积极探索人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的大调解格局.docx

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积极探索人民调解、司法调解、行政调解“三

位一体”的大调解格局

积极探索人民调解、司法调解、行政调解

“三位一体”的大调解格局

调解是人类社会进程中的一种解决矛盾、平息纠纷、化干戈为玉帛、构建和谐社会的实践活动，调解也是中国传统法文化的重要资源，其源远流长，被视为远东法系和中华法系的基本标志之一，也被西方法学界称为“东方之花”。

人民调解、行政调解、司法调解则是我国调解的三大类别，在新的形势下如何积极探索构建人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的大调解格局，有效化解矛盾纠纷，促进社会不断进步是摆在我们面前的新课题。

最近我对全县开展调解工作作了一些调查研究，提出以下肤浅的见解。

一、我县开展三大调解的基本情况

我县是一个拥有148万人口的丘区农业大县，辐员面积2661平方公里。

近年来、我县紧紧围绕“发展、稳定”两大要务，以化解社会矛盾纠纷为目标，以推进调解机制创新为动力，以健全调解制度为保证，充分整合资源，拓展调解领域，形成调解合力，提高调解成效，积极预防和化解各类矛盾纠纷，在全县逐步建立和完善了以人民调解为基础、行政调解为保证、司法调解为后盾“三位一体”的大调解格局，

为我县社会、经济又好又快发展创造了和谐稳定的社会环境。

1、人民调解的基础作用得到充分发挥。

一是完善人民调解组织网络建设。

按照“哪里有纠纷,人民调解员工作就延伸到哪里”的要求，镇乡、村（居、社区）、事业、企业单组建了调委会，村（居）民小组配备了调解员，形成了乡村组三级调解工作格局。

全县建立各类调

解委员会1103个，有调解人员（信息员）33767A-

二是加强人民调解阵地建设。

规范建设了各调委会的办

公场所，配备了政治素质强、业务能力硬、文化水平高的调

解员，加强调解队伍，健全调解网络,

是提高调解人员素质

的一个重要方面，也是做好人民调解工作的有效保证。

三是健全人民调解制度。

制定了《人民调解工作职责》、《矛盾纠纷排查制度》、《回访制度》、《纠纷登记制度》、《信息反馈制度》、《文书档案管理制度》、《纠纷讨论处理制度》等相关规章制度，通过各项制度的建立，保障了人民调解工作做到依法调解，有章可循。

四是规范人民调解程序。

把规范调解程序作为保证调解

质量的有效手段，按照县司法局要求为各调委会印发调解格式样本，规范制作调解协议书和整理案卷，使人民调解工作走上程序化、规范化运作的轨道，提高了调解工作质量，增强了法律效应。

五、积极探索调解新方法。

总结出“抓早、重巧、依法、用心”的“八字”调解方法，及时妥善地化解各类矛盾纠纷,有效维护了社会稳定。

仅去年受理调解纠纷XXXX件，占全县已调解总数XX%,成功率为XX%。

2、充分发挥行政调解在大调解中的保证作用

一是不断完善领导责任机制。

成立了由一把手任组长,

全体班子成员和科室单位负责人为成员的领导小组，全面负责矛盾纠纷的调解工作，各下属单位也分别成立了由行政正职直接负责的调解组织。

各级、各单位根据各自的职责范围,承担相应的调解任务。

二是不断完善组织保障机制。

各级调解组织在行政调解

领导小组的统一指挥调度下开展工作，镇乡建立了由综治办负责的，群工办、法庭、派出所、司法所、村建、国土、民政、计生等部门负责人组成的矛盾纠纷调处中心，明确了专（兼）职工作人员具体负责。

在工作中实行了领导包案制,重大矛盾纠纷按谁分管谁负责的原则，由主管领导包案，职能业务部门负责各种纠纷的调解，形成了上下联动的协调网络。

三是不断完善考核机制。

实行了矛盾纠纷调解的奖励机制和一票否决制，在工作中实行了领导包案制，重大矛盾纠纷按谁分管谁负责的原则，由主管领导包案，职能业务部门负责各种纠纷的调解，形成了上下联动的协调网络。

XX年共

计调解纠纷XXXX件，占全县已调解总数的XX%。

3、调判结合，突出司法调解工作。

我县人民法院针对近年来民商事案件诱发原因多、数量

大幅度上升、当事人间矛盾纠缠性大、上诉上访频繁等特点,认真贯彻最高人民法院关于“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的精神，以“公正司法，一心为民"思想为指导，狠抓调解工作，不断创新调解方式，注重调解效果,通过诉讼调解有效降低诉讼当事人的对抗性，从根本上解决纠纷，化解矛盾，促进了社会的和谐与稳定。

XX年在已结的xxx件案件中，调解结案的xxxx件，占全县已调解总数的XX%,使大多数民事案件实现了案结事了。

一是规范完善诉讼调解工作。

组织法官和工作人员认真

学习最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，结合本院审判工作实际，对诉讼调解的适用范围、基本原则、组织形式、调解程序、调解书及调解笔录的制作等方面都做出详尽的规定，完善和规范诉讼调解活动。

二是突出强化诉讼调解功能。

将调解率、调解案件质量评查合格率和调解适用程序正确率作为考核民事审判人员业绩的一项重要指标，纳入全院岗位目标责任制进行考核。

并结合作风整顿、富民惠民等活动的开展，将民事诉讼调解作为便民利民的一项具体措施，通过公正高效调解根除化解人民内部矛盾，减轻当事人的诉累。

三是重总结促交流。

在每季度的执纪执法大检查中组织各业务部门总结调解工作，交流调解经验，不断增强民商事法官化解矛盾、解决纠纷的能力。

二、存在的问题

一是矛盾易激化、纠纷难化解。

剧烈的社会转型和体制

转轨，使人们的经济利益差别扩大，心态失衡，特别是农民等弱势群体生存压力大、待遇不公平、心理不平衡，矛盾纠纷极易激化，“动不动就动刀子”，人们常常抱怨“现在的人怎么了？

”社会矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂三大因素相互交织，相互作用。

现在，群众遇有纠纷，采取四种解决方式：

一是上访，二是打官司，三是找民调员调解,四是自行暴力解决。

群众对纠纷解决的态度是：

五、六十年代学雷锋、讲风格、讲服从；八、九十年代“秋菊打官司”,讨说法；如今是讲双赢，不达目的不罢休。

为一件民事纠纷

“找到乡、找到县、一直找到国务院”，“县法院到中院，一直跑到最高院”的现象屡见不鲜。

基层干部对解决社会矛盾纠纷也有四种方式：

一是主要领导靠前指挥，实行“一岗双责”包案责任制；二是请执法部门“保驾护航”；三是把上访群众“引向法律渠道"；四是采用“帮贫解困”的方法、和风细雨的工作来化解纠纷。

二是调解资源整合不够顺畅。

人民调解组织、行政机关、

法院机关，一方面，相互配合的责任意识还不够。

一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。

但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，存在推诿、拖延等现象，对矛盾纠纷不能做到及时调处，有的因此造成事态的进一步扩大。

另一方面，关缺乏制度化的沟通、衔接，行政调解和司法调解不能有效利用人民调解多年形成的信息网络，对一些复杂的案件还需要重新调查取证，浪费了大量的人力、物力。

三是调解规范化程度不够。

三大调解工作程序中，除司法调解履行着固定的调解程序外，人民调解和行政调解的程序有时过于简单甚至不履行，有失调解工作的权威性，加上行政机关的举证责任，造成了群众对人民调解和行政调解结果的不信任。

从司法调解受理的案件中，结案率、履行都倍于行政调解、人民调解受理案件的数字上，也反映出行政调解、人民调解与司法调解在规范化上的差距。

I是社会环境缺乏足够的法治氛围。

近年来通过普法教

育，群众的法律意识有了一定的提高，但很大一部分人对产生的矛盾纠纷仍不能主动寻求法律途径解决；少数国家工作人员依法办事的观念不强，也使部分群众对通过正常渠道解决矛盾产生疑惑；部份调解人员文化程度参差不齐，政策法律和业务水平欠缺，影响了调解质量和效率。

五、调解经费难保证。

行政和司法调解人员一般都是国家公职人员，有一定的固定工资收入，而人民调解是群众自

治组织，没有经济收入，经费和报酬由谁来支付，人民调解员的报酬难以落实。

应当认识，广大人民调解员化解纠纷，受益者不仅是当事人和集体组织，国家也是受益者，政府为人民调解埋单，是政府购买公共品，财政转移支付的一个重要课目。

实际上，国家正在天天为纠纷激化的恶果埋单。

目前，村、居委会（社区）的人民调解员一般由村、居委会（社区）的干部兼任，其报酬是财政开支，需要解决的问题只是一部分没有收入的农村，政府应当采取措施解决。

三、构建“三位一体”大调解格局的构思

在构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的大调解工作格局中，应本着在“人民调解为基础、行政调解为保证、司法调解为后盾”的大前提下，充分发挥三种调解的优势，做到优势互补，切实搞好三种调解方式的衔接和转化，提高调解的法律效力和履约率，使调解的优势得到充分发挥,促进社会的和谐稳定。

在工作实践中，应着重把握好以下几点。

（-）围绕中心、服务大局，努力构建“大调解”格局。

构建“三位一体”调解工作格局的总体思路是，要在县委、县政府的统一领导下，围绕“党委政府放心，人民群众满意”开展，突出社会效益，关注民生，增强“民本”意识。

调解工作必须置于党委政府和人民群众监督之下，在化解社

会矛盾纠纷中做到既坚决执行党委政府决策部署，又充分解决人民群众的正当合法权益。

建立综治部门综合协调，有关部门各负其责，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作

机制。

工作目标是实现“两提高,

四下降,

两不出"：

预防、

控制、化解矛盾纠纷的能力提高，干部群众选择调解作为解决矛盾纠纷途径的意识提高；群体性事件下降、民转刑案件下降、民事诉讼案件下降、越级信访特别是进京赴省上访数量下降；一般矛盾纠纷不出村（社区）、不出本级部门（单位）,疑难矛盾纠纷不出乡镇（办）、不出系统；90%以上的矛盾纠

纷在本县和系统内得到解决。

（-）加强“三大”调解工作中指导。

1、县委、政府成立人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、配合协调的社会矛盾纠纷调解工作领导小组，由相关综治成员组成。

领导小组办公室设县综治办，负责全县社会矛盾纠纷的分流指派、调解调度、督察督办、责任考核工作。

2、各镇乡建立社会矛盾纠纷调处中心，由党政领导挂帅，整合基层综治办、司法所、派出所、法庭、计生、民政林业、村建、国土及社会服务中心的力量。

调处中心对社会矛盾纠纷实行“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”工作机制，将辖区范围内涉及不同主体、不同领域、不同性质的民事争议、行政争议等纳入调处范畴，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。

3、建立例会制度。

由县综治办负牵头，人民检察院、人民法院、司法局共同参加，定期召开例会，研究部署调解工作，及时总结工作经验，研究工作中存在的困难和问题,提出解决的办法和途径，加强部门间的配合，促进相互间的协作。

4、建立调解员的培训、持证上岗制度。

县司法局负责制定培训方案，与县法院联合开展人民调解员培训工作，通过多种形式加强对调解人员的培训，提高调解员的业务水平和实际操作能力。

、

5、建立考核奖惩制度。

党委政府要把此项工作列入年终考核的重要内容，建立考核奖惩制度，与年终评奖、评先、评优、晋级挂钩，对工作成绩突出的要给予表彰，每年评选优秀调解单位、人民满意调解员；对工作不负责的，要对相关部门或责任人予以处罚，对造成恶劣影响或严重后果的按综治维稳责任追究的有关规定严肃追究责任。

（三）、加强调解工作的横向联系。

一是建立调解案件衔接机制。

人民调解、行政调解和司法调解在事件不同的阶段有不同的功能和作用，加强调解工作的横向联系，可以在最短的时间内用最节省的资源解决问题。

具体来说，在开展人民调解过程中，对各类矛盾纠纷包括调解、处理、结果等情况进行登记，对无法通过人民调解处理的案件，要及时将登记记录上报具体行政调解机关，行政机关要及时衔接，进行研究、处理。

通过行政调解还无法达成调解议的，行政调解机关再把案件情况及时通报人民法院，使人民法院能及时了解和掌握相关情况，对双方当事人进行庭前调解，尽可能不使矛盾激化。

二是建立调解网络信息共享机制。

实现调解网络信息共享，必须要充分发挥社会治安综合治理机构的协调职能，加大法院、信访、公安、建设、劳动、民政、工商等职能部门参与镇街、村居调解网络的力度，形成一个统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制。

最终实现受理行政调解、司法调解案件时，相关部门能够快速通过调解网络在第一时间内掌握案件发生的因由、动向，能做出科学的判断。

三是建立工作联系制度。

即由法院选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区调委会的指导员，法院又要聘请当地有威望、调解经验丰富的调解员为民事诉讼特邀陪审员，在民事案件审理过程中，特别是涉及人民调解协议的民事案件的审理，要积极组织人民调解员进行旁听，不断提高调解员的法律水平和民事调解能力，促进人民调解与诉讼调解在适应法律上的一致性。

司法行政机关要加强对人民调解工作的检查指导，了解情况，沟通信息，对发现的问题，及时指导解决，建立司法行政机和法院指导人民调解工作的长效机制。

四建立调解效力机制，统一调解程序。

人民调解组织和行政调解机构在调解决矛盾纠纷时，应制作调解协议书，统一规范人民调解、行政调解和司法调解的调解程序，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。

人民法院及基层人民法庭，在受理涉及人民调解协议书的民事案件时，要按照最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定，准确确认人民调解协议的性质和效力。

一是要坚持做到依法行政、依法办事。

对重大决策和重大事项，要做到事前深入调研、积极听取群众意见，在行政行为实施过程中，要做好政策法规的宣传和解释工作，增强行政行为的透明度，减少社会矛盾发生的机率。

二是“三大”调解工作必须围绕“党委政府放心，人民群众满意”开展，突出社会效益，关注民生，增强“民本”意识。

调解工作必须置于党委政府和人民群众监督之下，在化解社会矛盾纠纷中做到既坚决执行党委政府决策部署，又充分解决人民群众的正当合法权益。

三是要加大普法工作力度。

通过“五五”普法学法用法等活动，进一步增强群众的法治意识，引导群众遵纪守法，通过合理、合法的渠道反映诉求，把预防和处置矛盾纠纷的过程，变成密切联系群众，疏导群众情绪，解决实际问题的过程，减少矛盾纠纷产生的次数，削弱矛盾滋生的土壤，为调解工作创造良好的社会氛围。

四是不断总结人民调解工作的特点规律，积极探索做好新时期人民调解工作的有效方法和途径。

总结推广我县塔山镇首席调解员制度，花园镇行业调解委员会制度，潼川司法所派员进驻公安派出所、“温馨谈话室”、“矛盾纠纷分析例会”等活动和形式为特色的矛盾纠纷预防机制；以政府为主导、以司法所为依托、以人民调解与司法调解、行政调解和其他社会组织调解手段有机结合，多部门参与、多种手段有机配合的多层次、多举措的“大调解”机制。

（五）、随着大调解机制的不断完善，立足实现“四大转变”。

一是变小调解为大调解。

改变以往少数人调解的模式,通过聚集和整合社会各方资源，建立各方参与、联调联动的新格局。

二是变单一调解为综合调解。

实现群众自治行为和政府行为的有机结合，对各种调解组织、调处方法、调处手段进行全员整合，综合运用人民调解、行政调解和司法调解方式,把党的政治优势与政策调节、依法调处和以德化解相结合,综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段进行全方位调处。

三是变无序调解为规范调解。

从接访、受理、调解到解决问题，实行一条龙服务，建立健全了预测预警、排查调处、情况报送、分流督办、部门包案、奖惩考核、责任追究等制

度，使调处工作从内容到形式，从过程到结果都严格进行约

I是变被动调解为主动调解。

针对新时期社会矛盾纠纷

的多发性，把集中排查和经常性排查有机结合起来，及时发现各种影响社会稳定的矛盾纠纷，增强调处工作的预见性、主动性和针对性，确保社会矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。