李连成：改革开放30年以来我国经济社会环境与交通运输发展.docx
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李连成：
改革开放30年以来我国经济社会环境与交通运输发展
文章来源：
国家发展改革委综合运输研究所运输管理与物流研究室 发布时间：
2008-09-28
一、改革开放30年以来我国经济社会发展的体制环境变迁
1978年12月，党的十一届三中全会的召开是我国经济社会发展的一次伟大转折。
从此，我国走上了改革开放道路，使资源配置方式逐渐从计划经济转向市场经济，同时不断加大对外开发。
30年来，我国对经济体制改革大体经历了以下几个阶段。
第一阶段是1978年至1984年，计划经济为主，市场调节为辅阶段。
提出了我国对国民经济体制进行改革和对外开放的基本思想，主要是提出计划经济为主，市场调节为辅的原则，同时第一次明确提出了建设有中国特色的社会主义理论。
1979年12月26日，邓小平同志指出：
“我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济”。
这一原则在1982年9月召开的党的十二大报告中概括为：
“计划经济为主，市场调节为辅”。
允许对部分产品的生产流通不做计划，而是通过市场来调节，这对于高度集中的以单一的指令性计划为特征的传统计划经济体制而言，无疑是一次突破和进步。
第二阶段是1985年至1992年，有计划的商品经济阶段。
随着改革在农村的突破和初步取得成功，城市经济体制改革开始提到了议事日程。
而改革的实践，使市场调节的作用实际上已突破了“为辅”的框框。
1984年10月召开的十二届三中全会在全面总结了改革发展的具体实际后，做出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国的经济体制改革进入了一个全面改革的新阶段。
《决定》指出：
“要突破把计划同市场对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。
1987年10月党的十三大明确指出：
“社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制。
社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善，利用市场调节决不等于搞资本主义”。
社会主义“有计划的商品经济”的提出，是对传统社会主义经济理论的又一次突破。
第三阶段是1993年到2003年，社会主义市场经济体制的初步形成阶段。
1992年春，邓小平同志在南巡讲话中指出：
“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。
计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。
计划和市场都是手段”。
这个精辟的论断，使我们在计划和市场的认识上有了重大的突破，从根本上解除了把计划与市场看做是属于社会基本经济制度范畴的束缚。
接着，1992年10月中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
1993年11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
这是党的十四大提出的改革目标和基本原则的具体化和系统化，它勾画出了社会主义市场经济体制的基本框架，制定了继续深化改革的总体蓝图。
因此，它是90年代我国经济体制改革的纲领性文件，它使我国改革进入全局性整体推进的新阶段。
1993年3月，全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》中明确规定：
“国家实行社会主义市场经济”。
至此，社会主义市场经济理论体系初步形成。
2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这标志着我国自十一届三中全会开始改革开放、十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以及十四届三中全会做出相关决定以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得了重大进展，即社会主义市场经济体制初步建立。
第四个阶段从2003年至今，继续完善社会主义市场经济体制和科学发展阶段。
十六届三中全会确定下一步的任务是完善社会主义市场经济体制。
改革的重要目标之一，是“更大程度第发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。
该阶段明确提出“坚持以人文本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革与发展，由此形成了指导我国全面建设小康社会和实现现代化的新的发展理论－科学发展观。
党的十六届六中全会提出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完社社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。
党的十七大要求深入贯彻落实科学发展观，提出全面建设小康社会奋斗目标的新要求。
二、经济社会环境变迁对交通运输业的影响
改革开放的30年，从经济社会环境上的巨大变化可以概括为两个方面，一是国内环境不断从计划经济体制向市场经济体制发展，发展理念由经济增长向全面协调可持续发展转变；二是对外逐步加大开发广度和深度，提高开放型经济水平，融入经济全球化。
改革开放30年以来经济社会环境的变迁，对交通运输业的发展产生了巨大影响。
1、市场经济体制对交通运输业的影响
（1）计划体制向市场体制的改革促进交通运输业投资市场化（多种经济成分共同发展）
改革开放以前及改革开放初期，受计划经济体制影响，我国交通运输建设全部纳入国家计划，基本由国家进行投资建设。
而在改革开放初期提出计划经济为主，市场调节为辅的思想，允许通过市场来调节经济，这对于高度集中的以单一的指令性计划为特征的传统计划经济体制而言，是一次突破和进步，也推动了交通运输投融资政策的改革。
1981年广东省为了解决大规模公路、桥梁经费短缺问题，提出借鉴国际上运用市场机制发展公路交通的成功经验，进行“贷款修桥修路，收费还贷”，现抓试点，后全省铺开。
1984年建成东莞中堂大桥收费站，成为全国第一个收费站，从而从体制上为我国路桥建设找到了新模式。
国家充分肯定了这一改革尝试，并在1984年12月国务院召开的第54次常务会议上将“贷款修路、收费还贷”确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一。
但是在有计划商品经济体制下，尚为实践探索阶段，收费公路发展规模相对较小，全国收费公路总里程只有4096公里。
经济体制改革也深刻影响着铁路的发展，逐步打破了国铁一统天下的局面，80年代初期广西南防铁路建设出现了合资建路的雏形，“七五”末期广东与铁道部合作的三茂铁路成为我国第一条中央与地方合资铁路。
1992年，国务院发布《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》，明确指出：
“修建合资铁路是对传统的建设和管理体制一大突破，是深化铁路改革的一条新路”，推进了合资铁路的快速发展。
1992年党的十四大确定社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标，随后1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制转变。
在投资领域则要实现市场对资源配置的基础性作用。
为了改进投资管理体制，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类：
公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。
理论界对交通基础设施属性有了新认识并基本达成共识，认为公路等基础设施不同于一般的公共产品，而具有准公共产品的特性。
经济体制方向的定位和交通基础设施属性的新认识，极大推动了交通投资体制改革。
1997年全国人大将“国家允许依法设立收费公路”作为一项法律制度在制定的《公路法》中予以确立，并明确了民间资本与外资均可依法投资经营收费公路，公路建设投资连续多年保持在每年几千亿元的高位水平上，自筹及其他资金所占比重逐年上升。
从1996年开始，港口建设中，国家投资只用于港口的水下部分建设，水上部分由港口当局向银行贷款和自筹资金解决。
随后又确定了国家投资主要用于重点项目建设，为地方服务的港口原则上由地方筹措资金建设。
货主专用码头由企业自行建设。
1993年国务院批准《中国民用航空总局关于国内投资经营航空企业有关政策的通知》，规定中央政府或地方政府可独资或联合投资建设机场飞行区，允许经济组织参加投资。
市场经济体制改革下的市场化融资推动和加快了交通基础设施的发展，综合路网的整体水平迅速得以提高，交通拥挤的状况得以缓解，制约经济发展的瓶颈得以打通，各地投资环境迅速得到改善，为国民经济的可持续发展做出了积极的贡献。
相比而言，计划经济色彩最为浓厚的铁路，发展速度缓慢、市场份额持续下降，成为综合交通体系中的薄弱缓解。
2003年党的十六届三中全会确定下一步的任务是完善社会主义市场经济体制，更大程度的发挥市场在资源配置中的基础性作用成为改革的重要目标之一，主要任务之一是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。
全会明确提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。
2005年2月国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出今后一个时期鼓励、支持和引导非公有制经济的总体要求，提出了一系列促进非公有制经济发展的政策措施。
随后不久，航空和铁路加大加快向非公有制经济的开放力度。
2005年3月11日，奥凯航空正式开航，被业界视为民营资本打破航空业国有垄断的标志性事件。
此后，多家民营航空公司相继获批。
2005年7月22日铁道部发布《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣布向非公资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域。
自此，铁路探索吸引民间资本进入铁路建设领域，积极扩大合资建路规模等取得很大进展，近几年以来在客运专线、运煤专线等的建设中社会经济组织成为重要的投资力量。
（2）政企分开进程不断推进，逐步确立运输企业的市场主体地位
建立现代企业制度是我国建立社会主义市场经济体制的基本方向之一，改革开放30年来国企改革是我国经济体制改革中的中心环节。
在传统的计划经济体制下，我国并不存在市场经济意义上的“企业”，实际上只有从事生产的工厂和车间，运输企业更是如此，政企合一是改革开放前运输业的基本管理体制。
改革开放初期，确立社会主义市场经济体制的目标前，国企改革主要是以扩权让利为主线，继之以双轨条件下的企业经营承包制为主线。
计划经济体制下，我国的各种运输企业实行的是政企合一的管理体制，运输企业仅仅充当生产组织者和计划执行者的角色，几乎没有自主经营权。
计划经济体制逐步突破后，公路和水运成为交通运输业中市场化改革最早、改革进程最快的两种运输方式。
从上世纪80年代初就以“有河大家行船，有路大家行车”的指导思想积极开放运输市场，中央政府和各地交通主管部门逐步淡出运输企业的直接管理，而建立起行业管理体制。
与此同时公路水路运输企业逐渐成为运输市场的经营主体。
港口方面，1982年大连港率先实行政企分开，分别成立大连港口管理局和大连港装卸公司；从1984年开始除秦皇岛港外，沿海和长江主要港口先后实行“双重领导、以地方为主”的管理体制，在财务上实行“以港养港、以收抵资”的制度。
民航方面，1986年国务院办公会议上讨论通过了《民航管理体制改革的总体方案》，确定了民航改革实行行政分开，即地区民航局、航空公司分开，各地民航机场均为企业，实行服务收费制度，独立经营。
铁路方面，1978－1985年虽然许多企业经营权力并没有从国家下放到铁道部或铁路局，但开始确立了企业概念，探索通过“企业基金”、“全额利润留成”、“税后利润递增包干”等形式放权让利；1986年后实行经济承包责任制，明确了铁道部或铁路局的责任，在确立铁路企业市场主体地位上迈了一大步。
我国从计划经济向有计划的商品经济转轨阶段，交通运输行业经过改革，扩大了运输企业的经营自主权，极大调动了运输企业生产的积极性。
但是在旧的计划经济体制下，企业对政府的行政依附关系依然存在，在投资、资产处理、收益分配、人事任免等方面还是受制于政府的行政支配，政企尚未分开，企业市场主体地位尚未确立。
1993年党的十四届三中全会首次正式提出并阐述了建立现代企业制度问题，要求进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济为要求、“产权明晰，政企分开，责任明确，管理科学”现代企业制度。
现代企业制度的基本要点是企业法人制度、有限责任制度和科学的组织管理制度，基础则是政企分开。
建立现代企业制度的要求，极大地推动了交通运输行业政企分开，运输企业加快向自主经营、自负盈亏市场经济主体转变。
1994年交通部建立现代企业制度工作开始起步，1995年确定了广州海运（集团）公司、中国远洋运输集团、中国长江航运集团、上海海运（集团）公司、营口港务局等企业作为部属及双重领导企业建立现代企业制度试点。
2003年7月，《港口法》面世，确立由地方政府直接管理并实行政企分开的港口管理体系，即交通部将双重领导的港口全部移交给地方政府管理，并按照“一城一港一政”的原则进行机构设置和管理体制改革，实行政企分开。
2002年民航总局总体改革方案出台，民航总局企业职能全部剥离，只承担行业管理职能；2003年9月4日国务院批复民航总局《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》，93个机场实行属地化管理，民航总局和地方管理局不再承担机场的人财物的管理职能。
铁路自2000年开始推进主辅分离、辅业改制，将与主业无直接关系的学校、医院等逐渐剥离出去；将运输辅业和多种经营等部门进行改制，独立核算；成立集装箱、特货和行邮快运3家货运集团公司。
近几年铁路行业通过融资上市、引进地方和民间资本等方式，以客运专线、运煤专线为载体成立铁路运输公司。
2、对外开放政策对交通运输业的影响
首先，对外开放政策促进了我国对外运输发展。
对外开放政策打开了长期封闭状态，促进了我国与世界各国的经济贸易往来和人员交往，极大地推动了对外运输、特别是远洋运输和国际航空运输的发展。
据统计，我国国际航线里程由1978年的5.53万公里发展到2006年的96.62万公里，年均增长速度达到10.76%。
远洋货运量由1978年的3659万吨增长到2006年的54413万吨，增长约14倍，年均增速10.9%；远洋货物周转量由改革开放初期的2487亿吨公里增长到2006年42577亿吨公里，增长超过16倍，年均增速11.5%。
其次，对外开放政策推进了交通建设投融资多元化和运输业的开放。
民航方面，1979年实行改革开放以后，中国民航开始吸收国际直接投资，并且随着外商投资企业法律的陆续出台，吸收外商投资的步伐进一步加快。
1993年1月12日，国务院批转民用航空局《关于加强民用航空安全管理的意见》，其中涉及到有关投资（当然包括外商投资）民航业的内容。
1994年5月民航总局和外贸部联合发布《关于外商投资民用航空业有关政策的通知》，有条件地允许外商投资民用航空业。
2001年底中国加入WTO后民航对外开放力度加大，2002年8月开始实施《外商投资民用航空业规定》，与原有的投资政策相比，扩大了外商投资范围，拓展了外商投资方式，放宽了外商投资比例，增加了外商管理权利，将引进外资的重点放在中国民航基础设施建设、技术进步、规范化管理及加强航空运输安全设施等方面，更好地体现了扩大开放的要求。
在公路运输方面，1988年8月，交通部批准了第一个中外合资道路运输项目，到“入世”时，共批准外商投资道路运输项目812个。
其中，道路客运项目118个，道路货运和物流项目465个，车辆维修项目229个。
“入世”以来，随着我国市场的进一步开放和关税的降低，外商在华投资企业不断增多，为工商企业做配套服务的物流及道路运输服务企业相应增加。
据交通部统计到2006年底，外商投资项目超过1000个。
水路运输是我国对外开放最早、力度最大的行业之一。
我国航运市场的对外开放始于上世纪八十年代中期，到“入世”时，境外航运企业在我国设立的代表处、办事处有500多家，中外合资船舶运输企业有120多家，外商独资船务公司和集装箱运输服务公司及其分支机构有110多家，在我国港口从事装卸、仓储业务的中外合资企业有180多家。
外国籍船舶在我国港口使用各种港口服务，包括码头设施的利用、装卸费用、燃油及淡水供应等方面，完全享受国民待遇。
“入世”后，外商进入我国航运市场的规模继续扩大。
交通部对班轮运输的管理体制进行了改革，从2002年起取消班轮资格审批，改为登记制，新开航线备案即可。
到2006年底，外国航运公司在我国设立的代表处超过1300多家，设立了36家独资船务公司、集运公司和185家分公司，200多家外商投资企业在中国取得了经营无船承运业务的资格，110多家境外航运公司在中国取得了国际班轮运输经营资格，占总数的2/3，承运了70%以上的中国进出口集装箱货物。
另外，50多家境外班轮航运公司取得了在中国沿海对外开放港口之间，利用其经营的船舶调运其自有或租用的空集装箱的许可。
铁路方面，1980年铁路开始使用国际金融组织和外国政府优惠贷款。
90年代初与外资探索尝试合资建设金温铁路。
根据2001年签署的WTO协议，中国政府对开放铁路货运市场及相关领域的承诺如下：
自加入WTO之日起，外商进入仅限于合资企业形式，外资股比不超过49%；加入后3年内，将允许外资拥有多数股权；加入后6年内，将允许设立外资独资子公司。
2007年中铁联合国际集装箱公司由中国、香港、德国、法国、以色列的7家企业共同出资组建，其中外资股份占了总投资的56%。
虽然铁路行业已经不存在外资进入的政策障碍，但是由于铁路的管理体制、经济技术特性等原因，从整体上看外资的比重、作用仍然是微乎其微。
3、区域发展政策对交通运输业的影响
改革开放30年来，政府为了促进国内经济的快速发展及适应各发展阶段的具体社会经济形势，其区域政策的重心处于不断调整和演变的过程之中，所以，根据区域政策重心的不同可以将中国的经济发展划分为三大阶段。
这三个阶段是经济发展重心由东部沿海地区逐步向内陆地区转移的演进，也耦合了邓小平提出的一部分地区先富起来，然后共同富裕的发展思想。
我国改革开放后至20世纪80年代末，我国实施的以东部沿海地区为重点的非均衡区域经济发展战略。
这一阶段形成了沿海经济特区及对外开放格局，与区域政策相一致，国家对东部实行投资倾斜、产业结构调整及系列优惠政策支持。
我国交通运输发展的重点东部沿海港口和沿海公路铁路。
如“六五”时期，铁路的发展重点是提高晋煤外运和出关铁路的运输能力、缓和东南沿海地区的运输紧张状况等，水运的重点则是加强15个沿海港口的煤炭、矿石、集装箱等深水泊位。
20世纪90年代我国进入注重效率兼顾公平的发展阶段，在区域发展政策上表现为，沿海地区在继续发挥其增长优势的同时，国家加快了对中西部的开发开放，并先后开放了沿江、沿边、沿黄、沿陇海线等内陆地区，区域政策的重心由东部沿海地区的带状式发展演变为“以东部带中部及西部”的轴线式发展模式。
这一时期，我国的交通运输发展继续加快沿海地区主干线建设，如沿海运输繁忙地带的高速公路、汽车专用公路，与此同时，一方面加快了中西部地区的交通基础设施建设，其中最为引人注目的1996年纵贯中部地区的京九铁路开通；另一方面加大横亘东中西部的交通干线建设，“八五”、“九五”期间东西煤运通道、西北和西南地区铁路干线，以及长江、珠江内河航运等得到大力发展。
进入90年代末，经过20多年的经济发展，中国的整体经济实力有了明显的增强，但是，东中西部地区的差距并没有缩小，反而仍然在逐步拉大，这时解决东西部的差距已经成为中央政府制定区域政策的立足点，区域政策的重心放在了区域之间的公平问题上。
党的十四届五中全会提出要把解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展作为一项战略性任务来抓。
1999年党中央正式提出西部大开发战略，以此为标志中国区域政策的中心实现了第三次转移。
至2003年这一阶段进入聚焦区域发展时期，除继续实施西部大开发战略，又相继作出振兴东北地区等老工业基地，中部崛起等区域开发战略。
这一时期西部地区等成为交通重点建设区域，交通运输得到快速发展：
公路提出建设西部8条省际通道，到2007年西部高速公路超过1万公里，2/3左右都是西部大开发以后建成的；铁路提出拓展内外通道、强化技术改造、提高运输能力、适应发展要求的加快西部铁路建设的总体要求，青藏铁路等重大建设项目建成；民航明确要突出支线机场建设并向西部倾斜；管道运输建成了西气东输管线。
4、经济社会发展理念的转变对交通运输业的影响
在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国的经济社会发展理念也不断的发展变化，由关注经济增长的传统发展观演变为以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，并对交通运输业的发展产生影响。
20世纪80年代初期，邓小平提出“三步走”发展战略，提出第一步是GDP比1980年翻一番，基本实现温饱水平；第二步到20世纪末实现GDP翻两番，初步实现小康；第三步，到21世纪中期人均GDP达到中等发达国家水平。
“三步走”发展战略的核心是GDP的增长，随后体现在若干个“五年”国民经济和社会发展计划中，即经济增长速度是历届政府追求的首要目标。
这种以国民生产总值增长为核心的发展理念，对交通运输发展的影响，既体现在交通发展的外部环境上，也反映在交通运输行业内部。
以经济增长为核心理念对交通发展外部环境的影响主要是，由于政府的主要任务是促进经济增长，而改革开放初期，我国经济发展面临着资本短缺，因此国家的投资方向主要是工业，而对于交通等基础设施的建设，一般只是到了严重影响经济增长，成为国民经济“瓶颈”的时期国家才大规模投资建设发展。
如在80年代提出优先发展轻纺工业。
在交通投融资市场化发展初期阶段、国家投资是交通发展的主要推动力量，对交通运输的发展有着巨大影响。
在在经济增长理念指导下，在资本短缺的改革开放初期阶段，交通发展走过了一条“经济发展－交通滞后，加快交通发展－经济继续增长－交通再次滞后、成为经济发展瓶颈－加大交通投资促进交通运输发展－经济继续发展”的交通追赶型发展路径。
对交通运输业内部的影响，体现为各种运输方式追求的交通基础设施网络规模的增长，追求的是完成运输量的增长。
无论是交通行业各个五年计划，还是本世纪初期交通部、铁道部等提出的跨越式发展，无不是以规模指标的增长为主要目标。
2003年党的十六届三中全会提出以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，2006年党的十六届六中全会系统提出构建社会主义和谐社会，标志着我国由长期以来的注重经济增长向可持续发展、以人为本的全面发展转变，这是我国经济社会发展理念的一次重大转变。
新的发展理念要求加强环境治理保护，促进人与自然相和谐；要求推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展等。
科学发展观对交通运输业的发展思路产生重大影响。
首先更加重视环境资源的约束，努力推进可持续发展。
“十五”期间制订的我国交通运输发展的长期战略目标是“以市场经济为导向，以可持续发展为前提，建立客运快速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系”，将交通运输的可持续发展作为重要条件。
交通运输各行业将节能降耗工作摆放在重要位置，投入力量进行相关研究工作，成立节能管理机构，并出台鼓励交通节能的政策措施。
二是，统筹发展，提高综合运输系统能力。
大力发展一体化交通，加强各种运输方式的综合协调发展，高度重视综合交通枢纽的建设，努力提高运输效率。
党的十七大报告明确“加快发展综合运输体系”，2008年成立综合管理公路、水路、民航、城市交通的交通运输部。
第三，坚持以人为本，纠正交通设施过度市场化等问题，推进基本交通服务均等化。
2004年9月国务院出台《收费公路管理条例》，着手规范收费公路的管理
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