浅谈玩忽职守与工作失误Word格式.docx
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第三、行为人对所造成的损失主观上不是故意。
玩忽职守罪主观方面是过失犯罪，但也包含有主观上的故意犯罪。
工作失误主观方面是过失，如果是故意就不是工作失误。
工作失误和玩忽职守罪有相似之处，两者都不希望重大损失事件的发生，对发生重大损失虽然也料到，但轻信能够避免或自信不出问题。
第四，行业特征明显。
由于涉及领域广，范围宽，要求的专业性强，两者都带有极强的行业特点，许多工作的操作，非专业人员不能行使，行业规范、规章制度、技术要求非一般人所熟悉和掌握。
这些共同的特征，容易把玩忽职守罪和工作失误相互混淆，从而给辩别真伪带来困难。
二、玩忽职守犯罪与工作失误的区别。
玩忽职守罪和工作失误虽然有许多相似之处，但他们还是有很大区别的。
首先，客观方面的表现不同：
1、工作失误表现为行为人不认真履行自己的工作和义务，而玩忽职守犯罪表现为行为人不履行或不正确履行自己的工作职责和义务，有章不循、有法不依、有制度不执行、有规章不遵守等。
众所周知，由于业务上及工作的需要，在特定的人与人之间，形成监督与被监督、领导与被领导的关系，而监督者或领导者在在整个工作过程中，负有事前、事中、事后管理和监督责任，一些监督者或领导者因为种种原因，不履行职责或不正确履行职责，弱化管理与监督，规章制度形同虚设，导致犯罪事实的发生。
2、，导致发生严重结果的原因不同，工作失误，是行为人意志以外的原因，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。
而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。
其次，从主观方面分析，玩忽职守罪主要是行为人因为各种原因产生对履行职责的不满，采用消极的、不作为的态度对待工作，放任严重后果的发生。
玩忽职守罪以过失为主，但不排除间接故意。
因为，在一定的情况下，行为人对工作极端不负责任，故意不履行职责，明知会发生可能发生的危害结果，但却持放任态度，致使危害结果发生，这种形态属于间接故意。
在过失犯罪方面，既包括疏忽大意的过失，也包括过于自信的过失。
疏忽大意的过失是指应当预见自己的行为会发生危害社会的结果，但疏忽大意而没有预见，以致发生这样的结果。
过于自信的过失，是指已经预见自己的行为可能发生危害社会的结果，但轻信能够避免，以致发生危害社会的结果的心理态度。
在工作失误情况下，行为人表现出一种积极履行工作的态度，虽然在客观上也有履行不正确的行为，但这种行为并不是因为行为人的玩忽职守，勿庸讳言，随着我国社会主义市场经济的深入发展，会发生前人所没有碰过的新情况、新问题，许多工作往往是过去所未实践的新领域。
作为国家机关从事公务人员，尤其是领导干部，在工作实践中只能"
摸着石头过河"
，只有大胆实践，大胆探索，不断开拓创新，与时俱进，才能走出一条适应当地社会经济发展的路子，但在实践中，有的因受客观条件和自身素质的限制，往往导致事与愿违的结果，这种失误不是行为人主观上的故意犯罪，而是由于缺乏经验，因而失误在所难免。
第三、从因果关系看，玩忽职守是结果犯，只有达到严重后果，才能成立玩忽职守罪。
在工作失误的情况下，行为和结果之间并不具有内在的、必然的因果关系；
而玩忽职守犯罪的构成，则是在行为和结果之间具有一种内在的、必然的因果关系。
但是一个危害结果可能由数个行为组成，因此，在认定某种行为是造成国家财产和人身安全严重后果时，不能轻易否认其他行为同时也是该结果发生的原因。
而这些行为，有的是故意，有的是过失，有的可能追究刑事责任，有的则不予追究，错综复杂。
玩忽职守所造成的危害结果主要是行为人的过失和失职行为引起，也就是说，危害结果和行为人的过失和失职行为具有因果关系，这种因果关系，可以是直接因果关系，也可以是间接因果关系。
而工作失误则是客观因素的制约或者是由于其他人的行为导致，行为人的行为和危害结果不存在因果关系，即使行为人在主观是有一定的差错，客观上存在一定的失职行为，但行为人只是间接责任人，而不是直接责任人。
同时，我们也应该看到，玩忽职守罪的特点，决定了玩忽职守行为的刑法因果关系具有较大复杂性，许多情况下，玩忽职守行为与重大损失的危害后果之间并不表现为必然性和直接性因果关系，而表现为偶然性和间接性因果关系。
我们不能因为玩忽职守罪的刑法因果关系在许多情况下表现为偶然性与间接性，就否认其刑法因果关系的客观存在，更不能因此不追究行为人玩忽职守行为的刑事责任。
在实践中，我们看到，许多具体实施行为的人是按照主管领导的指示办事，主管领导就不能推脱责任，如果具体实施行为的人自作主张，不按规章制度办事，而导致重大损失的，具体实施行为的人应负直接责任，主管领导不负刑事责任，只负一般责任。
总之，在当前经济改革，对外开放，对内搞活的实践过程中，出现一些失误，造成某些严重损失是难免的，这主要是总结经验教训的问题，必须与玩忽职守罪严格区别开来。
不能把两者混为一谈，既不能把工作失误当作玩忽职守罪来处罚，也不能把玩忽职守罪当作工作失误应付了事。
应正确区别两者界限，客观公正审理案件，维护各方面的合法权益，促进社会和谐平安，但对于那些在国家法律政策不允许的情况下，借口改革，盲目决策，管理混乱，给国家和人民的利益造成重大损失的绝不能以工作失误来蒙混过关，逃避罪责。
（完）（责任编辑：
吕涛）
PPP模式发祥地考察报告
2006-03-16
最近两年，北京市在推进基础设施建设，尤其是地铁建设中导入了PPP模式，取得很大成效。
PPP的概念最早由英国提出，从20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。
在英国，PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，被广泛应用到通信、交通、能源以及垃圾回收、医院等等领域。
伦敦街景
为系统学习英国推进PPP模式的经验和教训，进一步促进政府投资社会事业项目的改革，北京市发展和改革员会组织委内相关处室、市卫生局、市教委、市监狱管理局、部分区县发改委、投资北京国际有限公司等单位主管负责同志一行16人，于2006年1月13日至22日前往英国，学习有关PPP的理论，并对一些成功实施PPP模式的社会公用事业项目进行实地调研和考察。
此次研修和考察，由英国投资贸易署（UKTI）和英国公私伙伴公司（PUK）安排。
先后组织有关专家就PPP的基本理论、PPP项目的操作和监管、英国的经验和教训等问题举办了9场专题讲座，并安排对医院、监狱、学校、轨道交通等5个PPP项目进行实地考察，与有关中介机构进行座谈和交流。
研修考察期间，英国PUK公司还与投资北京国际有限公司就共同促进北京市发展PPP模式问题，签署了合作备忘录。
此次出国研修和考察之前，我们许多考察团成员都是第一次真正接触PPP模式的思想和理念，通过一系列的专家讲座和实际PPP项目的参观考察，各位成员都受益匪浅，对社会公共事业项目引进社会投资人的认识有了很大提高，表示要努力将这些新思想和新观念融入在未来的工作之中。
通过研修和考察，我们在社会公用事业引进社会投资人方面的思想认识有了比较大的提高，比较深刻地理解了PPP的基本内涵以及PPP在英国的发展与实际操作方式，对推行PPP模式应该注意的几个问题也有了一定了解，在此基础上，提出了若干建议。
PPP模式及其在英国的发展
PPP是英文Public-PrivatePartnerships的简写，一般译为公私伙伴关系。
它是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系，这种合作关系通常需要通过正式的协议来确定。
英国在1980年曾认真检讨了政府在公共部门采购和公共服务提供方面所面临的问题，对当时的现状极为不满，比如：
大型工程项目的超预算和逾期完工现象比比皆是，承包商与主管项目资金的公共部门之间矛盾和利益冲突是主要原因。
很多校舍、医院和其它公共部门的建筑常年失修，不可避免地影响到相应的服务质量。
然而，在海上油气田开采等英国的其它领域却有实例表明，消除了项目资金提供方与承包商之间的矛盾与利益冲突之后，在项目的成本、实施、竣工后维护的整个寿命期内都产生了较好的效果。
实践证明，私人部门的技术力量与更明智的公共部门采购决策相结合能够带来更加优良的服务。
目前，英国共有近700个公共服务项目签署了PPP协议，涉及合同金额450亿英镑，其中的450个PPP项目已投入运营。
投资北京与英国PUK公司签署合作协议
PPP之于政府部门的意义
PPP模式对政府部门具有如下几个方面的意义。
（一）PPP模式是政府提高公共服务质量的重要途径
提供公共服务是政府的重要职能之一。
政府提供公共服务的传统方式是政府直接投资运营和管理，由此产生的种种问题最终导致公共服务的质量下降。
PPP模式实质上就是对政府传统投资模式的变革和创新，通过政府职能转变和机制创新，充分发挥私人部门和公共部门各自的优势，使公共服务质量得到提高。
在英国，PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素。
（二）PPP模式是实现资金的最佳价值（bestvalueformoney）的有效做法
在PPP模式下，通常由私人部门来管理服务设施的融资、设计、建造、交付使用全过程的风险。
在项目交付并全面运作之前，承包商得不到付款。
在项目的整个寿命期（通常是25年左右）按照现有的或更严格的标准对资产或设施进行维护。
如果承包商达不到这些标准，则要对照合同中规定的服务层级接受经济惩罚。
由于PPP模式能够在项目的设计、建造运营、维护各阶段体现资金的最佳价值，从而使PPP项目在整个寿命期内节省政府开支。
同时，合同中约定私人部门的资本与其承担的建设与维护等风险挂钩，而非仅仅与利润挂钩。
这都将有助于实现资金的最佳价值。
（三）PPP模式在一定程度上缓解了政府投资压力
新建或更新维护基础设施及社会事业项目的需求与政府资金供给不足的矛盾是世界各国面临的普遍问题，PPP为公共服务的融资提供了新的选择。
通过私人部门的投资和融资，可在一定程度上缓解当期政府资金的压力，能够尽快满足公众对公共服务的需求。
1998-2004，英国PPP项目占整个公共投资的11%。
（四）PPP模式取得了项目按期交付和有效控制项目成本的良好效果
PPP在英国的发展取得了良好的效果，无论是在项目交付时间还是成本的控制方面都得到极大地改善。
一项调查表明，英国2001年以传统方式建设的项目中的73%超过合同价格，70%延期，但推行PPP后，这种状况得到极大改观。
2003年PPP项目只有22%的超过合同价格，24%延期，超过2个月的延期只有8%。
同时，受PPP模式的影响，2005年，即使是传统方式建设的项目的结果也有了改善，只有45%的项目超过合同价格，37%的项目延期。
（五）PPP模式使风险在公共部门和私人部门之间得到合理分担
借助PPP，公共部门与私人部门分担公共服务的生产与服务中存在的风险，从而改变了传统模式下风险集中在公共部门的问题。
风险分担的原则就是将特定的风险交予最适合控制和管理该风险的部门承担。
可以移交给私人部门承担的风险包括成本超支、达不到所要求的标准、不能按计划时间提供服务、资金不足以支付运营和资本成本、市场风险等。
私人部门在全面考虑风险的基础上与公共部门签订合同并履行合同，将风险计价纳入所收取的费用中。
合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势，也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能，比如采购公共服务、制定服务的标准并确保标准的执行与保护公共利益等。
英国投资贸易署官员致欢迎辞
应该注意的几个问题
尽管推行PPP模式能够带来一些好处，但PPP不是万能的，PPP模式的顺利推行也需要一些相关的配套措施。
（一）选择合适的领域推行PPP模式
英国的PPP项目贯穿政府活动的各个层级，从中央政府到各大区直至市郡级政府，项目涵盖以下几个领域：
一是交通领域，如道路、桥梁、轻轨等；
二是教育领域，包括新建或修缮学校，建设大学生宿舍等，；
三是医疗卫生领域，如新建医院和医疗卫生设施；
四是公检法领域，包括监狱、法院和警察局等；
五是国防工程项目，如要塞、营房、军事培训院校、模拟设施、坦克运输车等；
六是其它项目，包括水工程、废物管理、街道照明、消防站、政府办公楼、福利住房等。
但是，在英国，推行PPP比较成功的领域主要包括监狱、道路、医院、学校等。
在确定上述领域的具体项目是否采取PPP模式时，也应该具体问题具体分析。
（二）推行PPP模式需要一系列配套措施支撑
英国政府为顺利推进PPP模式的发展，采取了一系列措施：
1、政府设立专门机构组织、管理、协调PPP有关事宜。
一开始在政府部门内部设立特别工作小组，2000年，英国政府又按照PPP模式设立专门机构PUK（PartnershipsUK），其中英国政府占49%，私人企业占51%。
PUK专门服务于公共部门的PFI项目，与公共部门共担风险、共享项目收益。
它与政府公共部门合作，为政府公共部门与私人部门搭建合作平台，为政府公共部门提供专业服务。
该机构主要为政府公共部门提供以下服务内容：
1）快速而有效的推进政府项目的PPP模式；
2）与私营部门建立稳定的合作关系；
3）为政府节约公共投资的成本；
4）对所投资的项目进行价值的保值和增值管理。
2、政府按照一定原则确定项目的重点和优先顺序。
为了保证PPP模式的成功，政府对实施PPP的项目在一些领域进行了工作重点的优先排序，通常选择一些现实情况下比较容易操作的领域和项目，使公共部门和私人部门的资源能够集中用于发展成功把握较大的项目。
3、有关PPP的法律准备。
政府在一些领域制定或修订了法律，以解决PPP与原有法律框架的兼容性。
4、根据实际情况采取多种形式实现PPP模式。
PFI（鼓励私人投资行动）也称作DBFO形式（设计、建造、融资与经营），是英国过去20年中最常见的PPP形式。
除此之外，还有DBFT（设计-建造-融资-转让）、BOT（建造-运营-转让）、BOO（建造-运营-拥有）等多种方式。
（三）政府要对PPP项目建设和经营的全过程进行监管
由于公用事业项目的特殊性，对于采取PPP模式的项目来说，政府依然要对其建设和经营的全过程进行监管。
由于价格监管直接涉及被监管企业和消费者的利益分配，价格监管是监管的核心内容。
监管部门通过不同类型价格监管的选择，可以有效激励被监管企业的努力程度。
监管方式也要发生较大变化，要建立竞争性的监管框架，强调监管和竞争关系的相互依赖性，规范和缩小监管的范围和权限等。
PPP模式
有关工作建议
（一）设立专门机构负责组织推动我市社会事业及基础设施项目PPP模式的发展
PPP模式的开展需要多部门的配合和支持。
就北京来说，主要涉及到发改委、财政局、国资委及有关项目主管委办。
其中需要协调组织的工作较多，因此建议市发改委牵头组织推动PPP有关事宜。
投资北京平台在PPP模式的研究、人才的准备方面也做了一些工作，此次去英国研修和考察期间，与英国PUK公司就共同推进北京社会事业及基础设施项目PPP模式的发展等内容，签署了合作备忘录。
为此，我们的具体建议是：
根据政府确定的拟试点推行PPP模式的项目领域，由发改委牵头，与相关委办局共同设立推进小组，同时，借鉴PUK方式，发挥投资北京平台的作用，根据有关要求开展具体工作。
（二）在社会事业领域选择1-2个项目，进行社会公用事业项目PPP模式的试点。
在试点的基础上，不断总结提高和完善。
（三）加快培养相关人才及培育相关专业机构。
尽管PPP模式在我国已经有了一定的探索，但毕竟时间短暂，还缺乏相关专业人才及专门机构。
为此，建议通过加强国际合作等方式加强培养专门人才和培育专业机构，并在实际工作中锻炼提高。
案例：
Hillyfield初级学校的PPP运营
一般来说，PPP项目的基本运作流程如下：
第一步，政府确定推行PPP的领域和项目；
第二步，机构设置和运作；
第三步，制定有关政策框架；
第四步，进入采购程序；
第五步，合同订立和管理。
期间，考察了英国伦敦的一所通过PPP模式建设和运营的学校---Hillyfield初级学校。
该学校于2005年11月正式运营。
其投资和运作的过程如下：
（一）政府决策
原来该地区有两所学校，由于建筑年久失修，环境脏乱差，学校难以继续运营。
当时的地区政府没有资金，向中央政府申请支持，中央政府提出如果按照PPP方式政府就可以支持。
因此，地方政府决策采取PPP模式建设和运营新学校。
（二）招标选择学校的投资商
政府决策采取PPP模式后，先由地方政府派人按照PPP模式策划、设计该学校的建设和运营。
采取公开招聘方式选择拟建学校的投资人。
私人企业将具体负责项目设计、融资、建设、维护等工作。
通过公开招标选择的一家私人公司投资800万英镑修建此学校。
为使公司投资建设的学校更加符合客观实际的需要，学校通过各种方式广泛征求老师、学生、学生父母等各方面的意见，对学校的硬件和软件设施提出明确的要求。
Hillyfield初级学校的孩子们在上课
（三）学校的运营和管理
根据合同规定，学校建成后，30年内学校租用，专业的物业管理公司负责后勤等管理工作，学校专门负责教学。
30年合同期满后产权归区政府。
物业管理公司负责学校的后勤等事务，包括清洁卫生、维修管理，这也是传统方式建设运营的学校与PPP方式建设运营的学校的区别所在。
在PPP方式建设运营的学校，一切维修等服务只需要一个电话就可以由专业物业公司解决问题，而传统方式运营的学校则要由学校自己解决。
这样校长和老师可以专心从事教学工作。
学校成立董事会，参加人包括区政府指定人员、教师和学生家长，不包括投资人。
董事会一年一选，一年三次会。
学校负责人在全国范围内公开招聘，教师由校长、副校长和董事会面试产生。
（四）形成政府、学校和投资人多赢局面
对政府来说，为社区提供了较好的教学环境，同时政府的投资成本得到有效控制。
对学校来说，能够集中精力办学，还能获得相当的收入。
其收入包括：
每年政府按学生数量拨付的费用、捐赠收入和其它收入，其它收入主要是课余时间学校设施的出租收入，支出包括教师的工资、房屋租金和物业管理费用等。
对投资人来说，能够获得比较稳定的投资收益。
其收入包括校舍的租金收入（学校支付的15万元和区政府每年的补贴15万元），另外还能得到学校设施出租收入的50%。
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