行政组织.docx
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行政组织
第五章教学实施计划
章节名：
第五章之第一节行政组织概述、第二节行政组织结构、
学时安排
2
授课时间
教学内容及要求（突出重难点）：
1、了解行政组织理论的主要观点，了解我国政府行政机构状况。
2、理解行政组织变革成功的条件；行政组织结构调整的原则；加深对中国行政组织的认识。
3、掌握行政组织的涵义、特点、类型及在行政管理中的作用，掌握行政组织的结构、原则、体制、非正式组织及其意义。
重点：
行政组织的含义、行政组织的基本要素、行为科学组织理论、现代组织理论、行政组织的纵向结构、行政组织的横向结构、行政组织变革成功的条件。
难点：
行政组织结构的调整、行政组织变革的动力与阻力。
讨论/思考题、作业：
1、行政组织的涵义
2、行政组织的特征和基本要素
3、行政组织的结构类型，管理幅度和层次的关系
参考资料：
1邹钧著《日本行政体制和管理现代化》,法律出版社1994年版第94-95页。
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第二章教学总结
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课堂教学实施方案
第6次课
授课时间：
教学时间分配：
复习旧课5分钟讲授新课90分钟
讨论/答疑/小结5分钟：
分钟
授课类型（请打√）：
理论课□讨论课□实验课□习题课□课□
教学方式（请打√）：
讲授□讨论□示教□指导□□
教学手段（请打√）：
多媒体□模型□实物□挂图□音像□□
课题：
第五章之第一节行政组织概述、第二节行政组织结构
教学方案：
复习旧课，行政权力的基本内容。
新课
案例，导人新课。
一、行政组织概述P80
（一）、行政组织的含义与特征
“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。
作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。
而特定“类型”一般泛指社会分工。
与其它社会科学的概念相似，组织概念也经历了一个历史演进过程。
古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对相关要素的人为组合。
西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。
从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。
依据上述理解，可以给组织下这样一个定义：
组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。
行政管理学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。
国家行政组织以其特有的公共管理方式，最直接地表现国家职能的性质，一方面，在本质上它是占据统治地位的阶级推行其意志的工具，要保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面，在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。
组织是管理的物质存在形式，任何行政管理问题都与组织相联系，因此，行政组织始终是行政管理学的最基本的问题之一。
关于行政组织的涵义，有代表性的观点大致有三种：
（1）广义和狭义的理解：
从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。
（2）静态与动态的理解：
从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
（3）阶级属性与社会属性：
从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
因此，行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。
就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
就静态讲，有广义、狭义之分。
广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。
狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。
本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
（二）行政组织的特征P81
（1）政治性，包括阶级性和决策性；
（2）社会性，包括服务性和管理性；
（3）权威性，包括约束性和强制性；
（4）法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；
（5）系统性，包括结构性和有序性；
（6）发展性，包括动态性和适应性。
资料：
日本中央政府机关公务人员的配置，完全依法办事，内阁的官员和职员人数均由专门法规确定，不得任意增加，《内阁法》限定，内阁阁员不得超过21人，设内阁官房长官1人，副长官2人，总理大臣设秘书官3人。
其他国务大臣只设秘书官1人。
《国家行政组织法》规定，政府各部门只设长官1人，政务次官1人，事务次官1人，唯有三个较大的省，即通产省、大藏省、农林水产省可设政务次官2人。
因此，日本中央政府12个省和12个厅委的正职长官只有24人（内阁中21人由国务大臣兼任），副职长官共44人，中央政府各省、厅内设有113个局，许多局只设局长1人，整个中央政府机构省（厅）级长官、副长官、局长三级官员共计181人。
日本国家行政机关的职员额数与官吏职位一样，也有严格的法律规定，实行定员管理。
1969年，日本政府公布的《行政机构职员定员法》规定，中央政府各部门的文职官员和职员最高限额是506571人，在这个最高限额内，由政府在一定时期发布政令，规定政府各部门的人员编制限额。
以1979年发布的《行政机关职员定员法》为例，规定总理府（包括本府，9个厅，3个委员会）的定员数量为55286人；内阁直属机关（包括内阁官房、内阁法制局、安全保障会议事务局）为188人；法务省为48854人（包括检察厅职员10923人）；外务省为3400人（包括200多个驻外领事馆人员2000多人）；大藏省为67618人（包括设在全国各地的税务人员50000人）；文部省为116121人（包括国立学校教职员工12816人）；厚生省为57540人（包括国立医院人员47000人）；农林省为50640人（包括农林和粮食管理人员30000人）；通产省为12834人（包括驻外人员）；运输省为32790人（包括海上保安厅局11000人）；邮政省为2971人（各地邮递人员另计）；劳动省为22969人（包括设在各地的348个劳动基准监督署人员）；建设省为28923人（包括679个派出机构的25000人）；自治省为556人等，共计500690人。
据1980年《读卖年鉴》统计，日本中央政府各行政机关在职公务人员数量共计503815人。
很明显在职人员被控制在法定的限额之内。
（三）行政组织的基本要素P82
国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，了解要素的目的在于建立科学的分析单元。
国家行政组织的构成要素有：
权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。
这些基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下几个方面：
1、法规制度健全；2、组织目标明确；3、人事调派恰当；4、权责分配合理；5、财物数量适中；6、运行机制有效；7、行为方式优化；8、价值观念整合。
问题：
我国前几次机构改革没能跳出怪圈循环，一个重要原因就是行政职能界定不明确，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人评价“机构改革只是多挂了几个牌子，多添了几张桌子，多填了几个位子，多造了几幢房子，多购了几部车子。
”结果“肥了刻公章的，发了配钥匙的，忙了搞印刷的”。
“门口换了几个牌子，出来进去的还是那帮孩子”。
这说明了机构改革的什么问题？
改革的浅层性、零乱性。
（四）行政组织的种类
行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。
如以上下级的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制与职能制；以组织内部行使最高决策的人数来划分，可分为首长制、委员会制和混合制；以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。
这里着重研究组织机构类型。
1.领导机构。
领导机构的职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。
它统筹全局，运筹帷幄，是行政组织的中枢，提高政府行政管理效率的关键。
2.执行机构。
亦称职能机构。
它是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。
其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性的特点。
3.监督机构。
是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。
如监督机构审记机构等．它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机构及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。
4.咨询机构。
亦称智囊团或参谋机构。
它是由权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋、策划提供咨询意见和决策方案的机构。
咨询机构是现代行政决策体制比不可少的重要组成部分，已越来越受到各国政府的重视。
5.信息机构。
是专门负责信息的搜索、加工、传递、贮存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息，沟通情况的情报服务机构。
信息机构也是现代化行政决策体制的重要组成部分，是行政组织科学化、现代化的重要保障。
6.辅助机构
指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构。
它包括两种类型：
一是设置于各级政府内部的办公厅（室），它承担着参与政务、处理事务、搞好服务的职能，具有综合性、执行性、服务性等特点。
它对各行政职能部门没有直接指挥的权力，但在授权条件下可以代表行政首长。
二是协助行政首长处理专门或特别事务的办公机构。
它可以根据行政首长的授权，就该机构的专门业务范围对外发布通知或下达指示等。
7.派出机构。
是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。
派出机构不是一级政府行政机关。
其主要职能是承上启下实行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指示、决议、决定的情况，也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见等。
问题思考：
行政组织与其它行政组织的区别？
行政组织与共产党组织的区别？
党是政治组织，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。
因此，坚持党的领导，并非由党组织直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。
行政机关与权力机关的区别？
行政机关和权力机关之间是一种从属关系而不是平行关系。
行政机关与司法机关的区别？
我国的司法机关包括人民法院和人民检察院。
行政机关无权干涉人民法院和人民检察院的审判和检察活动，而司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。
行政机关与社会团体的区别？
行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。
而在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后，方可进行活动。
二、行政组织的结构P84
结构是组织的基本属性之一。
组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且取决于它的结构方式。
结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。
行政组织结构是机关组织各部门各层次之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。
具体指行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。
它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。
结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。
在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架。
（一）行政组织的纵向结构——层级制P85
层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式―――领导与服从的关系。
在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。
每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥全权。
不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小，也就是说，层级越高，管辖范围越大，职责与权力越大，组织数量也越少；层级越低，管辖范围越窄，组织数量愈多。
不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系是这一结构形式最突出的特点，由此纵向呈现出金字塔形的垂直领导关系。
层级制是产生最早、也最为常见的组织结构形式，传统工厂中的厂——车间——班组，政府行政组织中的国务院——省——县——乡均为层级制结构。
层级制是由管理公共事务的性质决定的，若无一种等级从属关系相互牵制，就会破坏行政活动的统一性和一致性，而各层级之间上统下属的隶属关系使其相互制约，具有指挥灵便、行动统一的优点，所以统一指挥是层级结构的基本精神。
（当然，纵向有效运作的关键不在结构形式而在人）实践中，层级式结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其它结构形式作为补充。
层次管理的原则―――层次节制的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。
这是行政管理的主要特点之一。
正是通过层次节制，才能使整个行政系统迅速运转。
只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次“一杆子插到底”，这就是分层管理，层层负责。
行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。
其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管辖过多，责重事繁，容易顾此失彼。
（二）行政组织的横向结构——职能制
行政组织横行结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。
由于行政组织管理公共事务内容的复杂多样性，靠任何一个层级的行政组织都不可能胜任，因此就需要在划分层级的基础上，按业务性质的不同，设立平行的不同部门，以便分门别类地管理好各种事项，可见专业分工是职能制的要义。
横向职能部门直接对上级行政首长负责。
一方面，对行政首长提出工作建议，履行参谋职能，另一方面，对下级职能部门进行管理。
职能制结构的产生较早也较为常见，政府及企事业单位、社会团体内部各个职能部、委、办、局、处、科、股，均属职能结构的典型形式。
在实际操作中，横行职能部门的划分宜粗不宜细，能一个部门做的事，尽量不要涉及多个部门。
要尽可能地在总目标的的统帅下，按照职能、业务、地域相近的原则进行归类，以两个圆的关系喻之，就是只能相切，不能相交。
职能制结构的优点在于有助于发挥组织的技术专长。
其一，在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着作业者专业技能的迅速提高，易于提高效率。
其二，组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点（职能部门）。
其三，使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。
但是职能制在运行中也有缺陷，第一，如果分职不当，分工过细，容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。
第二，增加了协调的难度。
各职能部门在获得专业化授权后既成为组织内部的分系统，客观上又都是相对独立的利益单元，当狭隘的部门利益超越组织的总目标时，彼此间的协调就成了问题，从而损害了组织的效率。
阿尔蒙德认为，“专业化的好处使得分化程度迅速提高。
但是随着越来越多的分化，协调各单位的困难和代价也就越来越大，并且使进一步分化要受限制。
最后，协调所花费的代价形成了一个极限。
”第三，职能部门之间通常是平行协商关系，当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。
第四，由职能部门形成组织多支撑点的稳定结构的优点，也可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。
（三）管理层次和管理幅度
层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。
管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。
管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。
它是对行政组织横向结构进行裁量的问题，如同挂钟的摆幅一样，管理幅度是有一定限度的，过大或多小都将影响管理效能,管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。
管理层次指行政组织纵向结构的层级,指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门。
纵向层次的设置必须适中适宜，层次过多，工作线路长，拉大了领导层与实施层的行政距离，给上下沟通带来不便，不仅造成程序复杂、手续繁多、公文履行、官僚主义丛生，也带来信息的失真失落率。
实践表明，管理层次每多出一级，信息的失真失落率就会增加一倍。
合理的管理层次一般分为高、中、低三个层次，或高、中、低、基层四级，前者如多数国家政府通用的部、局、处三级建制，传统工厂的厂、车间、班组三级建制；后者如我国的国务院——省——县——乡四级领导体制。
但是无论哪一种管理级数，高层总是负责制定组织总目标，偏重于决策、协调和监督事务，人数相对少；中层承上启下，负责执行上级政策，协调下级活动；基层主要负责执行落实具体事务，人数相对多，这同层级制的金字塔结构是相一致的。
管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。
如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。
反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。
这是行政组织中客观存在的管理幅度与管理层次间的制约关系。
这种制约关系使组织形态及其功能有明显差异。
第一，幅度小而层次多，行政组织的外部形态呈“尖三角形”，这种结构集权优势比较突出，由于下属层次幅度较小，指挥控制的难度也较小，决策、行动、指挥较为迅速。
然而这是以层次的增多为代价的，因为每个增加的层次，都起着信息集结点的作用，这不仅延长了组织信息的传递线路，而且容易使信息失真，对整个组织的活动不一定有利。
实践中，尖三角组织形态多用于军事性、程序性组织类别。
第二，幅度大而层次少，行政组织的外部形态呈“扁三角形”。
这种结构分权优势比较明显，由于幅度宽，控制较松，有利于发挥各单位及成员的积极性；组织信息流转快、失真度小，但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加，不易准确指挥控制。
由此可见，管理层次和幅度是需要综合权衡的两个方面，如何设置需受到一定变量的制约。
如工作性质及难易程度，管理者水平与手段先进与否，被管理对象能力的大小、工作内外部条件等。
因此，片面强调增加或减小幅度并不能保证组织结构的有效性，而应当考虑主要的限定性条件来作出合理选择。
比如，只要信息手段足够发达，只要上级有足够的指挥控制能力，增大管理幅度而减少管理层次是可行的。
（四）行政组织纵向、横向结构的统一
在社会分工、分化复杂的现代社会，行政组织不可能采取单纯的纵向型或横向型结构，实际上它们也不可能单独使用，而是将两者有机结合起来，形成现代各国政府组织的“级职综合制”。
其特点是行政领导者的统一指挥与职能专业部门相结合，它吸收了层级制与职能制的优点，扬弃了部分缺点，使其相互补充、制约。
“级职综合制”结构设置的具体程序是，先按管理范围划分组织层级体系，然后再对每一层级按管理性质划分部门。
我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制。
从纵向看，从中央到地方按范围大小划分为中央（国务院）——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市、——乡、民族乡、镇四个层次，每一层次内又再作进一步的层次划分。
从职能看，每级政府内部又按业务性质平行划分为若干职能部门，各部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。
它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。
我国行政组织由此构成纵横交错、相互配合的层级职能体系。
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