试论科学发展观与政府职能转变.docx

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试论科学发展观与政府职能转变

试论科学发展观与城市政府职能转变

政府职能及其调整与转变既是政府管理领域的老问题，又是政府管理的新问题。

关键是根据不同历史时期和阶段的经济社会发展需求和现实状况来不断调整政府职能的重点，并且提供条件使得政府能够切实履行这些职能。

这里提出“继续”转变政府职能，主要是基于这两点考虑的：

一是职能转变的目标还没有完全到位，需要进一步转变和调整；--是新形势对政府职能转变提出了新任务和新要求，需要进一步深化和拓展。

　　一、继续转变政府职能要坚持的指导思想

　　从历史发展来看，政府职能总是随着经济社会的发展而变化的，因此应坚持不断转变和动态调整的原则。

相应地，转变政府职能的指导思想也要随着经济社会发展的需求而不断发生演变。

经济社会发展的要求不同，指导政府职能转变和调整的思想也会有所不同。

从20世纪80～90年代到进入21世纪，我国政府职能转变的指导思想从以经济发展观为指导、为经济增长服务转向了以科学发展观为指导、为经济社会全面协调可持续发展服务。

可以说，2002年之前，政府职能转变的指导思想主要是为经济建设服务，为了建立健全社会主义市场经济体制而转变政府的经济管理职能，从微观管理转向宏观调控，从直接管理转向间接管理，从行政手段转向经济手段。

大概从2003年起，经济、社会、文化等领域的多种问题摆到面前，经济、社会发展不平衡问题日益突出。

要实现发展模式从以增长为中心转向以民生为中心，政府职能必须实现转变。

此后，尤其是“十一五”规划出台后，以科学发展为指导的行政改革全面进行，政府管理及其职能履行要为经济社会的全面发展服务。

　　科学发展观的内涵极为丰富，既是一个重大的理论问题，也是一个重大的实践问题。

“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

”由此可见，只有坚持以科学发展观为指导继续转变政府职能，才能为政府职能转变确立正确方向。

党的十七大报告中指出，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

将科学发展观的实质与精髓贯穿于政府职能转变过程中，至少要坚持以下主要原则。

　　坚持“发展是第一要义”的原则。

政府不能削弱其在经济发展中的职能，这是社会发展的经济基础和财力保障。

换句话说，社会管理和公共服务职能的有效履行是以经济职能的正确、有效履行为基础和前提的。

首先，十七大报告指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。

根据这一判断，还要求政府不能放弃经济建设这个中心。

其次，从综合国力激烈竞争的国际环境来看，也要继续谋发展。

再次，从我国的人均GDP来看，目前我国正处于下中等收入国家水平，正向上中等收入国家行列迈进。

世界银行认为：

“人均GNI为3255美元是下中等收入国家和上中等收入国家的分界线。

”2006年我国的人均GDP为2000多美元，处于下中等收入国家水平；到2020年全面实现建设小康社会的目标时，我国的人均GDP将超过4000美元，达到上中等收入国家水平。

这一经济发展的态势要求政府采取科学的政策，正确履行其经济领域的职能，包括实行有效的市场监管、维护公平竞争的市场秩序，破除生产力发展的体制性障碍等。

　　坚持以人为本的原则。

政府职能的继续转变要以人为本，对民众的需求要有高度的责任性和回应性。

这就要求始终把实现好、维护好、发挥好最广大人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。

各级政府要在谋求发展的基础上，处理好人民群众的根本利益和具体利益、长远利益和当前利益的关系，认真解决损害人民群众利益的现实问题。

与此相联系，要坚持民主参与的重要原则，转变职能的重大决策和改革举措都不能忽视人民群众的参与，充分尊重人民群众对于政府职能转变的知情、参与、决策和监督的权利，要把群众需要和呼声化作推进政府改革最深厚的动力。

　　坚持统筹兼顾和协调推进的原则。

在转变政府职能和全面履行职能过程中要充分体现全面协调可持续的基本要求，对行政系统内部而言，要处理好职能转变与整个行政体制改革全局的关系；从外部来说，政府职能转变要坚持与经济、社会、政治领域改革的统筹兼顾，始终做到与完善社会主义市场经济体制相配套，进一步理顺政府与市场的关系；与社会体制改革相协调，进一步理顺政府与社会的关系；与建设社会主义民主政治和法治国家相适应，进一步理顺行政与政治的关系，力求有效解决各种深层次矛盾和问题，有力保障经济、社会、政治等各方面的全面、协调、可持续发展。

　　二、继续转变政府职能要关注的重点领域

　　转变政府职能是个老问题，改革开放以来一直在探讨和实践之中。

客观地说，对比计划经济时代，政府职能已有突破性转变，取得了很大成效。

但近几年的实践证明，政府职能的缺位和越位还未得到彻底解决，政府仍然管了一些实际上不该管也管不好的事情。

为了追求短期的经济增长，在一些重要领域弱化了市场配置资源的功能，有的地方政府不惜以资源、环境为代价和扭曲性政策实现GDP的高增长。

政府直接干预微观经济活动、代替企业招商引资等现象还比较普遍。

　　1.继续加强政府的社会管理和公共服务职能

　　随着改革的深入推进，许多深层次的社会问题和矛盾开始暴露或加剧，诸如社会分配不公、医疗问题突出、治安形势严峻、安全事故频发等。

这些矛盾和问题若得不到及时妥善解决，势必影响稳定和发展大局。

解决涉及群众切身利益的各种民生问题，深人员贯彻落实科学发展观，迫切需要进一步加强政府的社会管理和公共服务职能。

　　强化在医疗卫生领域的职能。

健康是重大的民生问题之一。

加快建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民的健康素质，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是维护社会公平正义的重要举措。

这不仅要求政府进一步加强在医疗服务和公共卫生体系方面的建设，还要求政府深入推进医疗卫生体制改革，解决有限的医疗资源在全国的合理、公平、科学的配置问题，使普通百姓都能看得起病。

而且，还要进一步加快建设覆盖城乡、功能比较完善的疾病控制和预防疾病医疗救治体系，有效防止传染病流行和应对重大突发公共卫生事件，维护好人民群众的健康权益。

　　履行好在分配领域的职能。

不容否认，改革开放以来，我们允许一部分地区、一部分人先富起来，这很快改变了我国长期的贫穷局面，全国人民都不同程度地富裕起来。

但在经济增长的同时，分配中的不公平问题也日益突出，不同地区、不同群体之间的收入差距，无论是绝对数量还是相对比例都拉大了，难免导致一系列社会不和谐问题。

为此，政府要针对市场调节初次分配的缺陷，对不同收入的群体进行再分配调节，加强对高收入者的税收调节，规范垄断行业收人，依法取缔非法收入，严肃查处、重拳打击权钱交易，加快缩小城乡、地区、行业收入分配上的差距，缓解由此导致的社会矛盾。

　　严格履行安全生产职能。

安全生产事关广大人民群众的根本利益，仅仅依靠市场是无法自发解决的。

“十一五”规划纲要中提出了建立安全生产指标考核体系，“到2010年单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降35%，工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率下降25%”。

可见，政府履行安全生产职能的任务还得加重。

各级政府必须把加强安全生产工作列入重要工作议程，层层落实安全生产责任制度和责任追究制度。

各级安全生产监管部门要承担起监管职责，严格执行安全领域的法律法规，加强执法监管的力度。

　依法履行资源环境保护的职能。

资源环境保护是人类生存发展的基本条件。

我国人均资源相对紧缺，环境承载能力相对较弱，要实现经济社会的可持续发展，必须把资源环境保护置于越来越突出的战略性地位。

而环境保护又具有外部性，无法单纯依靠市场来解决。

为此，必须强化政府的环境保护职能，加强对环境违法的监管与惩处，认真落实节能环保目标责任制以及一系列相关的配套措施。

　　2.继续把政府的经济调控和市场监管职能履行到位

　　应该明确，在我国实现社会主义现代化的过程中，加强社会管理职能并不是削弱政府在经济领域和市场经济中的职能。

这次从美国开始出现的金融危机造成的损失之惨重，足以说明了自由市场经济不是万能的，政府对金融市场的适度干预和监管是至关重要的。

“当美国房地产泡沫破裂，美国多达12家金融机构倒闭，欧洲多家银行面临破产危机或被迫接受国有化之后，美欧的金融监管当局发现，市场根本无法解决所有问题。

过分强调、相信市场的自由调节作用，只会带来金融灾难。

”。

因此，在经济领域里，必须是“看得见的手”与“看不见的手”相结合，尤其是我国要继续实现“三步走”战略目标中的第二步和第三步，需要进一步发展经济和提升以综合国力为主的国家实力，实现经济结构的转型以及发展模式的转变，更需要政府在经济领域发挥其重要作用。

　　加强政府的经济调控职能。

市场经济具有自发性、趋利性，不具备完全宏观调控的功能，这就需要政府来克服和纠正“市场失灵”、“市场缺陷”等现象。

针对当前我国经济发展中仍然存在的不稳定、不协调、不平衡的问题，必须进一步加强政府的经济调控职能，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，努力增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。

譬如，加强土地管理和耕地保护，始终是我国现代化建设中一个全局性、长期性、战略性问题。

必须加强土地调控，守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，实行最严格的土地管理和责任追究制度。

另外，深化投资体制改革，合理划分政府与企业的投资范围，把有限的资金严格依法投入到经济社会发展需要的领域；加快自主创新、垄断行业改革、产业结构优化升级和区域协调发展，努力提高国民经济整体素质和国际竞争力，等等，也都需要政府科学运用经济调控手段，切实发挥宏观调控职能。

　加强政府的市场监管职能。

为了维护人民群众的生命财产安全，必须对各类市场主体的行为进行严格监管，使其负起应有的社会责任。

　　三、继续转变政府职能要具备的基础条件

　　要保障政府切实履行应该履行的职能，真正把职能重点转移到社会和经济发展所要求的领域，还要具备有一系列的基础条件。

主要有如下方面。

　　1.走出思想认识上的误区。

政府职能转变的目标是多层次、多方面的。

从当前我国经济社会发展形势任务来看，单纯强调政府某一方面的职能容易产生误导。

党的十六大报告强调指出：

“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加发展、社会更加和谐、人民生活更加殷实。

”要实现这些经济社会发展目标，需要政府全面履行在社会管理、公共服务、经济调节、市场监管等方面的职能，仅靠政府的某种单一职能是无法胜任的。

　　而且，我们主张强化政府在某一领域的职能，并不等于弱化其他领域的职能履行。

比如，我们主张强化政府的公共服务职能，实际上，“服务型政府”并不等同于“只要服务不要其他”，而且服务与管制也不是截然分开的。

以科学发展观指导政府职能继续转变，就要做到该提供服务的领域就要提供公共服务，如医疗卫生、社会保障等；该加强管制的地方就要加强监管，如维护公平竞争的市场秩序等；该实行控制的就要坚决控制，如打击各种犯罪分子，维护人民群众根本利益。

仅仅强调服务型政府，会掩盖政府和社会领域的一些矛盾，忽视一些重要职能的履行。

我国政府改革的目标并不仅仅是建设服务型政府，而是通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

　　另外，我们还要认识到，继续转变政府职能，不但是为了解决政府缺位的问题，使其更好地履行社会管理、公共服务、经济调节、市场监管方面的职能，把该由政府管理的事项切实管好，同时还是为了解决政府越位的问题，要求政府从已涉足的领域退出，把不该由政府管理的事项转移出去。

这两方面相辅相成，缺一不可，偏重任何一个方面都易使政府职能转变偏离正确的轨道。

这就要求政府在履行职能的过程中，注重加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共服务管理中的作用，从而能够更加集中有效地提供公共产品和公共服务。

　　2.加大对社会发展的公共财政投入。

目前，我国财政支出仍然存在一些问题，如教育经费投入不足、医疗卫生总费用支出结构不合理、社会保障支出较低等。

以医疗卫生领域为例，20世纪90年代以后，随着中国国民经济和人民生活水平的迅速发展和不断提高，医疗体制发生了很大变化，卫生事业规模空前扩大，但医疗卫生事业的发展，特别是政府对公共卫生和疾病预防的投入，仍滞后于社会经济发展的需要。

据《2008年我国卫生改革与发展情况》显示，2007年全国卫生总费用占GDP的4.52%，低于世界卫生组织对发展中国家认可的5%的最低标准。

而另一方面，卫生支出虽然一直在增长，但大部分花费在城镇医疗保险计划和补贴城市医院，而贫困省份和农村地区的政府卫生投入却远远不够。

　　在我国经济发展已经具备一定基础的情况下，要考虑用更多的财力加大对社会发展的公共投入，以更好地解决政府职能缺位的问题。

从世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业化国家的社会公共性开支呈现出日益上升的趋势。

而我国长期以来财政预算安排中，用于社会公共性的支出不尽如人意。

为促进经济社会可持续、协调地发展，必须调整和完善财政支出结构，扭转重经济增长、轻社会事业发展的传统做法，加大公共服务支出，扩大公共服务覆盖面，让全体百姓共同分享经济发展成果，从而不断化解社会矛盾和改善民生问题。

考虑到我国公共服务供给的不平等与不同地区的财政差异密切相关，政府要在公平原则和统一标准之下完善和规范财政转移支付制度，切实保障农村、基层和欠发达地区人民群众基本公共服务的需要，促进经济发展程度不同地区之间的公共服务的均等化。

　　3.坚持依法行政和责任行政。

政府职能的继续转变最终要落实到切实履行上。

政府应该履行的每一项职能最终都是由具体人员来执行，对于哪项职能未切实履行、存在缺陷，也是由具体人员来监督的。

因此，政府及其行政人员的依法行政和责任行政就至关重要。

从这个意义上讲，“规范行政行为，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”，是确保政府有效履行职能的一个重要条件。

　　坚持依法行政，就是要改变“头痛医头、脚痛医脚”的风暴式执法方式，通过完善有关法律法规体系，健全行政监督制度，规范政府的立法行为、决策行为、执法行为，确保政府管理的规范有序。

坚持责任行政，就是要通过健全与落实政府责任制度、加强政府绩效管理、推行行政目标责任制来强化政府的责任意识，提高政府的执行力，实现对权力的监督。

值得一提的是，自2003年“非典”危机中罢免高官以来，“问责”一词得到了社会各界的广泛关注。

此后，问责制在各种领域的事故中不断实践着，继续表现着问责的制度效益。

不仅中央政府层面对一些重大责任事故进行处理和对责任人进行追究，而且地方政府层面不断采取官员问责的新举措。

　　总之，必须以客观的、历史的、辩证的观点分析政府在不同经济社会条件下应该履行的职能。

不应以偏概全，不应过分强调某些职能而忽视另一些重要职能的履行。

“政府行为是否适当，取决于政府职能的定位是否准确；而政府行政管理体制改革的成败，在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位。

”因此，深化行政管理体制改革仍然要以政府职能转变为核心，并且坚持以科学发展观为指导，通过全面正确履行职能推动经济社会的和谐发展。