分税制成长史.docx

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分税制成长史

分税制成长史

　　分税制建立史

　　1990年12月30日，中国共产党第十三届中央委员会第七次会议全体会议通过《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》。

建议中提出：

要在继续稳定和完善财政包干体制的同时开展分税制的试点。

上述建议分别为1991年3月25日国务院总理李鹏在第七届全国人民代表大会第四次会议上所作的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》和上述会议审议的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》采纳，并得到上述会议的批准。

　　1992年2月19日，国务院批转国家经济体制改革委员会报送的《关于1992年经济体制改革要点》。

要点中提出：

在一些省、市开展分税包干制试点，为财政包干制向分税制过渡积累经验。

　　同年10月12日，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的题为《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告中提出：

要深化分配制度的改革，理顺中央与地方的分配关系，逐步实行分税制。

　　根据中共中央、全国人民代表大会和国务院的上述文件，财政、税务部门对于分税制财政管理体制问题做了大量的调查研究工作，提出了许多重要的意见，见诸这一时期财税部门负责人的许多重要讲话和其他重要文件。

例如：

国务委员兼财政部部长王丙乾在多次重要会议上的讲话中提出，要抓紧抓好分税制的试点工作；国家税务局局长金鑫曾经在多次重要会议上的讲话中提出，税制改革要积极地为建立分税制财政管理体制创造有利的条件。

1992年6月5日，经国务院批准，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津市、辽宁省、浙江省、新疆维吾尔自治区、辽宁省沈阳市和大连市、山东省青岛市、湖北省武汉市、四川省重庆市9个省、自治区和计划单列市开展了分税制财政管理体制改革的试点。

尽管由于当时各方面的条件所限，这些研究工作只是初步的，改革试点也没有能够彻底突破财政包干体制的框架，但这毕竟是对分税制财政管理体制改革的积极探索，并为下一步改革提供了一定的经验。

　　1993年3月7日，中国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议通过《中共中央关于调整“八五”计划若干指标的建议》。

建议中提出：

要加快分税制的试点，逐步理顺中央与地方的分配关系。

　　同年3月8日，国务院批转国家经济体制改革委员会报送的《1993年经济体制改革要点》。

要点中提出：

进一步完善分税制试点办法。

结合政府职能转变和税制改革，研究划分各级政府事权和按事权划分财政收支的方案，为建立规范的分税制财政体制作准备。

　　同年3月15日，国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中提出：

要改革财税体制，理顺中央与地方的分配关系，改革的方向是实行中央与地方的分税制。

上述会议批准了以上报告。

　　同年4月下旬，中共中央总书记江泽民两次主持召开中央财经领导小组会议，研究财税改革问题，确定了实行分税制财政管理体制，理顺中央与地方的分配关系，调动中央和地方两个方面积极性的原则。

　　同年6月下旬，为了配合加强宏观调控，保持中国经济的持续、快速、健康发展，中共中央、国务院决定加快财税体制改革步伐。

据此，财政部及时起草了关于分税制财政管理体制改革的实施方案，并先后报经国务院总理办公会议、国务院常务会议和中共中央政治局常务委员会会议审议通过。

　　同年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

决定中提出：

近期改革的重点之一，就是将现行的地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。

中共中央总书记江泽民在上述会议上的讲话中指出：

实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化。

这是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑到中国的特点和具体情况。

这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性，把经济建设搞得更好，实现国民经济和社会的协调发展。

　　同年12月1日，中共中央政治局常委、国务院总理李鹏在全国经济工作会议上的讲话中谈到1994年实施分税制财政管理体制等改革时指出：

这些改革都是建立社会主义市场经济体制的重要内容，是关系整个经济体制改革的重大措施。

改革方案的设计，既参照了发达市场经济国家的普遍做法，也考虑了中国的国情；既注意到逐步增加中央财力的需要，也充分照顾了地方的需要和企业的经营状况。

各级党政领导要充分认识改革的重要意义，认真做好各方面的思想工作，把财税改革作为一件大事来抓，确保各项改革措施顺利出台并取得预期效果。

12月3日，中共中央政治局常委、国务院副总理朱?

F基在上述会议上的总结讲话中指出：

我们抓1994年的改革，首先要把分税制和税制改革认真抓好。

这些改革只能成功，不能失败。

如果失败了，整个改革就有失败的危险。

　　同年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。

决定中规定：

自1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。

上述改革的原则和主要内容是：

按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，中央税、地方税和中央与地方共享税的立法权都要集中在中央（这一提法与国务院10天以后即1993年12月25日发布的《工商税制改革实施方案》中关于中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央的提法不同，似乎是不应当出现的差异。

后一种提法中关于地方税的提法似乎比前一种提法更为科学、可行，但是没有关于中央与地方共享税的规定似乎是不应当出现的疏漏――笔者注），并建立中央税收和地方税收体系，分设中央、地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立、健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

　　在中央政府收入与地方政府收入的划分上，国务院规定：

维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；适合地方征收管理的税种划分为地方税，要充实地方税税种，增加地方税收入。

具体划分情况如下：

　　1.中央政府固定收入：

关税，海关代征的增值税，消费税，中央企业缴纳的企业所得税，地方银行、外资银行和非银行金融机构缴纳的企业所得税，铁道部门、各银行总行和各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、企业所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。

外贸企业的出口退税全部由中央财政负担。

　　2.地方政府固定收入：

营业税、地方企业缴纳的企业所得税、城市维护建设税（上述3项均不包括以上划为中央收入的部分），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农业税，牧业税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

　　3.中央政府与地方政府共享收入：

增值税（不包括以上划为中央政府固定收入的部分）收入中央政府分享75%，地方政府分享25%；资源税收入按照资源品种划分，大部分资源税收入划归地方政府，海洋石油资源税收入划归中央政府；证券交易税收入中央政府与地方政府各分享50%。

　　（在上述收入划分的规定中，没有关于外商投资企业和外国企业所得税、筵席税两个税种收入归属的规定，似乎是不应当出现的疏漏；原计划取消的城市房地产税和车船使用牌照税当时没有取消，继续作为地方政府固定收入――笔者注。

）

　　1994年3月10日，国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中谈到中国改革开放取得的新进展时指出：

财税体制、金融体制、投资体制和外贸体制等改革方案已经基本出台，进展比较顺利，这标志着中国向建立社会主义市场经济体制迈出了重要步伐。

要认真实施财税改革方案，理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。

上述会议批准了以上报告。

　　同年3月22日，上述会议通过《中华人民共和国预算法》。

该法第八条规定：

“国家实行中央和地方分税制。

”从而进一步奠定了分税制财政管理体制的法律地位。

　　分税制调整史

　　1994年以后，中国的分税制财政管理体制陆续作了一些局部的调整，主要项目如下：

　　1.印花税。

在证券交易税开征（1997年以后似乎未见官方文件再次提及开征证券交易税问题――笔者注）以前，对证券交易印花税收入实行中央政府与地方政府共享，1994年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%；1997年中央政府的分享比例提高到88%，地方政府的分享比例降低到12%；自2000年至2002年，中央政府的分享比例逐年提高到91%、94%和97%，地方政府的分享比例逐年降低到9%、6%和3%。

　　2.营业税。

在1997年至2002年金融保险业营业税税率提高期间，按照提高税率部分征收的营业税收入划归中央政府。

在营业税改征增值税试点中，原来归地方政府的营业税收入，改征增值税以后收入归属暂时不变。

　　3.个人所得税。

在1999年11月1日至2008年10月8日对储蓄存款利息征收个人所得税期间，这部分收入划归中央政府。

自2002年起，个人所得税收入（不包括上述划归中央政府的部分）实行中央与地方按比例分享，2002年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%；自2003年起，中央政府的分享比例提高到60%，地方政府的分享比例降低到40%。

　　4.企业所得税。

自2002年起，除了少数特殊行业、企业缴纳的企业所得税划归中央政府以外，其他企业所得税收入（不包括上述划归中央政府的部分）实行中央与地方按照比例分享，2002年的分享比例是中央政府和地方政府各得50%；自2003年起，中央政府的分享比例提高到60%，地方政府的分享比例降低到40%。

自2008年起，企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为新的企业所得税。

自2012年起，铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税也按照60：

40的比例由中央政府与地方政府分享。

　　5.车辆购置税。

此税自2001年1月1日起开征，所得收入划归中央政府。

　　6.船舶吨税。

此税自2001年1月1日起重新纳入预算管理，所得收入划归中央政府。

　　7.烟叶税。

此税自2006年4月28日开征，所得收入划归地方政府。

　　8.城市维护建设税。

自2012年起，铁道部集中缴纳的铁路运输企业收入城市维护建设税划归地方政府。

　　9.出口退税。

自2004年起，以2003年出口退税实退数额为基数，超基数部分的应退税额由中央政府和地方政府按照75：

25的比例分别负担。

自2005年起，上述比例改为92.5：

7.5。

　　此外，固定资产投资方向调节税于2000年停止征收，于2013年取消；牧业税于2005年取消；农业税和屠宰税于2006年取消；车船使用税和车船使用牌照税于2007年合并为车船税，所得收入划归地方政府；筵席税、城市房地产税先后于2008年和2009年取消；海洋石油资源税于2011年11月开征；遗产赠与税没有开征。

　　至此，根据征收管理职责和收入归属，中国现行的18种税收可以划分为下列三类：

　　1.中央税：

包括关税、消费税、车辆购置税和船舶吨税4种税。

　　2.地方税：

包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税和烟叶税7种税。

　　3.中央与地方共享税：

增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税7种税。

　　2012年，上述三类税收占全国税收收入的比重分别为13.5%、10.3%和76.2%。

与1994年即建立分税制财政管理体制的第一年相比，中央税收入所占的比重下降了1.9个百分点，地方税、共享税收入所占的比重则分别提高了0.6、1.3个百分点。

　　从中央本级税收收入、地方本级税收收入占全国税收收入的比重看，2012年分别为53.0%和47.0%，与1993年即建立分税制财政管理体制的前一年相比，中央税收收入所占的比重提高了32.2个百分点，地方税收收入所占的比重则下降了32.2个百分点。

同时，由于中央财政转移支付的大幅度增加，地方财政总收入（即地方本级财政收入与中央财政转移支付之和）占全国税收收入的比重从1993年的78.0%提高到2012年的90.8%，提高了12.8个百分点。

　　此外，1996年3月26日，财政部发出《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》。

通知中要求各地参照中央与各省实行分税制财政管理体制的模式，结合本地区的实际情况，将分税制财政管理体制落实到市、县，有条件的地区可以落实到乡。

在地方税收入分配方面，应当充分考虑县级财政困难，尽量按照税种划分收入，充分调动基层财政组织收入的积极性。

　　2000年6月13日，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。

意见中提出：

具备条件的小城镇应当按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。

明确小城镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财政体制。

尚不具备实行分税制条件的小城镇，要在协调县（市）、镇两级财政关系的基础上，合理确定小城镇的收支基数。

　　分税制完善史

　　中国1994年建立分税制财政管理体制的最大成效在于改变了中央与地方的税收分配关系，中央本级税收收入占全国税收收入的比重从1993年的21%提高到1994年以后的50%以上（2013年初步统计为51.3%），不仅保证了中央的财政收入，也加强了宏观调控，从而对于中国经济社会的全面发展产生了很大的促进作用。

　　中国现行分税制财政管理体制面临的比较突出的问题有两个：

第一，政府收入体系还不够规范，公共财政收入与其他政府收入、税收收入与非税收入的关系需要进一步理顺，公共财政收入在政府收入体系中的地位和税收收入在公共财政收入中的地位都需要进一步加强。

第二，中央税、地方税和中央与地方共享税的关系不够合理，中央税、地方税收入占全国税收收入的比重依然偏低，中央与地方共享税税收入占全国税收收入的比重依然偏高，导致地区之间税收分配不公，不发达地区与发达地区苦乐不均，需要合理调整。

　　近20年来，经过中共中央、全国人大、国务院和财税部门的不断研究，对于完善分税制财政管理体制的认识逐步深化，在完善预算制度、合理调整政府间财政收入划分和转移支付制度等方面逐渐形成共识，并先后已经体现在全国人民代表大会通过的“十二五”规划和中共十八届三中全会通过的改革决定中：

　　2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

纲要中提出：

理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系。

实行全口径预算管理，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，健全国有资本经营预算，在完善社会保险基金预算基础上研究编制社会保障预算，建立健全有机衔接的政府预算体系。

按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。

围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度。

　　2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

决定中提出：

实施全面规范、公开透明的预算制度。

保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

完善一般性转移支付增长机制，清理、整合和规范专项转移支付项目。

　　（作者供职于中国税务报社）