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财政扶贫分析报告

2018年财政扶贫分析报告

2018年1月

目录

一、我国财政扶贫工作的政策及现状4

1、财政扶贫工作的政策演变4

2、我国扶贫工作的现状6

二、我国财政扶贫工作面临的挑战11

1、扶助对象不够精准11

2、扶贫资金管理亟待完善12

3、地方配套资金不到位14

三、我国财政扶贫政策的展望15

1、效率与公平原则兼顾，提高资金使用效率15

2、财政资金支持基础设施，力促旅游扶贫和生态扶贫16

3、加大财税政策激励，实现不同群体间的转移支付16

4、构建市场参与财政扶贫的长效机制17

我国财政扶贫工作的现状。

从国家级贫困县的省际分布来看，贫困县都分布在中西部地区，贫困县分布最多的省份或自治区为西藏、贵州、陕西、云南、甘肃，西藏和云南的贫困县高达74、73个，主要是少数民族聚居区，其次为中部地区。

就贫困人口的省际分布来看，河南，四川贫困人口最多，分别达到3250万，3190万人口。

而考虑各省各自治区的总户籍人口的因素，西藏，贵州，云南，甘肃，青海的贫困率较高。

我国产业扶贫新业态发展迅速，电商扶贫带动274万贫困户增收，覆盖590个贫困县，光伏扶贫直接惠及80万贫困户，旅游扶贫覆盖2.3万个贫困村。

我国财政扶贫面临的难点。

17年12月29日，财政部、国务院扶贫办公开发布了财政扶贫资金专项检查发现问题中的15个典型案例，截至目前，已追回被虚报冒领、挤占挪用等扶贫资金7.3亿元。

扶贫自上而下沦为形式扶贫的概率较大，部分政府在扶贫的终端方面投入不够，部分基层政府重视扶贫的政绩而忽视扶贫的实质改善。

部分贫困地区人均收入上来了，但是贫困的绝对人口数量却上去了，扶贫反而成为了“权力寻租”的地带，使得拥有特权关系的群体率先获益。

我国财政扶贫工作展望。

财政扶贫政策必须精准，财政资金严格针对贫困群体发放，与扶贫相关的政府“三公经费”支出要削减，提高财政资金的使用效率。

要建立贫困群体与扶贫工作小组的有效沟通机制，扶贫工作小组应第一时间了解扶贫对象的需求和动态，减少扶贫链条中的过多中间环节，进而提升财政扶贫工作的效率。

开征遗产税，鼓励富豪乃至中产阶层将财富更多通过消费的形式回馈给社会，提升富裕和中产阶层的边际消费倾向，对于拓展贫困人口的收入来源有重要的意义。

一、我国财政扶贫工作的政策及现状

1、财政扶贫工作的政策演变

“精准扶贫”一词由习总书记于2013年提出，自2015年成为我国扶贫攻坚的方略，在2017年中央工作会议中，更是成为今后三年三大攻坚战之一。

精准扶贫相对于传统的扶贫方式，有着显著的不同：

精准扶贫要针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的方式。

国务院扶贫办主任刘永富指出：

精准扶贫、精准脱贫是脱贫攻坚的基本方略。

实现贫困人口如期脱贫，贫困县全部摘帽，必须实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，改革现行扶贫思路和方式，变大水漫灌为精准滴灌，变“输血”为“造血”，变重GDP为重脱贫成效，解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的一系列问题。

精准扶贫和精准脱贫的基本要求与主要途径是六个精准：

扶贫对象精准，项目安排精准，资金使用精准，措施到户精准，因村派人精准和脱贫成效精准。

2、我国扶贫工作的现状

2010年至2016年我国贫困人口数量不断降低，每年减贫的人数在1300万人以上，2016年底我国贫困人口为4335万，相比15年减少约1200万，贫困发生率也不断降低。

2017年以来，我国脱贫攻坚继续保持良好态势，年度减贫任务将超额完成，贫困人口将再减少1000万人以上。

国务院扶贫办主任刘永富表示，2018年确保再减少农村贫困人口1000万人以上，实现200个左右贫困县脱贫摘帽，完成280万左右贫困人口易地扶贫搬迁建设任务。

三种传统的财政扶贫政策中，财政扶贫专项资金的方式效果最突出。

中央财政专项扶贫资金逐年递增，2016年中央财政专项扶贫资金增长率创新高，达到43%，2017年中央财政专项扶贫资金达到861亿元。

财政专项扶贫资金，有利于实现财政兜底的社会保障，向贫困人口提供基本的教育、医疗、养老等社会服务，促进贫困人口实现自我发展。

尽管我国财政扶贫力度不断增强，贫困人口，贫困发生率不断降低，但我国城镇和农村居民人均可支配收入差距不断增大，截至到2016年末，我国城镇与农村居民的收入差距达2.1万，占城镇人均可支配收入的64%，收入分配差距调整可期。

从国家级贫困县的省际分布来看，贫困县都分布在中西部地区，贫困县分布最多的省份或自治区为西藏、贵州、陕西、云南、甘肃，西藏和云南的贫困县高达74、73个，主要是少数民族聚居区，其次为中部地区。

贫困地区大多不具备优越的生产要素或条件，如优越的地理位臵，稀缺的自然资源，便利的交通条件，高素质的人才队伍，工业农业基础。

因此贫困程度相对较大。

就贫困人口的省际分布来看，河南，四川贫困人口最多，分别达到3250万，3190万人口。

而考虑各省各自治区的总户籍人口的因素，西藏，贵州，云南，甘肃，青海的贫困率较高，其中西藏达到88%，其他地区的贫困率大约在50%左右。

和贫困县数量排名趋势较为一致。

从扶贫资金的省级分配来看，贵州、云南、甘肃、广西等少数民族聚居地获得的扶贫资金位于前列，贵州、云南、甘肃的扶贫资金均在70亿以上。

就我国扶贫资金的行业扶持程度来看，在财政扶贫工作中，得到较多利好的传统行业是农林水行业的发展，尤其是2016年以来，公共财政支出在农林水事务的扶贫项目中的增长率达到了86%。

我国产业扶贫新业态发展迅速，电商扶贫带动274万贫困户增收，覆盖590个贫困县，光伏扶贫直接惠及80万贫困户，旅游扶贫覆盖2.3万个贫困村。

以山东省临沂为例，2017年1-9月份，临沂公司受理分布式光伏项目7858个，同比增长600%，装机容量为56.31万千瓦;完成并网分布式光伏项目5930个，同比增长616%，装机容量为34.72万千瓦。

其中首批光伏扶贫项目累计发电量已达1882万千瓦时，累计上网电费达740万元，累计国家补贴达860万元，惠及贫困户53828户。

15个乡镇、296个村、4000户贫困户领取到收益分红共计515万元。

二、我国财政扶贫工作面临的挑战

1、扶助对象不够精准

我国在财政扶贫资金使用上，资金分配和扶助对象不够精准：

在扶贫项目多、扶贫资金需求大的地区，财政扶贫资金使用往往采取平均分配的方式。

在财政扶贫的项目选择上，财政扶贫资金主要关注救济扶贫领域，开发扶贫领域关注比较少，财政扶贫资金对于解决贫困地区和贫困人口内源式发展的作用没有充分发挥。

在财政资金投入中，缺乏对于每个家庭的具体分析，一刀切的模式使得扶贫的精准性不够强。

扶贫自上而下沦为形式扶贫的概率较大，部分政府在扶贫的过程中，在调研、课题、考察、会议等方面花费了大量的人力、物力，导致在扶贫的终端方面投入不够。

部分贫困地区人均收入上来了，但是贫困的绝对人口数量却上去了，扶贫反而成为了“权力寻租”的地带，使得拥有特权关系的群体率先获益。

2、扶贫资金管理亟待完善

17年12月29日，财政部、国务院扶贫办公开发布了财政扶贫资金专项检查发现问题中的15个典型案例，截至目前，已追回被虚报冒领、挤占挪用等扶贫资金7.3亿元。

扶贫项目实行项目和资金申报承诺制，签订项目建设和资金使用承诺合同，扶贫资金支付到项目、行政村和农户，并实施三公开、两监督，从体制上防止扶贫资金的挪用、截留和贪污浪费的现象。

但是，在当前的扶贫、脱贫攻坚的重要时刻，依然存在着对扶贫专项资金管理不到位的现象，出现扶贫资金被挤占挪用。

3、地方配套资金不到位

在2017年的财政专项资金支出中，贵州、云南、广东、河北、内蒙古、四川、广西等省份均超过30亿元，河北省中央财政专项扶贫资金26.46亿元，省本级投入财政专项扶贫资金32.75亿元。

云南中央支出71.7亿，地方支出46亿。

江西、甘肃、山东等省份也超过20亿元。

年度增幅方面，内蒙古、河北、浙江、广西、江西、甘肃、西藏等省份增长超过50%，云南、黑龙江、安徽、四川等省份增长超过34%，高过中央财政专项扶贫资金增幅。

但仍然有部分地区地方财政资金管理中存在一边喊缺钱，一边又有大量资金的现象，中央与地方支出比例不协调。

例如，河南中央支出39.48亿，地方支出17.76亿，陕西中央支出44亿，地方22.99亿。

为此，财政部公布多项举措加强地方财政库款管理，旨在更好推动盘活存量资金，提高财政资金使用效益。

在扶贫工作任务落实过程中，加大力度盘活各种存量资金，抓好盘活存量资金工作，加强对财政存量资金数据的动态监控，进一步强化结余结转资金管理。

三、我国财政扶贫政策的展望

1、效率与公平原则兼顾，提高资金使用效率

为落实精准扶贫要求，中央拟大幅增加财政专项扶贫资金投入，并进一步加大统筹使用力度，全面推进贫困县涉农资金整合试点，支持做好易地扶贫搬迁、资产收益扶贫等工作。

在精准扶贫工作中，首先要确保效率与公平并举，目前我国的扶贫工作中流于形式的问题较为突出，部分基层政府在扶贫工作中存在以文件落实文件的形式，扶贫方面的课题、会议、调研较多，但是具体的扶贫落地措施出台慢。

因此必须改变财政扶贫工作中的形式化，提倡建立以结果为导向的扶贫工作机制。

财政扶贫应减少绝对贫困人口的数量，提升绝对贫困人口的人均收入，建立贫困人口的数据库。

如果从辖区的平均收入来考核，地方政府通过提升富裕群体、中产群体的收入显然更容易达到目的。

因此财政扶贫政策必须精准，财政资金严格针对贫困群体发放，在扶贫相关的课题、研讨会、调研等方面的支出要削减，提高财政资金的使用效率。

要建立贫困群体与扶贫工作小组的有效沟通机制，扶贫工作小组应第一时间了解扶贫对象的需求和动态，减少扶贫工作小组与扶贫对象间的信息不对称，减少扶贫链条中的过多中间环节，进而提升财政扶贫工作的效率。

2、财政资金支持基础设施，力促旅游扶贫和生态扶贫

我国扶贫工作不仅仅需要输血，更需要造血。

尤其是我国的中西部贫困地区，尽管基础设施建设落后，但是拥有丰富的旅游和生态资源，且贫困地区中劳动力成本低廉。

因此，中西部贫困地区的扶贫工作有很好的“后发优势”潜质，首先要加大对于贫困地区的铁路、公路、桥梁等基础设施建设的投入，降低贫困地区的物流成本和交通运输成本。

比如江西的庐山、井冈山等地，旅游资源丰富，但是缺乏高铁等基础设施，使得江西省内庐山到井冈山的火车或高速距离要三四个小时，同样的时间，北京可以直达韩国济州岛、日本东京、香港澳门等发达城市。

因此我国贫困地区的重大制约因素在于交通的弱后，要扭转贫困地区的落后现状，必须先在贫困地区构建发达的基础设施体系。

贫困地区的基础设施建设完善后，贫困地区的旅游和生态资源便能充分转化为市场价值，庐山和井冈山的红色旅游资源丰富，优质的空气、干净的水源、淳朴的村落文化都对于大中型城市的中产有着极大的吸引力，因此旅游扶贫和生态扶贫将是中西部地区脱贫的重要手段。

3、加大财税政策激励，实现不同群体间的转移支付

我国贫困人口的脱贫对于提升边际社会消费倾向具有重大意义，贫困人口数量庞大，劳动力成本低廉，如果将我国的低收入群体的供给与中产阶层的需求有效衔接，便可以实现不同群体间的转移支付式扶贫。

目前，我国一二线城市的房价暴涨，催化了一批具备旺盛消费潜质的中产阶层，中产阶层的多元化消费需求不断被释放，尤其随着大城市病的不断爆发，中产阶层选择去中西部小城市旅游甚至短暂定居，相比于国外高企的各类消费品价格，我国中小城市的旅游行业有较大的发展潜质。

我国低收入群体的手工艺品、农产品价格极为低廉，但其原生态的品味在市场中具备较高的价值。

因此我国的财税政策应致力于鼓励中产阶层对于贫困阶层的转移支付，比如可以开征遗产税，鼓励富豪乃至中产阶层将财富更多通过消费的形式回馈给社会，提升富裕和中产阶层的边际消费倾向，对于拓展贫困人口的收入来源有重要的意义。

4、构建市场参与财政扶贫的长效机制

扶贫工作还要警惕形式化或者扶贫领域中的“权力寻租”，部分基层政府或企业为了享受政策优惠，将项目和工程包装成扶贫工程，以获取政策红利。

针对该类现象，应加强监督。

当扶贫领域中的假扶贫现象凸显，就会引发扶贫工作中的“劣币驱逐良币”，使得真正的扶贫工作反而缺乏了公信力。

财政扶贫工作必须建立有效的考核机制，构建以结果为导向的考核机制，财政资金的使用效率、贫困人口数量的削减、贫困人口人均收入的增加等，必须建立量化的标准。

对于财政扶贫工作实施较好的区域，加大财政资金的投入，形成“示范效应”。

对于财政扶贫工作实施较差的区域，将财政扶贫工作的主导方由政府向市场转变，鼓励第三方社会机构参与财政扶贫工作，若市场中的主体在推进财政扶贫工作方面更有绩效，就应大力推广市场化扶贫模式。

鉴于扶贫工作的公益性，对于参与财政扶贫的市场方也应加大政策激励，使得参与扶贫的市场方收益大于成本，也构建市场参与扶贫的长效机制。