西方行政学说史468633119.docx
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西方行政学说史468633119
丹尼尔·A·雷恩
管理学者从历史上可以吸取许多经验教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。
绪论
▪西方行政学产生历史与知识背景
▪公共行政学思想发展演变
▪教学的体例安排
一、西方行政学产生历史与知识背景
1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。
美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。
1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特（LeonardDWhite1891～1958）出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。
西方国家公共行政学产生的条件：
19世纪末20世纪初，美国、德国
第二次工业革命——电气时代
19世纪末20世纪初
引发了伟大的“管理运动”
政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任¡°守夜人¡±变成积极干预社会生活的¡°行政国家¡±。
行政职能加强和行政活动围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而¡°功绩制¡±的实施和¡°政治中立¡±原则的确立，更促使行政成为¡°非政治化¡±的管理领域。
行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。
因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。
▪“行政国家”的出现
▪“文官制度”改革运动的发展
▪专业教育和职业教育的发展
▪科学管理运动的影响
▪多种学科知识的形成和发展
二、行政学思想发展演变
▪大学国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：
（1）早期行政研究时期（1887¡ª1911），
（2）传统行政研究时期（1911¡ª1933），（3）修正行政研究时期（1933¡ª1960），（4）整合行政研究时期（1960年以来），（5）重建或革新行政研究时期（20世纪80年代¡ª90年代以来）。
▪大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：
（1）形成阶段¡ª¡ª传统管理时期（19世纪末¡ª20世纪20年代），
（2）成长阶段¡ª¡ª科学管理时期（20世纪20年代以后），（3）科学化阶段¡ª¡ª现代化管理时期（始于本世纪40年代）。
大学唐兴霖的三分法：
（1）形成时期的行政思想（19世纪末～20世纪30年代）
主导式：
“制度—功能行政观”。
（2）发展时期的行政思想（20世纪40年代～20世纪60年代）
主导式：
“行为—过程行政观”。
（3）繁荣时期的行政思想（20世纪70年代～）
主导式：
“多元化行政观”。
教材将行政学的演变分为六个时代：
（1）西方行政学的提出与创立（1887¡ª1918），
（2）西方行政学的正统时期（1919¡ª1941），
（3）西方行政学的批评与转变时期（1941¡ª1959），
（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代），
（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代），
（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）。
结论
▪第一，行政管理思想或者学说的发展具有演进的性质。
▪第二，行政管理思想或者学说的容是历史选择的结果。
▪第三，行政管理思想或者学说的容的发展程度取决于实际生活的发展或者成熟程度。
第一章行政学产生前的行政思想
▪行政学产生前最具代表性的思想家是：
亚里士多德、马基雅弗利、洛克、卢梭、密尔。
第一节亚里士多德的行政思想
▪ 一、生平前384～前322
▪代表作：
《政治学》《雅典政制》
二、亚里士多德的行政思想
▪
（一）国家的起源与目的
▪国家起源于人的自然本性的必然发展。
▪国家的目的是使国家中的每一个成员都具备适量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。
（二）提出三权分立的雏形
▪政体的三个组成部分：
议事部分、行政部分、审判部分。
（三）行政机构设置的依据
▪城邦事务管理的实际需要；
▪行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；
▪不同的政体有不同的行政机构与之相适应。
（四）行政组织应具备一定的职能
▪城邦监护职能
▪公共财政
▪军事职能等等
（五）行政人员的任用与监督
▪行政人员任用方式上有差别的主要因素为：
负责选任的人员；受任的人员；任用的手续
▪选任行政官员的基本原则：
适才适用原则、专人负责原则、德才兼备原则
▪行政人员选拔的四种技术方案：
（1）行政官员由全体公民负责选任，以选举、抓阄或二者兼用来决定。
在实施时要把全体公民划为若干选区。
▪ 或者
（2）行政官员分为两类，一种从全体公民过选举、抓阄或二者兼用的方式选出，另一种从部分公民中以同样的方法选出。
▪ 或者（3）行政官员只由部分公民担任，但是分为两类，分别由由全体公民以选举和抓阄的方法选出。
▪ 或者（4）由部分公民负责选择行政官员。
官员一部分来自全体公民，一部分来自部分公民。
（六）法治与依法行政
▪法治的两重含义：
已成文的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应本身是制订的良好的法律。
▪前者强调法律至上，后者强调法律正当。
第二节马基雅维利的行政思想简介
▪一、生平马基雅维利（1469～1527）代表作《君主论》
二、马基雅维利的行政思想
（一）国家理论
国家的基本职能
▪保障每个社会成员自由地使用财产
▪保障人民的安全
▪调节社会矛盾
▪为民众谋福利
（二）权力理论
▪权力是政治的基础
▪国家的根本问题就是统治权
▪权力是法制制定与执行的保障
（三）领导理论
君主应具备的能力
▪预见能力
▪决策的能力
▪应变的能力
▪自我判断的能力
（四）反腐败思想
1、腐败的分类
▪公民的腐败
▪城邦的腐败
▪政治制度的腐败
2、腐败产生的原因
3、反腐败的反措施
第三节洛克的行政思想
一、生平与西方古典自由主义
▪洛克（1632～1704）是17世纪英国著名的哲学家和思想家，是西方古典自由主义的鼻祖。
▪主要代表作：
《政府论》（上、下）
二、洛克的行政思想
（一）政府权力的来源、性质和目的
▪1、政府的权力来自于人们的委托；
▪2、政府的权力是有限的；（政府接受的权力是有限的、政府的权力受到契约容的限制、政府权力受到人们同意的限制）
▪3、政府的目的是保护人们的生命、自由和财产。
（二）政府的职能
国家的权力
孟德斯鸠的三权分立
三权分立与制衡
▪行政机关的特殊职能有：
一是召集和解散立法机关的权力；二是自由裁量权。
三、依法行政
▪法律是自由的限度和保障
▪政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理。
▪制定的法律应该被执行。
▪法律的施用应该坚持法律面前人人平等原则。
▪行政机关虽然有一定的自由裁量权，但也必须受到必要的限制。
四、政府的解体
▪社会解体导致政府的解体。
▪政府的溃导致政府解体。
第四节密尔的行政思想
一、生平
（1806～1873）著名的哲学家、经济学和逻辑学家，自由主义政治思想的代表人物。
代表作：
《论自由》1859、《代议制政府》1861
二、密尔的行政思想
（一）政府理论
1、代议制政府是最好的政府形式。
▪代议制政府是最高权力属于整个社会的政府。
▪代议制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。
2、政府的管理职能
▪一个好的政府就应当能够实现一种最开明最有效的行政管理，这种管理能够提供良好的效率、能够把事情办好，政府的一切管理都应当有助于推进个人自由的发展。
（二）政府的行政管理
▪政府主要从事国家具体事务的管理。
▪政府的行政管理应该专门化。
▪一个好政府必须要有好的行政管理。
▪良好的行政管理必须要有良好的管理制度。
（三）政府的行政机构问题
▪行政部门的设置应同问题相一致。
▪同一个问题应该由同一个部门来管理。
▪行政机构的设置必须采取个人负责制的组织形式，但也注意委员会的咨询和参谋作用。
（四）人事行政问题
▪行政官员的任命应该通过自上而下的逐级任命，而不是通过选举任命。
▪对职业文官的性质、录用及晋升和免职的问题进行了讨论。
第二章提出与创立时期的西方行政学说
▪威尔逊的《行政学之研究》，主政治与行政分离古德诺的《政治与行政》，明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来泰勒倡导科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起，被成为“科学管理之父”法约尔“管理过程学派”奠基人。
发表的《工业管理与一般管理》一文，提出了一般管理理论
第一节威尔逊的行政思想
▪威尔逊（1856～1924）美国著名的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家。
1886-1902：
政治学教授，教学、研究；1902-1910：
普林斯顿大学校长；
1910-1913：
新泽西州州长；1913-1917：
美国总统；1924：
去世
Ø代表作：
《行政学研究》1887
一、思想渊源与生产背景
▪1、思想渊源：
▪受德国行政研究思想的影响：
行政研究在德国很受重视
2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景
▪源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反思
二.主要行政思想
1.关于行政学研究的必要性
▪
（1）解释之前为何行政研究不受重视
▪
（2）指出行政研究的必要性重要性：
政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果
■“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”
■政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导
■当今的行政工作必须认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准
■这就是为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因
▪2.关于行政学研究的目标与任务
▪目标有二个：
▪
（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务
▪即：
明确政府的职能和任务围，明确该管什么，不该管什么；
2、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务
■即用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务，即如何管。
3.关于行政的实质
▪
（1）行政管理是什么：
▪—行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作
▪“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（2）行政管理与政治的关系
▪行政不同于政治
政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动围；
行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。
▪行政与政治密切相关：
行政管理是政治生活的一个组成部分；
行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规和价值取向的约束，与政治规、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；
（3）行政与宪政制度的关系：
特殊手段与一般决策之间的关系
▪行政在本质上不同于宪政制度；
▪宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段
▪二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
4.指出行政学研究的历史渊源
▪
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：
▪
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；
▪（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
5.指出行政学研究的方法
▪主采用“比较研究法”与“历史研究法”：
▪主拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：
应以实践为准绳，以美国为核心。
6.关于人事行政的思想
丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。
▪
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：
▪
（2）重视政府官员的素质：
7.关于行政监督的思想
▪指出要以公共舆论监督行政管理
8.其他思想
▪关于行政体制（政府间关系）的思想：
▪主建立完善的公共行政机构；
▪要给予地方政府机构以新的生命；
▪要组建地方分权制度；
▪关于行政伦理的思想：
三.简评
▪1．开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
▪2．比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；
▪3．较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；
第二节古德诺的行政思想
▪一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治学家、行政学家、法学家和教育家美国政治学会的创始人之一并担任第一届（1903年）会长
▪1914~1928霍布金斯大学校长
▪《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国行政法原理》（1905年）等
二、主要思想容述评
▪
（一）政治与行政两分论
▪所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：
▪“政治”——国家意志的表达；
▪“行政”——国家意志的执行
▪政治与行政二分既是必须的,又是相对的,二者相互协调。
▪
（二）政治适度控制行政的思想
▪政治与行政不仅存在区别，还要取得两者的协调一——政治对行政的适度控制
▪“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。
”－参见[美]古德诺：
《政治与行政》中译本，第21页，：
华夏，1987年版。
▪控制方法：
▪A、通过法定制度达到
▪B、通过法外途径实现的。
▪（三）行政适度集权的思想
▪协调还取决于行政权力的必要集中
“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。
”[参见[美]古德诺：
《政治与行政》中译本，第69页，：
华夏，1987年版。
▪（四）政党作为外部环境调节的思想
▪“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和协调一致的办法……这种办法在政府体制部不可能找到。
所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。
事实上，可以在政党中找到它。
政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。
政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。
政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。
参见[美]古德诺：
《政治与行政》中译本，第57页，：
华夏，1987年版。
▪整个国家的政治机构由三大部分组成：
执行国家意志的机构、表达国家意志的机构以及政党。
（五）政府体制改革的思想
▪首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。
▪其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的，涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
▪最后，古德诺认为，美国的两党制实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的判断，这样往往导致许多问题不能真正体现人民的意志
三、简评
▪在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；
▪着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。
▪“所有的日常活动中不注意效率的行为都在使整个国家资源遭受巨大损失，而补救低效能的办法不在于寻求某些出众或是非凡的人，而在于科学的管理。
”
第三节泰勒的科学管理理论
▪一、生平与著述
▪费雷德里克¡¤泰勒（Frederick W． Taylor， 1856～1915）是美国古典管理学家，科学管理的创始人
▪主要著作：
《科学管理原理》（1911）和《科学管理》（1912）。
在两部书中所阐述的科学管理理论，使人们认识到了管理是一门建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，它适用于人类的各种活动，从最简单的个人行为到经过充分组织安排的大公司的业务活动。
泰罗的三大实验
搬运生铁实验
▪实验背景：
▪原来每个工人每天搬运量:
12T
▪实验后每个工人每天搬运量:
47.5T
▪原来每个工人每天工资:
$1.15
▪实验后每个工人每天工资:
$1.85
铁锹实验
▪实验前:
干不同的活拿同样的锹
▪铲不同的东西每锹重量不一样
▪应当有一个效率最高的重量
▪实验发现22磅时效率最高
▪铲不同的东西拿不同的锹
▪生产效率得到提高
金属切削实验
▪定了人动时间,也应该定机动时间
▪进行了26年
▪切削了80万吨钢铁
▪进行了三万次实验
▪发明了高速钢,获得了专利
▪用专利的收入宣传科学管理
1903，泰勒的科学管理理论诞生
二、科学管理理论的基本容
▪
（一）科学管理的中心问题是提高劳动生产率
▪泰勒的科学管理的根本目的是谋求最高效率，而最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，使较高工资和较低的劳动成本统一起来，从而扩大再生产的发展。
▪
（二）基本的管理制度
1．对工人提出科学的操作方法，以便有效利用工时，提高工效。
研究工人工作时动作的合理性，去掉多余的动作，改善必要动作，并规定出完成每一个单位操作的标准时间，制定出劳动时间定额。
2．对工人进行科学的选择、培训网晋升。
选择合适的工人安排在合适的岗位上，并培训工人使用标准的操作方法，使之在工作中逐步成长。
▪3．制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并对作业环境标准化，用文件形式固定下来。
4．实行具有激励性的计件工资报酬制度。
对完成和超额完成工作定额的工人以较高的工资率计件支付工资，对完不成定额的工人，则按较低的工资率支付工资。
5．管理和劳动分离。
管理者和劳动者在工作中密切合作，以保证工作按标准的设计程序进行。
例外原理
▪例外原理就是高层主管人员为了减轻处理纷繁事务的负担，把处理一般日常事务的权力授予下级管理人员，高层主管人员只保留对例外事项（即偶发性或重要事项）的决策和监督权，如基本政策的制定和重要人事的任免等。
（三）精神革命
▪科学管理是一场重大的精神变革，每个人都要对工作、对同事建立起责任观念；每个人都要有很强的敬业心和事业心。
▪泰勒的科学管理主要有两大贡献：
一是管理要走向科学；二是劳资双方的精神革命
▪管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等容的完整体系”
第四节法约尔的一般管理理论
▪一、生平与著述
▪亨利·法约尔（Henri Fayol，1841～1925），法国人
▪“现代经营管理之父”。
▪最主要的代表作：
▪1916年出版的《工业管理和一般管理》
二、主要容
▪1、从企业经营活动中提炼出管理活动
通过对企业全部活动的分析，将管理活动从经营职能（包括技术、商业、业务、安全和会计等五大职能）中提炼出来，成为经营的第六项职能。
▪2、倡导管理教育
▪ 法约尔认为管理能力可以通过教育来获得，“缺少管理教育”是由于“没有管理理论”，每一个管理者都按照他自己的方法、原则和个人的经验行事，但是谁也不曾设法使那些被人们接受的规则和经验变成普遍的管理理论。
普遍性意义的经验
不管哪一种职能，下属的职能主要能力是具有某种职能特点；而高级人员的主要能力是管理能力。
各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性比较表
▪3、提出五大管理职能
▪ 法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能，并进行了相应的分析和讨论。
4.管理的１４条原则
5、组织理论
▪层级制度与跳板法则
组织在一般情况下，其管理活动应沿着等级序列进行（自上而下的指挥监督与自下而上的请求汇报）。
2、线性组织理论
▪管理层次的设置一般坚持“2~5”原则
▪主要的贡献在于三个方面：
从经营职能中独立出管理活动;提出管理活动 所需的五大职能和14条管理原则。
第二章正统时期的行政学说
▪韦伯被称为“社会学之父”的韦伯在其《论官僚制》一文中关于官僚制的论述是这一时期提出的著名理论
▪怀特对行政学发展成为以门独立学科起到了重要作用。
美国第一本行政学教科书《行政学导论》。
▪古利克从分工与整合，全体与部分的关系入手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性，在其论文《组织理论按语》中提出了著名的管理七职能论。
▪厄威克主要是对行政组织管理的原则进行了归纳和概括
第一节马克斯·韦伯的行政思想
▪马克斯·韦伯（MaxWeber，1864－1920），德国著名社会学家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家。
▪著作
▪《新教伦理与资本主义精神》1904～1905）；《政治论文集》（1921）；《学术理论论文集》（1922）
《社会史与经济史论文集》（1924）；《社会学和社会政策论文集》（1924）；《经济与社会》（1922）
Bureaucracy；行政制、行政组织、科层制、集权制
社会或组织中的人为什么会服从？
一、1911，韦伯的组织理论
▪
（1）“传统的”权力，它是以古老的传统神圣不可侵犯的信念以及对其下属行使权力的人的地位的合法性为基础的；
▪
（2）“神授的”权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典的品格的信仰”为基础的。
▪（3）合理且合法的权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人……发布命令的权利”为基础的；
合理且合法的权力才是官僚集权组织的基础的原因:
（二）理想的官僚行政组织体
▪１、官僚制的含义
一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式。
２、特征：
（1）实现劳动分工
（2）职权等级
（3）正式的选拔
（4）非人格化
（5）职业定向
（6）正式的规则和制度
（7）合理合法的人事管理制度
官僚制的优越性
严密性。
通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、层层节制，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之中。
合理性。
由专业技术知识居于中心地位，任何规定都详尽且具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调节约和高效等。
▪稳定性。
非人格化秩序的确立，使管理都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。
▪普适性。
适用面广，政府机关、公共事业，各种企业甚至私人组织都可采用。
官僚制面临的挑战
▪
（1）过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏精神。
▪
（2）过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。
▪ （3）过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。
▪ （4）过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。
古典管理理论演进图
第二节怀特的行政思想
▪一.生平与著述
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