水利工程建设程序及四制管理.docx

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水利工程建设程序及四制管理

水利工程建设管理概述

湖北省水利厅建设处彭学文

一、水利建设项目的分类

水利建设项目是指通过固定资产投资形成水利固定资产并发挥社会和经济效益的水利项目。

（一）按工程的功能和作用分类

1、公益性项目：

指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报的水利项目，如堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设、除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、贫困地区人畜饮水、防汛通讯、水文等设施等。

2、准公益性项目：

指既有社会效益，又有经济效益的水利项目其中大部分是以社会效益为主。

如综合利用的水利枢纽（水库）工程、大型灌区节水改造工程等。

3、经营性项目：

指以经济效益为主的水利项目。

如城市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。

（二）根据对社会和国民经济发展的影响分类

1、中央项目：

指跨省（自治区、直辖市）的大江大河的骨干治理工程项目和跨省（自治区、直辖市）、跨流域的引水及水资源综合利用等对国民经济全面有重大影响的项目，如正在组织建设的南水北调工程。

2、地方项目：

指局部受益的防洪除涝、城市防洪、灌溉排水河道整治、供水、水土保持、水资源保护、中小型水电建设项目。

地方项目又分为：

中央参与投资的地方项目、中央补助投资地方项目和一般地方项目。

如长江干堤加固工程项目、分蓄洪区工程建设项目等属于中央参与投资的地方项目；重点病险水库除险加固工程、大型灌区续建配套与节水改造工程、大型排涝泵站更新改造工程、农村饮水安全工程、水利血防工程等属于中央补助投资地方项目。

一般地方项目又分为三类：

省级全额投资或投资为主的项目、省级补助投资项目和市、县自筹资金建设项目

（三）按照工程规模和投资额分类

1、大型项目：

一级堤防和重要的二级堤防工程、总库容1亿立方米及以上水库工程、总装机容量25万千瓦及以上水电工程、灌溉面积50万亩及以上灌溉工程、过闸流量1000m3/s及以上水闸工程、装机流量50m3/s及以上或总装机功率为1万kw及以上泵站工程、总投资额超过国家有关规定的水利工程等。

2、中型项目：

一般二级堤防工程、总库容1亿立方米以下1000万立方米及以上水库工程、总装机容量25万千瓦以下5万千瓦及以上水电工程、灌溉面积50万亩以下5万亩及以上灌溉工程、过闸流量1000m3/s以下100m3/s及以上水闸工程、装机流量50m3/s以下10m3/s及以上或总装机功率为1万kw以下1000kw及以上泵站工程、总投资额3000万元及以上水利工程等。

3、小型项目：

大中型项目以外的项目。

（四）我省水利工程建设管理分级管理规定

为合理划分水利水电工程建设管理事权，明确分级管理职责，加强和规范水利水电工程建设管理，省水利厅出台了《关于水利水电工程建设管理分级管理的实施意见》（鄂水利发〔2007〕6号），省水利厅主要负责大型和重要中型项目的直接监管，其他项目由市州水行政主管部门负责监管。

农村安全饮水、小型水库加固、中小河流治理、小型农田水利等中小水利工程均由市州负责监管，目前，部分市州也出台本行政区域内的分级管理规定。

二、水利工程建设程序

建设程序是指法律、法规和规范性文件规定的进行工程建设各项工作的先后次序，反映了基本建设活动的客观规律。

水利项目基建程序一般分为８个阶段，即项目建议书、可行性研究、设计（初步设计）、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价阶段。

根据国家有关规定，中小型项目一般减化了相关程序，比如小型水库加固项目建议书以规划代替，同时减化了可研阶段，进入规划内的项目直接进行初步设计。

目前,我省水利工程建设实际工作程序

三、水利工程建设“四制”管理

（一）项目法人责任制

1、项目法人的基本概念

水利工程建设项目法人是指作为水利工程建设项目的责任主体，具有与水利工程项目建设管理或全过程管理有关的民事权利能力和民事行为能力，能在建设管理活动中独立享有有关民事权利和承担民事义务的组织。

简而言之，水利工程建设项目法人是专门从事水利工程建设项目建设管理（公益性水利项目）或全过程管理（经营性水利项目）的法人。

它是按照法定条件和程序组建，具备民事主体资格。

2、规范组建项目法人

按照建设管理相关法规规章规定、省厅《贯彻落实中央和省委两个1号文件加强水利建设管理工作的意见的通知》和分级管理原则，小型水利建设项目由县级水行政主管部门提出组建方案报县级人民政府批准，县级水行政主管部门主要负责人不得担任项目法人代表。

　　项目法人应具备的基本条件：

1、法人代表应为专职人员。

法人代表应熟悉有关水利工程建设的方针、政策和法规，有丰富的建设管理经验和较强的组织协调能力；2、技术负责人应具有中高级专业技术职称，有丰富的技术管理经验和扎实的专业理论知识，能独立处理建设中的重大技术问题；3、人员结构合理，应包括满足工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。

4、有适应工程需要的组织机构，并建立完善的规章制度。

鉴于县级建设任务重、建管人才相对缺乏的特点，应积极推行集中建设管理，以县（市）为单元组建一个项目法人，承担本地区各类中小型水利工程的建设管理职责，不同类型的多个小型项目可按类别组建多个项目部，分别承担不同类型中小型水利工程的建设管理职责。

项目法人不具备项目建设管理能力的，可以实行代建制，按照《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》的要求，选择具备资格的单位实施代建。

3、项目法人组建的一般原则

新建项目，根据工程建设的需要，可按照建管一体的模式或建管分离的模式组建项目法人。

按照建管一体模式建设的项目，项目法人在工程竣工验收后则成为工程管理单位；按照建管分离模式建设的项目，工程竣工验收后由项目法人移交给工程管理单位。

除险加固、续建配套、改建扩建等建设项目，一般由原工程管理单位作为项目法人，如原工程管理单位不具备项目法人条件的，可以其为基础充实力量组建项目法人或重新组建项目法人。

4、项目法人职责

项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。

其主要职责是：

1、组织项目前期工作；2、按照批准的建设规模、内容、标准组织工程建设；3、负责办理工程质量监督、工程报建和主体工程开工报告报批手续；4、负责与项目所在地的乡镇及有关部门协调解决好工程建设外部条件；5、依法对工程项目的监理、施工和材料及设备等组织招标，并签订有关合同；6、组织编制、审核、上报项目年度建设计划，落实年度工程建设资金，严格按照概算控制工程投资，用好、管好建设资金；7、负责监督检查工程建设管理情况，包括工程工期、质量、生产安全情况等；8、负责组织制订、上报在建工程度汛计划、相应的安全度汛措施，并对在建工程安全度汛负责；9、负责组织编制竣工决算；10、负责按照有关验收规程组织或参与验收工作；11、负责工程档案资料的管理，包括对各参建单位所形成档案资料的收集、整理、归档工作进行监督、检查。

5、项目法人与参建各方的关系

1、项目法人与勘察设计单位的关系是通过双方签订的委托合同体现的。

设计委托合同确定了项目法人与勘察设计单位之间的民事法律关系，双方作为合同主体，在法律上是平等的。

双方应按约定的权利义务履行合同。

2、项目法人与承包人（施工单位、设备材料供应单位等）的关系也是平等主体之间的民事法律关系，双方的权利义务通过承包合同约定。

在实行建设监理制的情况下，形成了项目法人、承包人、监理人“三方”管理体制，监理作为第三方，其管理行为更加有力和客观。

在建设过程中发生问题，项目法人不再直接找承包人，而是通过监理与承包人联系解决。

项目法人与承包人之间相互提出的工作要求，均应由监理负责送达，不得绕开监理由双方直接处置。

3、项目法人与监理单位的关系也是平等主体之间的民事法律关系。

项目法人将合同约定的一些事项委托给监理单位，监理单位必须按照“公正、独立、自主”的原则开展工作，不受项目法人意志支配。

6、对项目法人的考核管理

①项目主管部门负责对项目法人及其法定代表人和技术、经济负责人的考核管理工作。

②项目主管部门要根据项目法定代表人、技术负责人和经济负责人等岗位的特点，确定考核内容、考核指标和考察标准，对其实行年度考核和任期考核，重点考核工作业绩，并建立业绩档案。

③考核的主要内容包括：

a遵守国家颁布的固定资产投资、资金管理与建设管理的法律、法规和规章的情况。

b年度建设计划和批准的设计文件的执行情况。

c建设工期、工程质量和生产安全情况。

d概算控制、资金使用和工程组织管理情况。

e生产能力和国有资产形成及投资效益情况。

f土地、环境保护和国有资源利用情况。

g精神文件建设情况。

h信息管理、工程档案资料管理情况。

i其他需考核的事项。

④建立奖惩制度。

根据项目建设的考核情况，项目主管部门可在工程造价、工期和生产安全得到有效控制，工程质量优良或合格的前提下，对为建设项目做出突出成绩的项目法定代表人及有关人员进行奖励，资金可在工程建设结余中列支；对在项目建设中出现较大工程质量和生产安全事故的项目法定代表人及有关人员进行处罚。

（二）招标投标制

1、依据的法律、法规和部门规章制度

（1）法律法规

《招标投标法》；

《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号）。

（2）部门规章

联合颁发：

《评标委员会和评标方法暂行规定》（2001年）

《工程建设项目施工招标投标办法》（2003年）

《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（2003年）

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（2004年）

《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》（九部委56号令，2007年）

水利部：

《水利工程建设项目招标投标管理规定》（2001年）

《水利工程建设项目勘察（测）设计招标投标管理办法》

（2004年）

《水利工程建设项目重要设备材料采购招标投标管理办

法》（2002年）

《水利工程建设项目监理招标投标管理办法》（2002年）

（3）省政府文件

《省人民政府关于进一步规范省级招标投标工作的通知》（2005年）

《湖北省招标投标管理办法》（省政府306号令，2007年）

（4）省水利厅的规范性文件

《湖北省水利工程建设项目招标投标管理办法（修订稿》（2009年）

《湖北省水利水电工程招标代理机构遴选实施办法》

（2010年）

《湖北省重点水利工程建设项目招标评标办法》（2010年）

《湖北省水利工程评标专家管理实施办法》（2004年）

《湖北省水利工程建设项目招标代理管理办法（试行）》（2006年）

2、依法要求招标的具体范围和标准

①具体范围：

——关系社会公共利益、公共安全的防洪、排涝、灌溉、水力发电、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等水利工程建设项目；

——使用国有资金投资或者国家融资的水利工程建设项目；

——使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的水利工程建设项目。

②规模标准

——施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

——重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;

——勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

——单项合同估算价低于上述规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

3、招标方式

《招标投标法》规定，招标分公开招标和邀请招标两种方式。

公开招标指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。

招标公告必须在国家有关部门指定的媒体上发布。

邀请招标指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

采用邀请招标的应向三个以上具备资格条件、资信良好的法人或者其他组织发出投标邀请书。

采用邀请招标，必须符合有关条件并按规定报批。

4、招标组织形式

分为自行招标和委托招标。

项目法人具备编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜，自行招标须经有关部门批准。

委托招标指项目法人将项目的招标工作委托给社会中介组织—招标代理机构负责。

根据《湖北省水利水电工程招标代理机构遴选实施办法》，招标代理机构的遴选由项目法人负责组织实施。

负责组建项目法人的水行政主管部门可将具备招标条件的项目相对集中打捆遴选招标代理机构。

原则上一个县级行政区域项目选择一个招标代理机构。

投资不超过3000万元的小型项目，应采用随机抽取的方式确定招标代理机构，招标代理机构遴选范围由各市州根据实际情况确定。

5、招投标活动的行政监督

①行政管理依据

国务院办公厅印发的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号）中明确规定，水利工程建设项目的招标投标活动的行政监督执法，由水行政主管部门负责。

②行政监督分级管理规定

水利部印发的《水利工程建设项目招标投标管理规定》、《水利工程建设项目行政监督暂行规定》、《水利工程建设项目行政监察暂行规定》明确了水利部、流域机构和省水行政部门的行政监督职责。

省水利厅印发的《湖北省水利工程建设项目招标投标管理办法》、《关于水利水电工程建设管理分级管理的实施意见》，进一步明确了省、市（州）水行政主管部门的行政监督职责。

③行政监督的方式：

事前报告、事中监督、事后备案。

④行政监督的主管内容

——接受并审核招标人招标前提交备案的招标报告；

——组建和管理评标专家库，监督评标专家的抽取并派员监督资格审查、开标、评标和定标活动；

——接受并审核招标人提交备案的招投标情况书面总结报告；

——受理招投标活动的投诉，并依法查处违法违规行为。

6、湖北省水利建设工程招标投标流程图（见下页）

需要说明的是，依据《湖北省重点水利工程建设项目招标评标办法》中的资格审查规定，由省水利厅负责招标投标监督管理的水利工程建设项目，一般情况下，资格审查采取资格后审的方式；特殊情况经厅招标办同意，可采取资格预审方式。

资格审查标准分为合格制和有限数量制，采用有限数量制时，可用综合评估法或随机抽取法确定投标人。

各市州监管的小型水利工程建设项目可参照执行。

根据《湖北省招标投标管理办法》，所有水利建设项目按照分级管理的原则进入各级综合招投标中心进行开标评标，接受各级招标办的综合监督和管理。

1、代理机构遴选

4、编制发放资格预审文件和递交资格预审申请书

3、发布招标公告或投标邀请书

2、招标备案

5、资格预审，确定合格的投标申请人

11．组建评标委员会评标

12、招标情况书面报告及备案

10．开标

9.投标文件的编制与递交．投标文件的编制与递交

8．组织答疑

7．踏勘现场

6．发售招标文件

（三）建设监理制

1、监理的法规、规章和技术标准

水利部颁发

《水利工程建设监理规定》（部令第28号）

《水利工程建设监理单位资质管理办法》（部令第29号）

《水利工程建设监理工程师注册管理办法》

《水利工程建设项目施工监理规范》

《水利工程施工监理合同示范文本》

《水利工程施工监理招标文件示范文本》

中水协：

《水利工程建设监理人员资格管理办法》

2、监理单位资质条件及业务范围

水利工程建设监理分为水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理和水利工程建设环境保护监理4个专业，水利工程施工监理单位资质分为甲、乙、丙三个等级。

监理单位必须取得水利部颁发的监理资质后方可承担相应的水利工程建设项目监理工作，监理单位资质由省水利厅负责初审和上报，水利部认定。

3、监理人员资格及管理

监理人员分为总监理工程师（简称总监）、监理工程师、监理员，总监和监理工程师原由水利部建管司负责组织或委托组织培训，由水利部颁发资格证书，现改革为中国水利工程协会负责（或委托）培训和颁发资格证书。

监理工程师考试、注册仍由水利部建管司负责（委托中国水利工程协会承办），水利厅初审。

监理员资格：

目前，省水利厅指定厅建设监督中心受中国水利工程协会委托，负责省内监理员资格审批工作，并要报中国水利工程协会备案。

4、监理工作选择及工作原则

监理单位应通过招标方式选择。

监理单位受项目法人委托对建设工程实施监理时，应遵守以下基本原则。

1、公正、独立、自主原则；2、权责一致的原则；3、总监理工程师负责制的原则；4、严格监理、热情服务的原则。

5、监理工作内容。

监理单位应根据工程施工的具体情况，制定详细、切实可行的监理规划和监理实施细则，建立健全质量控制体系和各项规章制度，针对水利工程不能跨汛施工的特点，做好“三控制”工作，即质量控制、进度控制、投资控制，严格按照基建程序和监理程序进行监督和检查，确保工程按质按量如期完成，使有限的资金发挥更大的作用。

1、质量控制。

质量控制是监理控制的前提，也是监理工作的重点。

质量控制是对为达到质量要求所采取的作业技术和活动的控制。

质量控制主要管理目标是在施工过程中通过各种方法来控制并提高施工质量；2、进度控制。

进度控制作为工程建设项目监理中的三大控制目标之一，是十分重要的。

进度控制就是监理工程师以周密、合理的进度计划为指导，对工程施工进度跟踪检查、分析、调整与控制；3、投资控制。

投资控制作为监理控制质量和进度的手段，督促施工单位确保工程质量并按施工进度计划施工。

投资控制应以合同价款为目标，以工程承包合同及月工程量为依据，通过计量和支付手段进行费用控制。

投资控制一方面要与进度控制相结合，按月进度付款，防止超前支付；另一方面要与质量控制相结合，单元工程不合格或没有现场监理签字认可的工程不进行计量和支付。

6、监理措施

监理工作通过三个措施来完成。

1、合同管理。

合同管理是建设监理的重要内容之一，它贯穿于项目建设的全过程，是确保合同正常履行、维护合同双方正当权益，全面实现工程项目建设目标的关键性工作。

监理工程师在对项目实施监理过程中，是以合同管理为中心，加强投资、进度、质量三大目标的控制，建立健全信息管理系统，协调好各方的关系，维护国家和合同双方的利益；使项目法人（建设单位）在合同的投资条件下，按期、保质、保量和安全地得到合格工程，施工单位按照合同规定得到效益。

2、信息管理。

信息的收集和整理的监理工程师，应对现场的施工进行监督管理。

一方面是当天施工出现的各种情况，主要有当天天气情况、施工内容、人力投入、机械投入、完成情况等；另一方面是当天监理工程师对出现问题的描述和处理。

3、组织协调。

项目的成败很大程度上取决于参建各方是否协调一致。

协调工作贯穿于工程项目建设的全过程，渗透到项目建设的每一个环节。

协调工作的内容主要包括以下几个方面：

①协调日常施工干扰和相关单位或层次的协作配合；②平衡调配资源供给；③协调由设计变更引起的施工组织、施工方案的调整；④协调工程建设的外部条件及其他重大问题。

7、监理单位应按下列程序实施监理

1、按照监理合同，选派满足监理工作要求的总监理工程师、监理工程师和监理员组建项目监理机构，进驻现场；2、编制监理规划，明确项目监理机构的工作范围、内容、目标和依据，确定监理工作制度、程序、方法和措施，并报项目法人备案；3、按照工程建设进度计划，分专业编制监理实施细则；4、按照监理规划和监理实施细则开展监理工作，编制并提交监理报告；5、监理业务完成后，按照监理合同向项目法人提交监理工作报告、移交档案资料。

8、项目法人对监理工作的管理

一是监理单位是受项目法人委托按照相关规定独立开展监理工作，项目法人不得干涉监理的正常工作；二是项目法人享有如下权利：

1、项目法人应当依据监理合同对监理工作进行监督、检查，并提出撤换不能胜任监理工作人员的建议或要求；2、对工程建设中质量、安全、投资、进度方面的重大问题的决策权；3、核定监理人签发的工程计量、付款凭证；4、要求监理人提交监理月报、监理专题报告、监理工作报告和监理工作总结报告；5、当监理人发生合同专用条款约定的违约情形时，有权解除本合同。

（四）合同管理制

1、合同管理的依据

（1）法律法规及标准合同范本

《中华人民共和国合同法》

《水利工程施工监理合同示范文本》

《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》等

（2）项目法人与参建单位以及参建单位之间签订的合同（或协议）文件

2、建设项目合同的分类

①勘测设计合同

②施工承包合同

③工程监理合同

④设备及材料采购合同

3、合同管理工作的主要内容及基本要求

建设工程合同管理，是控制工程质量、进度和投资（造价）的重要依据。

建设工程合同管理，是对工程建设项目有关的各类合同，从条件的拟定、协商、签署、履行情况的检查和分析等诸多环节进行的科学管理工作，以期通过合同管理来实现工程项目“三个控制目标”的任务要求，维护当事人双方的合法权益。

工程建设项目的“三个控制目标”，强调由工程师依据合同实施管理，即依据合同条款的有关规定对工程质量进行监督与控制；根据合同条款，制定工程计量与支付程序，使工程费用监督与管理科学化、规范化；按照工程建设项目的合同工期规定进行工程进度控制。

4、施工合同的组成文件

①合同协议书；②中标通知书；③投标文件；④专用条款；⑤通用合同条款；⑥技术条款；⑦设计图纸；⑧已标价的工程量清单；⑨经双方确认进入合同的其它文件。

四、水利工程建设项目验收

（一）建设项目验收分类

参照水利部验收管理规定和现行验收规程，中小型水利工程建设项目验收，一般分为分部工程验收、单位工程验收或单项合同验收、竣工验收；按验收主持单位可分为法人验收和政府验收。

法人验收应包括分部工程验收、单位工程验收、合同工程完工验收等，法人验收是政府验收的基础。

政府验收是指由市（州）水行政主管部门、项目所在县人民政府组织进行的验收，包括专项验收和竣工验收。

（二）项目验收的主要内容和依据

项目验收的主要内容：

1、检查工程是否按照批准的设计进行建设；2、检查已完工程在设计、施工、设备制造安装等方面的质量及相关资料的收集整理和归档情况；3、检查工程是否具备运行或进行下一阶段建设的条件；4、检查工程投资控制和资金使用情况；5、对验收遗留问题提出处理意见；6、对工程建设作出评价和结论。

项目验收的主要依据：

1、国家有关法律、法规、规章和技术标准；2、有关主管部门的规定；3、经批准的工程立项文件、初步设计文件、调整概算文件；4、经批准的设计文件及相应的工程变更文件；5、施工图纸及主要设备技术说明书等；6、法人验收还应当以施工合同为验收依据。

（三）验收应具备的条件

分部工程验收应具备的条件：

1、所有单元工程已完成。

2、已完单元工程施工质量经评定全部合格，有关质量缺陷已处理完毕或有监理机构批准的处理意见。

3、合同约定的其他条件。

单位工程验收应具备的条件：

1、所有分部工程已完建并验收合格。

2、分部工程验收遗留总是已处理完毕并通过验收，未处理的遗留问题不影响单位工程质量评定并有处理意见。

3、合同中约定的其他条件。

4、工程投入使用后，不影响其他工程正常施工，肯其他工程施工不影响该单位工程安全运行。

5、已经初步具备运行管理条件，需移交运行管理单位的，项目法人与运行管理单位已经签订提前使用协议书。

合同工程完工验收应具备的条件：

1、合同范围内的工程项目和工作已经按合同约定完成。

2、工程已经按规定进行了有关验收。

3、观测仪器和设备已经测得初始值及施工期各项观测值。

4、工程质量缺陷已按要求进行处理。

5、工程完工结算完成。

6、施工现场已经进行清理。

7、需移交项目法人的有关档案已按始资料已经整理完毕。

8、合同约定的其他条件。

当合同工程仅为一个单位工程（分部工程）时，宜将单位工程（分部工程）验收与合同工程完工验收一并进行，但应同时满足相应的验收条件。

竣工验收应具备的条件：

1、工程已按批准设计全部完成。

若工程有少量建设内容未完成，但不影响工程正常运行，且能符合财务有关