公共危机管理的基本特征与机制构建资料下载.pdf

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经济社会发展越快,城市化程度越高,发生公共危机的频率越高,危机给人们造成的危害越大。

/法轮功0邪教闹事、台海危机、/东突0恐怖活动,2003年继/非典0之后接连发生的辽宁海城豆奶中毒、清华北大校园爆炸、江西煤矿瓦斯爆炸、衡阳大火,今年以来发生的高致性禽流感、吉林大火、龙岩矿难、重庆氯气泄露、安徽阜阳劣质奶粉事件等,这些我国近年来频繁发生的公共危机事件表明,处于经济社会转型期的我国,既步入了/可以大有作为的重要战略机遇期0,同时也进入了公共危机的高发期。

公共危机已成为我国公共管理的一个重要客体,认识和掌握公共危机管理特征,科学高效地进行公共危机管理,是摆在我国各级政府面前的一项重大课题。

一、公共危机管理及其特征公共危机管理是公共管理的一个重要领域。

它是政府及其它公共组织,在科学的公共管理理念指导下,通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止和减轻公共危机灾害的管理活动。

公共危机的起因大致可分为天灾和人祸两类,台风、地震、酷暑、洪水、山体滑坡等属于天灾,恐怖袭击、金融危机、大面积停电、毒气泄露、重大交通事故等则属于人祸。

与其它类型的公共管理活动相比较,公共危机管理具有以下几个基本特征:

第一,紧迫性。

公共危机管理的客观对象是突发性灾难事件,无论是洪水、地震、山体滑坡、台风海啸等自然灾害,还是食物中毒、歌舞厅失火、大面积停电、恐怖活动等人为灾难,尽管其发生原因各异,危害轻重不同,但都是在人们准备不足或毫无准备的情况下突然发生的,面对难以确定而又存在严重危害性的天灾人祸,公共危机管理部门必须在极短的时间内做出关键性决策和进行紧急回应。

时间是公共危机管理的生命。

第二,危险性。

公共危机管理的危险性有三重含义:

一是遭受危机伤害和影响的人民群众生命财产处于危险境地,随时随地都有可能增加新的灾难或不可挽救的重大损失;

二是临近或深入危机发生区域内的公共危机管理和救援人员,自身具有危险性;

三是监测预警、指挥协调或参与公共危机管理的人员如果在紧要关头失职、行动不力或处置不当,将会因加重危机或延误救治时机而承担管理或法律责任。

第三,权威性。

公共危机管理的实质,是政府及其委托的社会组织,运用公共行政权力依法履行管理职责,在非常态条件下向人们提供社会保障、环境安全等公共产品的活动,属非传统安全管理。

为保证危机管理的有效性,从事公共危机管理的管理者及其管理活动,包括公共危机状况与）53）发展态势的信息发布、政府对公共危机的应对与处置意见、实施要求等,必须是具有权威的,这是危机管理的内在要求和原则。

任何与反危机决策相对抗,或轻视、延误危机管理机关要求的行为都是不允许的。

第四,人本性。

绝大多数的公共危机事件,直接和间接威胁人的生命安全和生存环境。

公共危机管理,从根本上说,就是预防和避免人的生命和生存环境遭受伤害,或尽量减少、减轻危机对人伤害的特殊管理活动。

以人为本、以人的生命安全为重、以人的生存环境为要;

用最有效的措施保护人,尽最大的努力拯救人的生命,是公共危机管理的最高准则。

公共危机管理的整个过程和一切活动,必须以此为根本出发点。

第五,系统性。

世界著名管理学者劳伦斯#巴顿说:

/世界上没有一个不受灾害威胁的安全港0。

公共危机是人类社会不可避免的非正常现象,各行各业随时都有可能发生危机。

公共危机管理涉及面广泛,需要调配整合的人、财、物、信息资源多种多样,对危机的预防和处置,必须动员、组织全社会的力量积极而有序的参与方能奏效。

从公共危机管理实施的过程看,它包括建立机构、培训人员、建章立制、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。

公共危机管理,就是对不确定的自然和社会灾难现象的系统管理。

二、我国政府在公共危机管理上的主要缺陷公共危机管理的上述特征表明:

公共危机管理是现代政府的重要职能和义不容辞的责任,政府的公共危机管理能力与行为,直接关系到政府在公民心目中的地位和形象,甚至关系到国家政权的存亡。

古今中外,因为对公共危机管理不力或处置不当而倒台的政府枚不胜举。

远有前苏联、波兰等社会主义国家,近有西班牙资产阶级政府。

前者在政治危机中崩溃,后者在遭受恐怖袭击后倒台。

为了防止和应对危机事件,许多国家特别是发达国家,无论政府还是企业、公共部门,都将危机管理作为其日常工作的一个重要的内容。

俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰等国家,在政府机构设置了专门的/紧急情况部0。

英国、日本、意大利等国家也都有这样的公共危机管理机构,如英国的危机委员会、意大利的部际危机委员会、土耳其的总理府危机委员会等。

美国在联邦政府架构中设置有/紧急情况管理署0（FEMA）,在州政府架构中有/紧急情况管理办公室0。

/9#110事件中,从美国联邦政府到纽约市政府,均表现出了较高的应对公共危机事件能力和水平。

同国外相比,我国的公共危机管理尚处在起步阶段。

2003年春天的一场SARS疫情,既显示出新一届政府领导全国人民战胜非典的坚强意志和卓越能力,也暴露了我国政府在公共危机管理上的缺陷。

第一,严重缺少公共危机管理意识。

过去由于种种原因,我们一直不能把/危机0与社会主义国家联到一起,甚至不敢直面现实生活中各种潜在的和显现的社会危机,常常用/假语言0谈论真实的危机问题。

导致我国从政府到社会、从群体到个人,严重缺乏危机和危机管理意识。

重抗灾救灾,轻监测防灾;

重临时应急,轻常规建设;

喜欢听莺歌燕舞,不愿闻危机钟鼓;

宁肯在紧急时刻不计代价地动员全社会抗灾抢险,也不舍得于平时投入少量的人、财、物力加强防范。

在SARS疫情出现之前,不少地方的政府和公务人员根本就不了解/公共危机管理0为何物,不知道/危机0也可以管理,更不晓得/公共危机0是政府的重要管理对象,对潜在和已暴露的公共危机普遍缺乏警觉性和应变力。

第二,缺少常设的综合性公共危机管理机构。

新中国成立以来,我国政府领导人民进行过无数次艰苦卓绝、气壮山河的反危机斗争,如抗美援朝战争、金门炮战、西藏平叛,54、63、75、98年抗洪抢险,60年代初战胜三年自然灾害、76年防震抗灾、97年应对东南亚金融危机等。

通常的做法是,当危机（除战争外）来临并造成一定的灾难后,决策机关紧急宣布成立一个临时性机构,选派得力干部,依托有关职能部门组成救灾办公室、抗灾指挥部等半虚拟组织,风风火火地紧抓一阵子,待危机过后就撤消解散,人员各自回归原单位。

以后再遇到大的危机事件,就如法再次炮制一遍。

年年月月,循环往复,但始终没有建立起一个常设的综合性公共危机管理组织。

第三,缺少健全的公共危机管理法律框架。

公共危机管理发达国家的成功经验之一,是它们有个比较全面的公共危机管理法律框架,在应对紧急事态方面,有法律依据和支撑,政府应该怎么做,公民应该怎么做,相关的社会组织怎么做,法律有基本的甚至是详尽细致的规定,如美国的5联邦应急计划6、法国的5紧急状态法6、俄罗斯的5关于保护居民和领土免受自然和人为灾害法6与5事故救援机构和救援人员地位法6、东南亚一些国家的防灾减灾法等。

我国只有5戒严法6,没有紧急事态法,也没有防灾减灾法。

可喜的是,我国新一届政府在去年春天领导人民成功地化解非典危机后,迅速加强了公共危机管理法制建设,以前所未有的高速度,制定颁布了5突发公共卫生事件应急条例6。

今年三月,十届人大二次会议又通过了宪法修订案,将我国5宪法6中的/戒严0改为/紧急状态0,为我国制定全面、统一的公共危机管理法律框架奠定了基础。

第四、缺乏长期的反危机战略规划。

公共危机管理是一个跨行业、跨区域、跨时段的综合性系统管理工程。

无论是中央政府还是地方政府,都需要立足长远,注重宏观控制,建立长期的反危机战略规划,尽可能多地把握应对危机的主动权。

长期以来,我国虽然在一些领域建立了专业的危机检测与预警机构,但多是各部门单兵作战,各自为政,除危机严重时由政府进行短期的统一协调之外,平时很少进行系统整合,公共危机管理既缺乏长远战略计划,又缺乏综合协调,指挥系统紊乱,行动缺乏法定程序,造成仓促上阵、被动应对、重复治理、反复受害的尴尬局面。

三、构建完善有效的公共危机管理机制国内外不少危机管理专家指出,危机不可能绝对避免,但却可以管理、控制和化解,尽可能减少危机的发生,并把危机带来的损失降到最低限度,将公共危机转变为经济和社会发展的契机。

笔者认为,我国搞好公共危机管理的关键在于:

认真总结以往处理突发性危机事件的经验教训,借鉴国外危机管理的成功做法,按照公共危机管理规律,构建科学的公共危机管理机制,切实加强危机防范、应急处置和善后转化三个关键环节的工作。

第一,建立公共危机管理监测预警机制。

在公共危机爆发前,加强危机的预防预警,尽可能减少危机发生。

）54）从公共危机管理的目的和效果来说,危机预防比危机处理更重要。

危机管理的最佳状态是将危机消灭在萌芽之中,避免危机发生。

加强公共危机管理,首要的、也是必须的就是要加强危机预防,以最严密的制度、最精心的核查,力求避免公共危机发生,并预见可能发生的危机。

公共危机具有高度的不确定性和突发性,虽然难以预测,但其从萌生到爆发都有一个过程,一般情况下,在事前都会出现一些征兆,只要人们关注、留心,就可能捕捉到。

事实上,绝大多数的/偶然事故0,往往是我们日常的制度建设和管理长期存在漏洞造成的。

社会燃烧理论指出:

社会系统从井然有序到杂乱无序,到最终爆发重大突发性危机事件,其内在机理实质是一个从量变到质变的过程,当形成危机的因素积累到一定程度,并在/导火线0的作用下,危机即会发生。

因此,只要我们在思想上高度重视公共危机监测预防,规范建立公共危机预警机制和应急救治机制,事先拟好多种反危机预案,就能够有效地避免和减少危机,从容地应对各种公共危机。

怎样做好公共危机监测预防呢?

一是要清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,树立正确的危机意识,居安思危,防范于未然。

公共危机管理是现代政府的重要职能之一,既是政府的战略任务,又是政府的日常工作,要及时了解公共危机形成的各种可能,适时调整、更新危机应对战略与计划;

二是建立常设性的公共危机管理部门,制定长期的反危机战略和危机应急计划。

公共危机管理是政府的日常性工作,建立常设性的危机管理部门有利于政府集中统一抓好危机的预防预警和应急处理工作,建立一支训练有素的公共危机管理专业队伍,提高危机管理能力,并保持危机管理工作的连续性,降低危机管理成本,彻底改变政府长期扮演的临时消防队员角色;

三是建立高效畅通的公共危机信息系统,密切监测公共环境的变化,收集处理并及时通报可能威胁社会的信息。

信息是危机管理的生命,信息适时公开是公共危机管理的重要原则,也是尊重公民合法权利、保证人们有效参与危机管理的必要条件;

四是建立、健全统一的公共危机管理指挥系统和应急机制,变被动性应付危机为主动性反危机。

凡事预则立,不预则废。

由被动性应付危机到主动性反危机,既是公共危机管理战略方针的变化,更是公共危机管理战略思想的进步;

五是建立公共危机管理教育和训练系统,对全体公民,特别是政府公务员和学生,进行危机管理教育和危机应对模拟训练,增强公民应对危机和自我保护能力;

六是修订公共行政绩效考评体系,在制度上为各级政府及其工作人员有效的公共危机管理业绩提供正向激励,严格执行重大事故领导与管理责任追究制度。

第二,建立快速高效的应急处置机制。

公共危机一旦不幸发生,必须迅速启用所有政府资源开展危机救治,及时采取果断措施,快速、有效地遏制危机的发展和升级,控制危机局势,迅速解决危机,尽快恢复社会正常秩序。

这些措施包括:

（1）实行政府强制干预,保证社会公共生活正常。

以色列著名危机管理专家德罗尔指出/政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威,并且可以制定和执行带有强制性的政策。

0在公共危机状态下,出于维护公共利益和快速处置危机的需要,政府有必要依据有关法律规定,采取多种非常态管理措施。

为此,我国有必要制定5紧急状态法6或5公共危机管理法6,使各级政府在危机状态下能够依法行政,果断采取措施,及时化解危机。

要完善危机管理的法律法规,对各种公共危机实行依法管理。

（2）探寻并向人们告知危机产生的根源。

危机产生后,对社会和公众心理影响巨大的主要原因,在于人们对危机产生根源的不确定或不明确,从而引起恐慌不安。

探寻危机根源,一方面可以暂时安抚公众心理情绪,保持社会稳定,另一方面也是进一步采取有效措施的前提。

（3）公开危机动态信息。

公共危机事件所涉及的公共信息应该及时、公开、透明地披露,用客观准确的信息稳定公众的信心。

要建立公共危机沟通机制和新闻发言人制度,通过召开例行的新闻发布会,公布信息,满足公众的知情权,以避免社会流言和恐慌。

尤为重要的是:

政府首脑一定要及时地出现在人们面前,向人们展示坚定、信心和希望。

（4）发挥非政府组织与公众的作用,让社会公众广泛参与社会管理活动。

第三,建立善后修复与转化机制。

突发危机事件的波峰过去之后,为尽快恢复经济和社会正常秩序,弥补被耽误的日常工作,必须适时启用善后修复机制。

温家宝总理指出:

/一个民族在灾难中失去的,必将在民族的进步中获得补偿。

关键是要善于总结经验和教训。

0一次危机得以解决,并不意味危机管理的结束,公共危机管理部门应抓住机会,着力做好两件事。

一是善后工作,尽快修复遭到危机破坏的设施,恢复正常的社会生活秩序;

二是及时总结经验教训,对公共危机管理体制进行变革创新,以预防危机再次发生。

危机就是危险与机遇并存,善于利用危机,变危机为契机,这是公共危机管理的最高境界。

公共危机管理,同时也是一门控制、分解和转化的艺术。

因势利导,变危机为机遇,关键就是要抓好公共危机管理总结。

危机管理总结是整个危机管理的最后环节,一般可分为三个步骤:

第一、要对危机发生的原因和相关预防、处理的全部措施进行彻底、系统的调查;

第二、要对公共危机管理全过程工作进行全面的评估,包括对预防预警、应急处理、危机恢复等各方面的评价,并要深刻剖析危机管理工作中存在的各种问题;

第三,要对危机管理中存在的各种问题综合、分类,分别提出整改措施,并责成有关部门逐项落实,从而提高对突发危机事件的预防和预警能力。

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陈朝宗）55）