地方政府学 笔记.docx
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地方政府学笔记
第一章绪论
第一节地方政府的界定
一、英国《不列颠百科全书》在解释“政治制度”时，将政府按层级分为三种：
国家政府、区域政府和地方政府。
其中，区域政府相当于中国的高层或中层地方政府，而地方政府则相当于中国的基层政府。
地方政府的英文Localgovernment中的local的含义就是“当地的、本地的”意思，而中文提起“地方政府”一般是相对于“中央政府”而言，暗含着中央和地方之间的上下从属关系。
《美利坚百科全书》
地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。
因此，联邦国家的成员政府（如美国的州）不属于地方政府的范围。
《拉鲁斯百科全书》
领土行政单位，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。
《辞海》
地方政府是中央政府的对称。
设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。
①地方政府定义为地方国家行政机关。
②把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府。
《中外政治制度大辞典》
地方政府有广义和狭义两种解释。
广义的地方政府是与中央政府的对称。
从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。
狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。
与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府。
徐勇在《地方政府学》中的定义：
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。
首先，地方政府是由中央政府设置的，在当代，中央政府是依据宪法和相关法律设置地方政府；
其次，设置地方政府的目的是为了治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务；
最后，地方政府是一个政府单位，由地方立法和地方行政机关组成。
对地方政府理解的差异，围绕在地方政府的组成上。
二、地方政府的组成
（一）地方政府的纵向组成,总结为三种观点：
⑴地方政府仅指我们通常所称为的基层政府；
⑵地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府，如美国的州、印度的邦；
⑶联邦成员政府也属地方政府范围。
我们认同哪种观点？
（二）地方政府的横向组成
地方政府包括：
地方行政机关和地方立法机关，但不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。
因为：
①地方各级政府都没有自身的军事机关，军队直接接受国家中央军事委员会的领导，地方不拥有军队。
②法制国家的建立，司法独立趋势明显，不属于地方。
③乡、镇只设人民代表大会与人民政府，而没有人民法院和人民检察院。
④实行民族区域自治的地方，只有人民代表大会和人民政府才是自治机关，司法机关不是自治机关。
⑤《地方组织法》的内容，只涉及到人民代表大会和人民政府，并没有与司法机关相关的内容。
（三）地方政府的界定
地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。
地方政府通常由地方权力（决议或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。
三、解读地方政府的多种视角
“地方为中央附庸”？
1.以比较的视野来定义地方政府。
2.以服务地方为核心来理解地方政府职能。
3.以地方民主的视角来看待地方政府权力。
4.尊重和正视地方政府的利益诉求。
四、理解地方政府的几个关键点
1.把地方政府与派出机构区别开来；中国的地区行政公署、区公所、街道办事处是地方政府吗？
2.以行政执行权的为主的地方人民政府与以行使立法权为主的地方人民代表大会这样的权力机关区别开来（把行政与立法区分开来）；
3.把地方自治的权限与服从中央政府的权威结合起来。
4.地方政权和地方政府的区别？
第二节地方政府的地位、特征与作用
一、地方政府的地位
中央政府和地方政府彼此不可取代并相互促进：
1.不可取代，体现在二者分工不同。
2.相互促进，体现在强有力的中央政府为地方政府发挥有效作用创造所需的环境和条件，有效率的地方政府则为中央政府实现国家的内、外目标奠定基础。
二、地方政府的基本特性
地方政府和全国性政府相比，在拥有权力的性质上，在权限行使范围上，在所承担的职责上，具有如下特征：
1.地方政府权力的非主权性。
2.地方政府权限的局部性。
3.地方政府职责的社会性。
三、地方政府的作用
1.地方政府是实现国家政治统治的基石。
2.地方政府是实现民主政治的基础。
3.地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道。
4.地方政府是推进社会发展进步的力量。
⑴为居民提供一个安定的生活环境和工作环境。
如维护社会治安和公共交通秩
⑵有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步。
第三节地方政府学研究
一、研究的意义与目的
1、通过分解地方政府的构件、深入了解地方政府的运行过程，探索它的活动规律，寻求地方自治、训练公民、维护政治统治、促进社会主义民主政治在地方的实现。
2、通过对古今中外地方政府的了解和比较，推进地方政府改革，寻求一种适合中国国情的地方政府体制。
3、提高公务员的地方政府的专业知识和理论水平，提高工作能力和社会效益。
也为我们选择走公务员道路的同学打下专业基础。
二、研究的内容
1.地方政府原理研究2.地方政府的外部环境研究3.地方政府的内部结构研究4.地方政府的行为研究
5.地方政府发展研究6.地方政府的比较研究
三、研究的方法
1.理论研究法2.实证研究法3.历史研究法4.比较研究法
四、地方政府学的研究现状与研究重点
1.西方地方政府研究的几个突出阶段：
①地方政府研究与地方自治和民主政治紧密相关
②对传统的官僚体制的反思
③20世纪80年代以来，把新公共管理的理念和改革实践引入到地方政府管理活动中来，来改造地方政府
正如霍梅尔所说，地方政府的研究焦点是由问题决定的，地方政府面临的各种新问题，就是地方政府研究的中心内容。
2.中国地方政府研究
①从宏观的角度，把地方政府作为整体研究对象；
②从区域的角度探讨具有多样性的地方政府在地区经济建设中各自扮演的角色、地方政府职能转变的必要性；
③从基层政府的民主实践去探求地方政府的体制改革；
④从法治的角度分析地方政府行为模式的规范性；
⑤新时代提出的新问题（区域一体化、经济全球化）；
⑥如何借鉴西方新公共管理论、治理理论以及新制度经济学理论等新理论，批判性的分析中国的具体问题。
五、地方政府学研究的热点问题
①地方政府在经济发展中的作用②地方政府能力③地方政府财政④地方政府绩效评估
⑤地方政府行为⑥地方政府决策与决策执行
六、需要突破的理论问题
1、如何确定地方政府的职能，理论依据是什么？
2、地方政府的主要职责是什么，为什么？
3、地方政府在经济活动中应该发挥何种作用，为什么？
4、怎样依法行政？
5、如何加强地方民主政治建设？
6、如何看待的地方自治？
第二章地方政府的产生和演变
第一节国家及地方形态的演变
一、早期国家的地域性政府
早期国家刚脱胎于原始社会，带有许多原始社会性质，具有以下特点：
1.国家范围较小，人口较少；2.国家事物十分简单；3.国家统治范围和人口经常发生变化；4.还保留着很强的血缘关系；5.不存在真正意义上的地方政府。
（一）东方早期国家的地域性政府
东方地区的文明和早期国家的产生都与大江大河和农业发展密切相关。
如，位于尼罗河流域的古埃及，位于幼发拉底河、底格里斯河两河流域的古巴比伦王国，位于印度河和恒河流域的古印度，位于黄河流域的古中国这四大文明古国。
（二）西方早期国家的地域性政府
西方地区的文明和早期国家的产生都与海洋和商业密切相关。
如，地中海沿岸诞生了古希腊文明，最著名的城邦国家雅典和斯巴达。
东方：
西方——保守：
冒险
总结
国家内部的地域性政治实体孕育于国家发展的过程中，也像国家一样，没有形成严格意义的地方政府。
由于文明进程和形式不同，东方早期国家保留着更多的血缘家族特点，而西方则经过数次社会大分工和剧烈的阶级分化，按地域划分居民的特性比较突出，这影响了以后各自地方政府体制的发展
二、传统国家的地方政府
传统国家又称为封建国家或前资本主义国家，传统国家有以下特点：
1.土地为地主阶级所占有；
2.政治权利支配着财富；
3.国家统治的地域范围和人口大大扩展；
4.地方政府成为国家统治机器的重要组成部分，行政关系取代血缘关系，成为主要的社会政治关系；
5.由于自给自足的自然经济和交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体。
（一）亚洲传统国家的地方政府
中国/日本
（二）欧洲传统国家的地方政府
古罗马帝国/法国/英国/意大利
地方政府的产生
（1）地方政府产生的条件
（一）随着血缘关系退出公共管理权力分割的舞台而产生
（二）随着社会管理的复杂化和疆域的扩张而出现
总之，中央集权取代宗法制度、分封制度，是地方政府形成的基本前提；中央政府有权划定行政区划和任命不世袭的地方行政区的行政首长，是地方政府作为一种政治制度得以确立的直接表现形式。
（2）思考题：
东西方国家地方政府产生的不同？
从整个欧洲来看，经历了由分裂到形成统一国家的过程，在此过程中，地方割据和国家分裂越来越成为商品经济发展的障碍，因此，人们对地方政府的关注，主要集中在如何服从民族统一和国家强大的整体目标，因而，强化对地方政府的管理和控制，逐渐形成了统一的国家。
在国家统一进程中，除战争外，经济联系以及统一的法律制度也发挥了重要作用。
三、近现代国家的地方政府
近现代国家的特点：
1.国家统治的边界明晰化；2.有了对民族国家的认同；3.国家主权归于人民；4.国家和政府分离；
5.国家为了在领土内行使主权，设立了行政管理机构，制定和实施统一的法律；
6.国家的社会公共管理职能更加突出；7.地方政府的功能逐渐凸现。
第二节各国地方政府概述
一、英国
英国的君主专制始于都译王朝，但专制制度并不彻底，国王权力受法律制约，无常备军和分支系统的官僚机构，保留了地方自治制度。
向城市颁发特许状、建立自治市的做法促进了英国地方自治体制的发展。
自治市的自治权利：
自主管理权（包括自行选择公职人员）、财产权、选派代表权（出席全国议会的代表）、成立市法院权。
这些自治权是城市商人通过斗争从封建领主手中赎买过来的。
英国的地方政府制度是一种以地方议会为核心的分权制地方制度模式。
地方自治之母，其影响深远。
“英国人所享有的自由应归功于其自由的地方制度。
”--威廉.布莱克斯通
二、法国
法国地方政府制度是中央监督与地方自由管理相结合的分权单一制模式。
特征：
1.地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一；
2.在大区、省不仅有民选的议会，而且设有国家代表；
3.市镇议会既是权力机构，又是行政机构；
4.中央政府设内政部，负责省长的提请任命以及省长主要助理官员的直接任命，负责各地方当局的选举、公民保护等事项；
5.中央政府在地方的代表，对地方议会有很强的监控职能，中央各部门派驻机构，对议会影响也较强；
6.20C80年代，地方分权改革，加强大区议会和省议会作用，扩大自治范围。
三、美国
“狄龙法则”（Dillon’sRule）：
州与其下级地方政府的关系具有单一制的特点，即地方政府具有州法律创造的人格，只能行使州法律明白授予的权力，以及由此产生的必要的默示权力；州立法机关可以创设或撤销它们，也可以扩大其权力或者限制、取消其权力。
州政府在地方行政中具有主导作用。
“狄龙法则”突出体现在县政府的法律地位上：
县主要是州的行政管理单位，是州的地方分支，是州表达、行使权力的产物，其创立无需经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动，县不具有法人资格；县是美国最重要、也是最稳定的地方政治单位，承担了政治、法律、社会等多方面职能；
“地方自治”法则（HomeRule）主要体现在市的法律地位上，市政府是美国最具特色的地方政府，它的法律名称为自治城市法人（MunicipalCorporation），它由居民自愿申请，经州特许成立，是地方自治团体，具有法人资格，享有自主管理城市的权力。
市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务，如治安、消防、街道、给排水、环境卫生以及公园、体育场等文化娱乐设施的建设与维护。
绝大多数的市位于县的境内，但它与县政府没有法律上的隶属关系。
市政府直接从州政府接受宪章，借此确定边界、获得职权、规定组织结构与财政，并得以选举和任用官吏与雇员。
美国的镇政府：
是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。
学区政府：
其范围一般跨越多个地方实体，为这些地方的青少年提供中小学的公共教育服务。
学区政府拥有独立的财政权和行政管辖权，它的税源绝大多数是地方财产税，由一个跨党派选举产生的委员会实行管理。
特别区政府：
主要负责一般地方政府无力、或无意提供的服务，如防洪、水利灌溉和水土保持、供排水等。
也享有独立的财政和行政管理权。
大多数特别区政府的地域跨地方、甚至是州的界线，在处理超越现行政府权限的问题方面起很大作用，通过向公共服务的使用者收取费用这种形式，能较好的解决公共服务提供过程中的财政问题。
四、日本
二战前：
日本地方各级行政首长均由中央政府直接指挥和控制，地方议会的权力受到严格限制，地方自治流于形式，缺乏民主精神。
二战后：
美国按民主原则改造包括地方政府体制在内的日本政治体制，各级地方政府都作为地方公共团体而存在，享有法律规定的自治权，同时接受中央政府的控制和监督。
2000年4月，新的《地方分权概括法》颁布实施：
重新明确纵向政府间权限划分；
把与居民密切相关的公共事务尽可能地交由地方政府处理；
建立新型的平等、协作的政府间关系。
新《地方分权概括法》的主要内容：
1.废除机关委任事务，调整政府纵向间事权划分，减少中央政府对地方自治干预。
2.政府间纵向关系运行程序化、书面化。
3.建立政府间纵向关系的调节机制。
政府间纠纷处理制度；第三方调解；司法判定。
4.改革政府间财政转移制度，确保地方财政稳定发展。
5.推进地方政府的改革，完善地方政府管理体制：
推进地方行政改革；都道府县向市町村放权；推进市町村合并；建立地方政府的信息公开制度；改革地方议会；积极采取措施鼓励居民参政；发挥社会中介组织的作用。
五、印度
印度“潘查亚特”制
印度地方政府体制的特色是县、区、村三级的“潘查亚特”制，此制度源于印度古老的村社制——由年长者组成的管理组织治理村社。
县、区、村三级的“潘查亚特”自治体制援引并扩大了此一组织形式：
自然村经村民大会直接选举产生村潘查亚特作为该村的基层组织，若干村潘查亚特组成区潘查亚特，全县的区潘查亚特组成县潘查亚特，通过这一地方自治制度动员社会资源，推动社会发展。
六、非洲
关键词：
殖民者划定国家界线；
社会发育不足；
部族意识；
卢旺达大屠杀；
部族控制地方；叛乱；内战；
例外：
坦桑尼亚
七、巴西
巴西是南美最大的国家，实行联邦制。
全国设有州、市两级，另有3个地区和1个无自治权的联邦区。
巴西宪法规定，除维护领土完整、制止外国入侵或者一州侵入另一州等特殊情况外，联邦不得干预州事务。
州有权制定州的法律、设立州的军事警察和军事消防队、决定州预算、发行债券等。
州政府按三权分立原则设立，州议会按比例代表制直接选举产生，州长等主要行政长官普选产生。
市的地位与组织方式与州相似。
其政治制度安排可看出鲜明的美国痕迹。
八、中国地方政府概况
1.我国地方政府层级类型
①一级制，例如：
港澳地区的政府建制
②二级制，仅存于直辖市的市区范围，
因为直辖市市区范围的市辖区是基层政府。
区下设的街道办事处是派出机关。
③三级制
直辖市政府——郊区政府——乡（镇）政府；
直辖市政府——县政府——乡（民族乡、镇）政府；
省（自治区）政府——地级市政府——市辖区政府；
省（自治区）政府——县（自治县、县级市）政府——乡（民族乡、镇）政府；
④四级制
省（自治区）政府——地级市政府——县（县级市）政府——乡（民族乡、镇）政府；
省（自治区）政府——地级市政府——郊区政府——乡（民族乡、镇）政府；
省（自治区）政府——自治州政府——县（自治县县级市）政府——乡（民族乡）政府；
1983年始市管县制度推行，导致我国四级制的地方政府比较多——省管县改革。
2.一些归纳
（1）从地方政府的组织结构看，地方各级人大都设有常设机构：
县以上称为常务委员会；乡镇称为人大主席。
（2）地方人民政府实行首长负责制。
作为行政机关的各级人民政府，由各级地方行政首长、副首长及所属行政机构的首长组成，这些机构首长由地方行政首长提名，本级人大常委会决定任命。
（3）地级市是一级行政区域，而地区则不是一级行政区域，地区行政公署是省、自治区政府的派出机关，现在大多数都已经撤地改市，只有新疆、西藏、贵州、内蒙古、黑龙江等地还有。
（4）中国绝大部分的市都是城乡合治的市，市的辖域面积较大，而所在城市面积很小，所以，地级市并不等同于城市。
（5）从地方体制看，我国地方政府仍为混合体地方政府
地方各级人民代表大会代表由当地居民选举产生（县乡两级为直接选举，省、地两级为间接选举）；
人民政府作为地方国家行政机关，是同级人民代表大会的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督；
同时，人民政府作为国家行政机关，下级人民政府是上级人民政府的下级机关，接受其领导，对其负责。
但从行政体制看，上下级人民政府的职能部门之间，除法律规定外，只存在工作指导关系，不存在行政领导关系。
（6）省级地方政府机关构成往往与中央政府形成对口单位关系，包括：
政府办公厅、各厅局职能部门、直属事业单位、派出机构
地级市政府的产生和组成与省政府基本一样，其职能部门也基本与省政府对应。
——条块结构
3.地方政府的条块结构
（1）地方政府的条块结构由“条条”和“块块”结构组成
“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位的关系；
“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。
“条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通；
“块块”管理所强调的是政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。
“条条”管理与“块块”管理相结合是中国地方政府管理的一个主要特征。
（2）我国地方政府条块关系的突出问题
“条块分割”，条条关系的界定及机构的分类不合理，管理权归属权的混乱等等问题，严重地束缚和影响了条条机构应有作用的有效发挥。
而地方政府由于受到各种条条的无形束缚，也难以发挥有效的管理和领导功能，使地方社会经济受到不少负面的干扰。
第三章地方政府的类型
*美国学者奥得福HaroldF.Alderfer提出地方政府的四种模式
英国模式；法国模式；苏联模式；传统模式—分类依据？
*分类的主观性和客观性
*类型划分——依据影响地方政府活动的因素:
层级体制中的位置：
基层地方政府、最高层地方政府、中间层地方政府
权力结构体制：
权力一元制、权力分立制
设置目的：
一般型地方政府、特殊型地方政府
地方制度安排：
行政体地方政府、自治体地方政府、混合体地方政府
第一节按政治制度分类的地方政府
地方制度
一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系做出的制度安排，它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用，进而影响地方政府的职权范围、活动能力和日常管理
分类
纯属地方行政机关的行政体地方政府；实行地方自治的自治体地方政府；兼具二者特点的混合体地方政府；
？
、三种类型的演进路线和分布
一、行政体地方政府
1.基本特征
地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。
2.实质
集政治统治权、行政管理权于一身的实体
3.权限范围
取决于中央政府意愿和授权
4.优点
政令统一，行政效率高；便于中央政府协调各地域的均衡发展；克服地方主义的倾向
5.弊端
不符和政治民主精神；不能因地制宜处理地方事务；助长地方官吏的任意妄为；
二、自治体地方政府
1.基本特征
国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。
2.实质
公共权力在政治层面上的纵向分权
3.权限范围
逐一列举式：
1947《意大利共和国宪法》；1978《西班牙王国宪法》
概括式：
1947《日本国宪法》；1947《德意志联邦共和国宪法》
4.拥有的权力
⑴组织权，设置机构，任免人员，制定规章制度；
⑵财政权，征税、借债；
⑶行政权；
⑷地方立法权，制定地方性法规、条例；
⑸制裁权，行政处分或惩罚。
5.优点
发扬民主政治；满足民众需求；加强对地方政府的监督
6.弊端
忽视国家整体利益；中央政令难以在地方贯彻落实；地方之间公共服务提供的差距
三、混合体地方政府
1.基本特征
地方存在代议机构；由代议机构选出执行机关或行政机关；行政机关对相应权力机关负责，接受其监督；
地方行政机关接受上级行政机关领导，存在上下隶属关系
2.优点
兼顾权力集分；兼顾中央和地方；兼顾整体和局部；兼顾民主和效率
3.弊端
运作不良时，行政体和自治体的缺点都会呈现
第二节按权力结构体制分类的地方政府
府会关系（executive-legislativerelation）：
1．权力一元制（议行合一体制）：
机关单一制（委员会制）（CommissionSystem）case:
小型市镇
机关分立制（Council-ManagerSystem）case:
市经理制
2．权力分立制.（议行分立体制）：
强权市长制（Strong-MayorPlan）
弱权市长制（Weak-MayorPlan）
第三节按设置目的分类的地方政府
一、一般地域型地方政府
二、特殊型地方政府
（一）城镇型地方政府
（二）民族区域型地方政府
（三）其他特殊型地方政府
政治考虑开发资源政策试验
湖北省神农架林区简介
神农架位于湖北省西部边陲，东与湖北省保康县接壤，西与重庆市巫山县毗邻，南依兴山巴东而濒三峡，北倚房县、竹山且近武当，总面积3253平方公里，辖5镇3乡和1个国家级森林自然保护区管理局，1个林业管理局，1个国家森林公园，1个国家地质公园，1个大九湖国家湿地公园，1个省级旅游度假区。
历史沿革
神农架因华夏始祖炎帝神农氏在此架木为梯，采尝百草，救民疾夭，教民稼穑而得名。
1970年5月，国务院批准了神农架林区的行政区划，是我国唯一以“林区”命名的省辖行政区。
1971年划归宜昌地区革命委员会管辖，1972年3月复归省辖，1976年5月划归郧阳地区革命委员会管辖，1983年8月又复归省辖。
1980年11月，省政府批准成立神农架林区人民政府，撤销神农架林区革命委员会，1985年巴东代管的下谷坪、石磨、板桥河3乡移交神农架林区。
“华中屋脊”神农架是一座充满神秘野趣、拥有生物多样性和诸多难解之谜的“绿色宝库”；
神农架林区拥有当今世界中纬度地区唯一保存完好的亚热带森林生态系统；
其丰富多样的生物、完好的生态，原始独特的森林文化，使神农架享有“天然动植物园”、“江南塞北”的美誉。
第四节按层级分类的地方政府
一、层级体制形成
影响因素：
一个国家的层级与国家规模（面积与人口）相关。
一国的层级结构与其国家结构形式相关。
一国社会发达程度，经济技术水平、自然地理环境等。
一个国家地方政府层级的多少应视实际需要而定
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