法治视野下的行政审批制度改革资料下载.pdf
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在具体行政审批实践工作中，要明确推进行政审批制度法治化的政策依据，厘清行政审批制度的工作内容，明确推进行政审批制度法治化建设的意义，打破“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”的工作思路，树立顾客导向的服务型政府工作理念，不断整合审批资源，实现政府职能转变与审批工作的制度平衡。
关键词：
法治；
行政审批；
服务型政府中图分类号：
D035.1文献标志码：
A文章编号：
2095-7017（2015）01-0052-06收稿日期：
2014-12-25作者简介：
刘华全（1960），男，山东青岛人。
Feb.2015Vol.2No.1行政改革53优质公共服务、维护社会公平正义转变。
稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。
优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。
创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。
严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。
推进事业单位分类改革。
完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。
”党的十八届三中全会的决定指出：
全面正确履行政府职能。
进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。
市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;
直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
（二）进一步推进行政审批制度法治化建设的重大意义1.改革行政审批制度、不断推进行政审批制度法治化建设，是推进政府职能转变、改进工作作风的客观需要在我国高度集中的计划经济体制下，行政审批是各级政府的一项最为广泛的职能。
但是，政府利用行政审批权广泛干预社会事务和微观经济活动，也造成了“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。
因此，行政审批制度的改革，就是要从“权力配置”这个源头上斩断某些政府部门“增生”的权力触角，真正按照国际市场经济通行的规则，改革行政审批制度，大幅度减少行政审批事项，改进行政审批方式，规范审批程序和时限。
这一改革的实质是在更深层次上和更大范围内转变政府职能，使政府真正从“全能”向“有限”转变，从“微观经济管理”向“宏观调控”转变。
1998年机构改革以来，政府部门不断推进转变观念、转变职能、转变作风和提高工作效率的工作，取得了积极成效。
但是，由于思想观念的转变需要一个过程，一些不应该审批的项目没有减下来，牵扯了大量的时间和人力，不但影响了我们集中精力去抓大事、想大事、议大事，也造成官僚主义滋生，阻碍了政府工作作风的转变。
另外，政府部门目前还存在严重的“文山会海”、“精兵不简政”的问题。
现在机关的同志都感到很忙，工作量很大。
因此，加快行政审批制度改革，也是进一步推进“三个转变，一个提高”，解决“文山会海”和“精兵简政”问题的突破口。
2.改革行政审批制度、不断推进行政审批制度法治化建设，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要行政审批是我国计划经济条件下政府管理经济和社会的主要手段和方式，由此可以实现政府在社会资源配置中的主导作用。
现在科学技术发展迅猛，经济联系日益复杂，市场环境瞬息万变。
社会主义市场经济的健康发展要求政府部门做好宏观政策的研究、制定和实施工作，要把工作的着力点放在健全和完善市场机制方面，监测市场运行状况，及时清除各种市场机制运行的障碍，创造公平竞争的市场环境，充分发挥市场对资源的配置作用和对经济的调节作用。
3.改革行政审批制度、不断推进行政审批制度法治化建设，是建设服务型政府的内在要求，有利于推进政府机关廉政建设党的十七大报告指出：
“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
”通过建立规范、科学、系统、完整的行政服务标准化体系，形成审批服务的制度和机制，突出行政审批服务的系统性、唯一性和权威性，推动政府明确职责、提高效能。
服务型政府要求各部门把公民、法人和其他组织等“顾客”满意作为服务目标，确立“顾客第一”的理念，把服务寓于管理之中，努力改变重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念和方式，实现管理和服务的协调统一，提高施政能力和水平。
行政审批服务标准化体系明确了行政审批服务的岗位设置、工作职责，理顺了内部工作关系，各个操作过程、工作RESEARCHOFADMINISTRATIONSCIENCE54行政改革行政科学论坛环节相互制约、相互促进、全面受控，在较大程度上解决了传统执法活动中可能存在的执法不严、随意性大的问题，规范了权力的行使，依法对权力进行了有效的制约。
4.不断推进行政审批制度法治化建设，是深化行政审批制度改革的必然要求行政审批制度改革的重点是：
加强对审批项目的后续监管、规范审批程序和环节，防止行政审批事项取消后出现监管职能缺位；
建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的审批管理机制；
完善审批制度、审批手段，规范审批行为，提高审批效率。
所有这些，必然需要通过行政审批服务标准化建设来推进。
随着行政审批制度改革的不断深入，各地逐渐把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。
推进行政审批制度法治化建设有利于创造良好的发展软环境。
将标准化的规则和理念贯穿到政府行政中，能够丰富公共权力的合理性内涵，促进政府行政依法进行。
政府的标准化执法管理，有利于促进市场主体承担更多的社会责任，能够比较公正地引导、调节、规范和服务于市场，推动建立公平健康的市场秩序，优化经济发展的软环境，提升市场化程度和技术创新能力，促进本地区的经济发展。
二、焦作市行政审批制度改革的实践探索
（一）焦作市行政审批制度改革的探索实践我国行政审批制度改革启动以来，焦作市始终走在全国行政审批制度改革的前沿。
2001年，焦作市积极创新，率先成立行政服务中心，并先后开展了11批行政审批制度改革工作，行政审批项目由原来的2049项精简到117项，精简率达94%。
1.规范清理，合理精简审批项目依据焦作市关于加快政府职能转变全面清理规范行政审批和服务事项的通知，2014年5月、9月，先后减少、下放行政审批事项465项，清理规范后，市本级共保留各类事项共计253项。
其中，行政审批事项117项，具有审批性质的管理事项57项，服务事项79项。
行政审批事项由2000年的2049项减少到现在的117项，精简率达94.3%；
具有审批事项的市直部门由原来的69个减少到现在的39个。
2.整合归并，提高行政审批工作效率2004年以来，焦作市通过设立行政事项服务科或将审批职能整合到一个科室，实现了审批职能向一个科室集中；
通过行政审批服务事项全部进入市行政服务中心和6个分中心以及国税、地税办事大厅，实行统一受理、直接办结，实现了行政审批项目向行政服务中心集中；
通过设立享有充分授权的首席代表，实现了行政审批权力向窗口集中。
通过编制作业指导书，对进入行政服务大厅的项目进行规范，确保审批项目在窗口一次性受理、一站式办结，平均承诺时限由原来的19个工作日压缩到12个工作日，压缩36.8%。
每个事项审批环节平均由5个减少到3.8个，减少23.5%。
3.突出服务，契合政府职能转变需要焦作市在行政审批制度改革过程中，立足制度创新，逐步建立完善了一系列工作机制。
推进“四证一章”两日办结。
两日内办结营业执照、机构代码证、国税税务登记证、地税税务登记证和企业公章，要求工商、公安、质监、国税、地税等五部门下放审批权限，为新设立企业注册开辟绿色通道。
推进综合服务窗口设立和重大项目全程代理。
设立综合服务窗口，实行委托办理和定期办理，14个单位的57项行政审批服务事项（审批事项11项，管理事项30项，服务事项16项）进驻综合服务窗口。
对省市重点项目和投资在1亿元以上的重大项目，实行全程代理服务，在各个窗口设立代办员，重点推进重大项目审批进度。
实行“六六六”运作模式，即六公开服务、六件管理和六制办理，创新运作模式。
“六公开”，Feb.2015Vol.2No.1行政改革55即审批内容公开、办事程序公开、政策依据公开、申报材料公开、承诺时限公开、收费标准公开。
“六件管理”，即把办事项目分为即办件、补办件、承诺件、答复件、联办件、上报件六类，分别按不同的办法进行管理。
“六制办理”，即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理和超时默认制、重大事项联合办理和首办负责制、上报事项窗口单位负责办理制、控制事项依法明确答复制、进厅收费事项集中办理制。
公开“八句话”服务承诺，即符合条件立即办、材料不全帮着办、外来投资优先办、重大事项联合办、多头管理协调办、上报审批协助办、群众有难上门办和跟踪服务主动办，公开服务承诺。
制定了行政审批行为责任追究制、一次性告知制、限时办结制、过错责任追究制、岗位责任制等制度，完善工作制度，从制度上规范审批行为。
焦作市率先将企业管理理念应用于行政审批管理，通过了ISO9000国际质量认证，成为全国同行业中首家获得认证的单位，并荣获第二届“中国地方政府创新奖”。
4.延伸网络，构建行政审批立体格局在市、县两级建立行政服务中心，乡镇（办事处）设立便民服务中心，行政村（社区）建立便民服务站，率先建成市、县、乡、村四级行政（便民）服务网络，四级联动的政务服务体系基本形成。
5.强化监督，推进行政审批公开透明焦作市的行政审批制度改革动向，通过焦作日报、“行风效能热线”等向社会通报，接受社会监督。
通过建立电子监察系统，对行政机关施政情况实施动态监控；
实行电子评价，在行政服务中心办事窗口安装电子评价器，由群众进行等级评价，加强群众监督；
2012年以来对行政审批事项和服务项目全程进行监察。
（二）焦作市行政审批改革的成效1.行政审批工作效率大幅提高平均承诺时限由原来的19个工作日压缩到现在的12个工作日，压缩36.8%。
进入行政服务中心的项目办理承诺时限，由过去的9211个工作日，压减到目前的1821个工作日，平均办事时限由21个工作日压减到了7个工作日。
行政审批项目、审批环节的减少，办理审批业务部门的集中，简化了审批程序，降低了审批成本，提高了审批效率。
2.群众满意度有所提高行政审批制度改革的出发点和落脚点在于构建服务型政府，而服务型政府的服务理念就是“宁可自己麻烦百次,不让群众麻烦一次”。
焦作市政府各部门积极转变观念,改进方式,亲民、便民、为民意识明显增强，方便了群众。
97.83%的受访者对焦作市的行政审批工作综合评价满意。
（三）焦作市行政审批制度改革存在的问题1.对行政审批制度改革的监督法律保障不足目前，行政审批的监督越来越健全，但距离真正符合法治要求仍有一定的差距。
这主要表现在：
一方面，地方人大对行政审批工作的监督力度还需进一步加大。
行政审批工作是享有行政权的政府的一项重要职能。
但在市场经济充分发展的社会，行政权不断膨胀是一个不争的事实，这从数量惊人的行政审批项目可见一斑。
在我国政治体制下，政府的监督权在法理和实践中，被主要赋予了人大。
目前，我国各级人大对政府的监督主要是通过审议工作报告的形式实施的。
而我国人民代表大会（简称人代会）由于是非常设机构，日常监督很难做到随时进行，特别是地方人代会。
行政审批改革要满足市场需求，也很难等到一年一度的人代会，这就给行政审批改革的监督带来了不便。
这种法律性的监督无法及时进行，行政权扩张性带来的行政审批项目减了又增、增了又减就难免会循环出现。
另外，从焦作市行政审批制度改革的实践中不难看出，自2000年开始的历次改革，无一不是在市政府的主导下推动进行的，而且这个改革更主要的动力在于上级行政部门的要求，而非地方政府自身。
尽管总RESEARCHOFADMINISTRATIONSCIENCE56行政改革行政科学论坛的来看，行政审批项目目前大幅缩减了，但是行政审批改革的主动权掌握在政府手中，如果没有了上级行政部门的自我改革的意识情况会如何呢？
党的十八届四中全会决定将“依法赋予设区的市地方立法权”，对基层而言，地方立法权的增加对行政审批制度改革法制化程度提高无疑是一大助力。
另一方面，作为行政审批相对人的群众，天然地具有对行政审批工作的监督权，这是广义的政府监督之外，社会监督的重要内容。
与人大监督相比，群众监督时间上不存在空当期，内容上更为全面，但同时效力弱这个不足也同样明显。
从焦作市来看，政府在监督上是颇费了一番心思的，也投入了不少的物力财力，但是进行“满意不满意”的选择的评价方式仍显单薄。
不少群众认为，这种评价可有可无，效果不大。
在出现问题时，宁可托关系，按潜规则办事或者诉诸媒体更是这种心理的现实折射。
通过电视、广播、报纸向社会公开行政审批事项，仍是行政部门的主动行为，而在社会监督上，如何使媒体、群众等监督主体的作用发挥出来，并且使这种作用有足够的法律保障，仍是需要重点解决的问题。
2.传统行政文化的消极影响使行政审批工作法治化的推进受阻中国传统的政治文化讲究服从，缺乏责任意识。
中国几千年的封建社会已经结束，但是漫长社会形成的文化传统影响依然巨大。
等级社会中形成的官本位主义、权威思想、人治思想严重，人们对权力的盲目崇拜和服从，权力所有者或行政人员基于权力和职位的优越感，夸大个人的作用，导致缺乏为群众服务的意识以及对群众权利的漠视。
不少行政管理部门将职权视为私权，将工作看做权力，正是这种传统文化消极影响的反映。
法治化的重要特征就是“要按规则办事”，而非按某些小团体或某个人的意志办事。
3.行政审批制度改革重管理、轻治理的现象仍然存在从我国的行政实践看，特别是在地方政府，行政审批制度改革的内容和方向仍然是以政府这个国家公权力为主导，按照既定的制度和目标发展的。
从焦作市的改革中不难看出，绝大多数的改革是沿着行政审批权如何自我完善和调整的思路进行的，这种自我调整就是国家公权力管理理念的表现。
而社会治理，更多地需要的是社会自身进行妥协折中和完善，需要社会民间中介组织来完成。
从焦作市的探索来看，焦作市在行政审批制度改革中对提高中介组织作用进行了一定程度的尝试，既对全市30余家中介服务组织的基本情况进行了摸底调查，也通过召开座谈会，制定了焦作市关于加强行政审批中介服务监督管理的指导意见和中介组织管理办法、服务标准。
但从内容上看，其重点仍停留在如何管理好中介组织而非发挥其在行政审批过程中的自治作用阶段。
中介组织的独立性差，对政府依赖性太强。
如果政府不能解决逐步给民间组织授权，使之摆脱政府主导的问题，那么政府管理的模式也无法真正转变为社会治理的模式，进而对实现服务型政府的目标亦是南辕北辙。
而在发挥中介组织自治作用的过程中，如果没有了法律对其进行制约，中介组织的自律程度又将陷入不可预知的境地，更无从谈及政府与社会的相互协作、互动了。
而今较多出台的是“办法”“规定”“通知”等，缺少的是系统完备的法律、法规，“有规可依，无法可依”与党的十八届四中全会提出的“良法善治”的要求也不一致。
4.行政审批工作本身标准化、规范化仍有欠缺行政审批授权还不够充分，个别部门尽管也入驻了行政服务大厅，但仍未对窗口进行充分授权，窗口的工作仅限于告知事项、收集材料，后续的审批手续仍需要到相关的部门去办理；
部分行政审批项目仍耗时持久，效率不尽如人意，如房地产项目的审批仍然需2年以上方可完成；
部分工作人员为了回避责任，私自增加或变更行政审批环节，给行政审批相对人大大增加了审批成本；
行政审批的部分重要因素法律依据缺失，比Feb.2015Vol.2No.1行政改革57如对职权的划分，焦作市将其分为行政审批事项、具有审批性质管理事项和服务事项3类，但此分类方法是结合工作实际自行设定的，易受工作人员个人素质、把握尺度、感情因素等影响，缺少法律法规和政策依据。
5.行政放权的法律权责不清部分行政审批事项法律、法规明确规定“设区的市有审批权”，县级政府非法定实施主体。
但在实践中，焦作市市级行政部门仍有59项行政审批类事项下放到了县级部门。
权力下放需要配套的法制环境，将审批权限交由下级部门实施，其法律后果也应由下级部门承担，实现对下级行政赋权向法律赋权转变，以维护权责一致的严肃性。
但是，国家法律法规的修改完善具有一定的滞后性，在法律法规还未修改完善的情况下，尽管地级市政府相关部门与县级政府相关部门签订委托授权书，法律主体不变，但实施主体由市政府部门变为县（市）区政府部门，相关法律责任仍由市政府部门承担，权责分离，不利于行政审批改革的纵深发展。
三、行政审批制度进一步改革的基本思路
（一）加强行政审批改革的法治化其一，建立法律法规体系，解决行政审批不完善、不协调、不透明的问题。
其二，统一行政规章，保证与法律法规的协调一致，杜绝行政规章政出多门、缺乏统一性，与法律法规冲突或不协调。
其三，建立健全审批程序，实现法制化，增强科学性、规范性，净化投资环境，是消除官僚主义和腐败现象的根本所在。
其四，落实审批责任追究制度，按照“谁审批，谁负责”及权力和责任相统一的原则，明确审批人员的责任和义务，建立行政审批责任追究制。
对不按规定进行审批，甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的,追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任，以推动行政审批制度改革，提高行政审批的质量。
（二）加强行政审批改革的公开化防止权力滥用的重要手段就是政务公开，行政审批的公开化铲除了权力设租、寻租的土壤,使其角色由代表政策导向的管理者真正向服务者角色转变。
其一是加强审批公示制。
公开公布审批事项内容、依据、时限，审批对象的资格和条件，审批机关，审批条件，审批程序，审批结果以及审批收费标准等，并通过政府公报、公示栏、媒体和网络等形式进行公示。
其二是广泛征求社会公众意见，推动扩大行政审批改革的社会参与性。
其三是加强电子政务建设。
大力推行和规范网上审批。
实行网上公开申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供更多便利。
其四是推行服务质量公开承诺制。
根据每一项行政审批的特点提出详细的服务规范和标准，征求公众意见，获得认可后向社会做出公开承诺。
（三）加强行政审批改革的社会化所谓“社会化”，即政府有意识地将部分审批权力过渡给社会中介组织和行业协会。
其一，加强行业协会对企业准入的监管。
其二，加强承接政府下放职能的社会组织的监管。
如通过定期考核、测评等方式，确保社会组织对下放的职能能够“接得住、管得好”，从而使政府向社会组织放权能够达到预期效果。
（四）加强行政审批改革的市场化加强行政审批制度市场化，即要处理好政府与市场的关系,政府要有所为、有所不为。
其一，凡是可以用市场机制替代行政审批的应通过市场来处理。
通过创造平等竞争的市场环境，消除审批过程中的腐败现象，提高政府的管理水平。
其二，凡法律、法规、规章规定可以下放的审批事项尽可能下放，由下级职能部门处理。
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