政府经济学教学案例11Word文档格式.docx

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早餐示范店应确保经营3年以上。

郑州市城区内区普通的早餐就餐点

曾经的政策实践

过去的十多年，郑州市一直没有停止在解决百姓早餐问题上的政策探索与实践，前后进行过6次公共政策实践，前五次均以失败告终。

●1997年，初期生意火爆，至1999年夭折

1997年，郑州市首次提出实施早餐工程，解决老百姓吃早餐难的问题。

1998年，新禾公司开始在郑州布局，并迅速在郑州开设了30多个早餐店。

开业初期，生意非常火爆，但到1999年，因为品种单一，不太适合郑州人口味，新禾公司开的早餐店全部关门，郑州的第一次早餐工程就此夭折。

●2000年，政府提出，无经商者响应“流产”

2000年，郑州市再次提出要推出早餐工程，但经营者反应冷淡，大部分人保持观望状态，最终导致早餐工程“流产”。

郑州餐饮界人士称，正是第一次早餐工程的失败，众多想参与的人不敢轻举妄动。

对于政府的号召，没人敢轻易“接招”。

●2003年，民间机构扛起早餐工程大旗失败

时隔三年之后，一些经营者似乎忘记了前车之鉴。

2003年，郑州天缘食品公司打出早餐工程的大旗，早餐工程再一次出现在郑州市民的面前。

这一次，没有政府部门的参与，郑州天缘食品公司仅是民间机构，运作一段时间后，就从郑州人民的视线中消失了。

●2005年，政府改造早餐网点500个终失败

2005年年底，郑州规划建设符合食品卫生要求的放心早餐网点500个，其中金水区150个，二七区120个，中原区110个，管城回族区100个，惠济区20个。

当时，有些地方为完成任务，将一些面包房、西餐厅也作为早餐店上报。

而老百姓去就餐时，只有面包和牛奶等，品种非常单一，根本没有符合市民口味的胡辣汤和油条等食品。

最终，郑州的第四次早餐工程也失败了。

●2009年，因网点建设问题企业亏损严重，早餐车减少

2009年10月29日起，郑州启动了第五次早餐工程，这次的早餐工程是商务部在全国范围内推动的“放心早餐工程”的一部分，计划3年内打造10家达标的大型早餐加工配送中心。

但因网点建设问题，企业亏损严重，早餐车减少，此次工程也基本失败。

一边是市民对放心早餐的企盼，一边却是多次“早餐工程”的惨淡收场，问题到底出在哪里？

观点争锋：

第六次的早餐政策--可预测的成功还是失败？

1.郑州市的早餐工程是一再“试错”吗？

（舒圣祥新华网2012年05月31日）

此前的15年，郑州市曾推行过5次早餐工程，但均以失败告终。

日前，郑州又启动了第6次早餐工程。

当地网站对第6次早餐工程所做的网络调查显示，大多数被调查者对这次早餐工程前景并不看好。

（5月30日《人民日报》）

政府部门重视市民吃早餐难的问题，进而推出早餐工程，其出发点当然是好的。

然而，实际操作过程中不少早餐工程却难逃“闪亮登台，黯然收场”的困局。

一边是市民对放心早餐的无比企盼，一边却是多次早餐工程的惨淡收场，政府补贴的早餐企业始终斗不过路边的小摊小贩，这看上去的确很奇怪很矛盾。

然而，笔者以为，这并不能说明市民的早餐消费选择缺乏理性。

人们选择早餐的标准，首先当然是安全，其次是价廉，然后是方便。

一来，早餐工程既无法证明小摊小贩一定卖的不干净，更无法保证扶持的早餐企业一定就卫生；

二来，“高起点、高标准、规范化、现代化”的要求必然大幅提高早餐企业的成本，最后难保不转嫁到消费者头上；

最后，与大而全的早餐企业不同，小摊小贩直接走入每一个需求的现场，更为便捷。

更为关键的是，早餐问题本身是一个自由竞争的市场行为，想依靠几家大型早餐企业来包办全体市民的早餐，除非将卖早餐的小摊小贩全部赶走，否则根本不可能实现。

郑州市过去五次推行早餐工程皆以失败告终，其实就是市场选择的结果。

这说明，如果早餐企业不能从市场竞争中脱颖而出，仅仅依靠政府扶持，必然经受不住市场的洗礼。

因此，在早餐问题上，政府部门当有所为、有所不为：

为了吸引更多正规企业加入到早餐行业，政府部门可以出台税收减免等鼓励性政策，对于优质的早餐企业，可以给予适当的奖励，却不能通过招标来代替市场的自由选择。

既然已经有过五次失败的早餐工程，第六次思路是否有所变化？

2.郑州第6次早餐工程如何走出怪圈（《中国青年报》2012年05月22日）

“住的离单位有10多里路，加上路上又堵，平时根本没时间在家里做早餐。

多亏附近还有一个政府早餐工程的餐车，每天买俩包子和一杯八宝粥能对付一下。

可不久前，早餐车却不见了。

”家住河南郑州市金水区东明路司家庄的李文耀抱怨说，自己只好回到了早先要么不吃早饭，要么到路边摊解决早餐问题的状况。

李文耀的不满仅是郑州早餐工程尴尬现状的缩影。

郑州民生早餐工程有限公司曾参与了郑州市第五次早餐工程，该公司负责人许二奎称，自2009年起，该公司参加早餐工程后，每个月都亏损，“其他三家参加早餐工程的公司也好不到哪儿去”。

一边是市民对放心早餐的企盼，一边是放心早餐经营者惨淡经营。

被公众寄予厚望的郑州放心早餐工程实施15年来，已遭受5次“挫败”。

而近日，郑州市再次启动早餐示范店建设工作，计划今年10月底在市内五区建设20家以上高标准的早餐示范店。

曾经红红火火的第5次早餐工程现如今为何惨淡收场？

现已启动的第6次早餐工程能否走出以往的困境？

“每天一睁眼就为早饭纠结，吃还是不吃都是问题。

”5月16日早上7点许，李文耀说，“每天工作压力比较大，早上就想多睡会，根本就没时间精力在家做早饭。

”

“早餐车一撤，我又得天天到路边小摊凑合。

”李文耀指着路边小摊叹了一口气。

记者跟随李文耀走访了他吃早餐的小摊。

虽然旧塑料袋、卫生纸等垃圾遍地，但道路两侧的早餐店和一些流动早餐摊前依然挤满了顾客。

记者随意走进一家店铺，只见盛胡辣汤、八宝粥的大桶敞着口摆在店门口，服务员一边在油锅里煎炸油条，一边收钱找零。

用过的餐具都是简单用水冲一下就继续重复使用。

“明知不卫生，也只能睁只眼闭只眼。

小店差不多都这样，有些流动的煎饼摊情况更糟。

”李文耀告诉记者，他们单位附近有个鸡蛋煎饼摊，马路旁摆上张破茶几，一辆三轮车装着煤火和锅灶，风一刮，四处扬尘。

“虽说麦当劳、肯德基买的早餐干净些，但价格太贵，哪能天天吃？

5月16日上午7点半，记者在早晨上班高峰时段，随机在公交车站调查了15位上班族，10位受访者表示有吃早餐的习惯，除了2位是在家里吃父母做的早餐外，其余8位主要是到小区附近的早餐摊或者街头流动早餐摊解决，另有5位受访者称基本不吃早餐。

一位受访者说：

“其实，我们对早餐就有三个要求，便宜实惠、热热呼呼、安全卫生。

别看就这几条，能满足前两条的几乎都是路边摊，可又不怎么干净。

所以我们宁愿饿着肚子，等到中午再说。

第五次早餐工程为何惨淡经营？

基于市民对放心早餐的强烈需求，郑州市政府早在1997年就开始扶持一些企业开展“放心早餐工程”。

此后15年，郑州市先后五次扶持这项工程。

尤其是郑州市入选全国17个中心城市开展主食加工配送中心建设试点后，2009年6月，该市以前所未有的决心和力度推行第五次早餐工程。

当时，该市提出：

3年内对实行集中生产、统一配送、连锁经营的10家大型早餐经营龙头企业进行培育和扶持，企业主食加工配送中心建设面积达到5000平方米、经营网点达到140个、早餐供应达到80%的，经验收合格给予50万元奖励；

允许早餐经营龙头企业定时定点占道经营，其销售门店、亭、车可跨区域设置；

重点培育3至5家早餐经营龙头企业，促进早餐业向规模经营、规范经营方向发展。

在这种背景下，当时很多企业纷纷在郑州早餐市场跑马圈地。

最后经过竞标，由民生、民乐、哈桑和商都4家品牌早餐企业牵头实施了放心早餐工程。

郑州民生早餐工程有限公司负责人曾表示，已投入2000多万元建设中心厨房，并誓言“两年内占领郑州早餐市场，3年内推出700~1000个早餐服务网点”。

然而时至今日，此次早餐工程的4家品牌早餐企业经营惨淡。

据记者了解，目前，当初雄心勃勃的民生早餐公司仅有60多辆餐车在经营，其余三家早餐工程企业中，餐车最多的有100多辆，少的仅有40多辆。

记者在郑州街头巷尾穿行，要找到“早餐工程”网点已经是件很难的事情。

“分析原因，首先是政府扶持不到位，批给我们的好网点太少。

”对此，郑州民生早餐工程有限公司厂长许二奎表示，郑州人早餐的消费水平整体不高，但经营者制作早餐的成本却不低，因此早餐行业必须要形成网点规模，销售较好网点的盈利要能填补业绩较差网点的亏损，企业才能实现盈利。

“但现实情况是，一些好的地点，一是政府没有审批，二是很多批过的好网点，都因涉及物业公司或者企业、市场门口等，被要求缴纳各种费用而被迫取消。

现在我们很多网点远离消费人群较多的公交站牌、十字路口等，导致市民买早餐困难，我们的餐车也因亏损而被迫撤离。

“多头管理也是阻碍早餐工程发展的重要原因。

”许二奎告诉记者，相关管理部门承诺早餐车可营业到上午9点，也可在网点周围不远的范围内变动位置。

“我们统一形象，老实经营，不影响交通和市容市貌，但有些地方不到8点就让我们收摊，好一点的让干到8点半。

早餐工程是商务局来牵头指导的，但早餐车到了街上，穿制服的城管和市政要管，不穿制服的办事处也来管，也不管卖完没卖完，不听话就要把餐车收走，到现在我们还有10来辆餐车被扣着呢。

“另外正规早餐常常受到无证小商小贩的冲击。

”许二奎说，由于早餐工程企业较为重视质量，面粉、食用油、肉等原材料都用品牌货，再加上产品全程消毒及配送，成本远比小摊小贩高。

“价位没小摊低，品种没他们多，又不是现做的，也没地方坐，所以我们早餐车斗不过路边的小商小贩。

“由于持续亏损，我们已经换了3个老板。

我们做的这第五次早餐工程基本上是完全失败了。

”一位不愿具名的早餐工程承办企业负责人无奈地表示，“再这样下去，到不了年底，工厂就要倒闭了。

早餐示范店标准太高不切实际？

在第五次早餐工程惨淡经营的背景下，郑州市启动第六次早餐工程，就更加令人关注。

5月9日，郑州市政府办公厅下发《关于做好早餐示范店试点建设工作的通知》，计划今年在市内五区建设20家早餐示范店。

通知要求，早餐示范店应具有固定的营业场所，采取现场加工制作或统一配送的方式供应早餐，单体店营业面积（含厨房餐厅）80-120平方米，餐厅座位30个以上，日常经营花色品种40个以上。

示范店要以经营早餐为主，兼营午餐、晚餐和其他食品为辅，全天营业。

早餐示范店以早餐龙头企业申办为主，证件齐全，价格应低于同类商品市场价格，还要具备开办10家以上早餐连锁店的能力。

同时，示范店还要设置便利的公共服务设施，包括公用电话、无线网络、公共厕所、残疾人设施等，且早餐示范店应确保经营3年以上。

根据安排，主体早餐示范店试点建设工作由各区政府组织实施，时间是今年6月至9月。

公用电话、无线网络、公共厕所——对于如此高标准的早餐店要求，一家早餐店的老板张先生说：

“早上都赶着上班上学，谁有精力在早餐店上无线网络？

大家基本都有手机，公用电话有什么用？

又有多少门面房有厕所呢？

这么高的标准太不符合实际了。

开饭店的李先生说：

“要是有较大的盈利空间，精明的生意人会放过吗？

早餐利润太薄，具备开办10家以上早餐连锁店能力的大老板怎会看上这个小生意？

门槛太高反倒会挡住想做早餐的生意人。

一家早餐工程公司的负责人说，政府对于早餐示范店要求过高，必然增加经营者的投入，进而抬升早餐的价格，结果还会将众多消费者推到价位较低的小摊上。

“让大家花上两到五元钱，在干净卫生的环境里吃顿安全的早餐才是最迫切现实的问题。

”

对此，中国人民大学政治系教授、博士生导师张鸣则表示，早餐应由市场主导发展，政府不应通过工程式的运动进行推动，也无必要用钱补贴若干大企业，而应规范行业，加强卫生和质量监管，保障食品安全，净化经营环境。

3.业内的争论

　　“公用电话、无线网络、公共厕所，一个早餐店需要这些东西吗？

”在郑州经营饭店的刘先生看到通知里的这些要求不禁有点纳闷：

“老百姓吃个早餐就是简简单单地，喝碗粥，吃根油条，需要无线网络吗？

手机都普及了，安装公用电话有什么用呢？

现在又有多少门面房能带卫生间呢？

”刘先生认为这些门槛对于一个早餐店来说，太高了。

　　河南省餐饮与饭店行业协会秘书长张海林认为：

早餐的问题，说白了是个市场问题，政府不应包办，尤其是试图依靠若干食品企业或加工企业来包办几百万人的早餐问题，更是不太可能。

　　张海林说，中国人的早餐品种繁多、丰富多彩，难以硬性要求，早餐店也是饭店，属于市场的一部分，不适合搞什么工程。

政府搞了那么多所谓的早餐工程、馒头工程，鲜有成功者，原因正在于此。

对于早餐店来说，突出的特点是需要人力比较多，利润相对比较薄；

对于绝大多数的消费者来说需要的是快捷方便，安全放心。

让大家花上几块钱，干干净净、开开心心地吃顿早餐才是解决问题的根本。

作为政府应该把有限的资金投入到行业的规范和引导上，更多地关注较为下层的小商小贩，使他们的早餐摊点有利可图，能够在城市里安身立命，进而提供符合市民需求的，安全卫生、方便舒适的早餐。

而不是把钱投入到对若干企业的补贴上，“补贴了一时，补贴不了一世”。

似曾相识的政府行为

1.郑州撤销“馒头办”

（中新网2001年4月5日，中央电视台8月27日“今日说法”原型案例）

郑州人喜欢吃馒头，所以馒头业比较发达。

为了规范市场和加强馒头市场管理，郑州市政府成立了六个馒头管理办公室（市政府1个，各区政府五个）。

对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。

每个许可证，要交纳一千一百元的办证费。

并下文规定：

不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款三千至两万元。

并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于六十袋面粉（面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成五角）。

2001年3月，河南省郑州市的市和区两级馒头生产管理办公室的身着制服的工作人员在闹市区发生了激烈的冲突。

双方都有检查权，都戴有执法证和胸牌，矛盾的焦点是为了一个权力归属问题。

原来，是发现了一家馒头厂非法生产。

郑州市里和区里的馒头办都争着要处罚。

双方为此挣得不可开交。

也正是这次冲突让大江南北的人们都知道了郑州有个馒头办。

馒头办的全称叫"

馒头生产管理办公室"

，在郑州市一共有6个，1个市馒头办，5个区馒头办。

据说早在1998年就成立了。

郑州市政府撤销市区两级馒头生产管理办公室，闹得沸沸扬扬的“郑州两级馒头办的馒头大战”风波画上句号。

1998年，郑州市、区两级馒头办成立。

去年，郑州市政府决定从2001年1月1日起，将馒头生产许可证的审批权由原来的市区两级所有归为市馒头办所有，于是引发两级馒头主管部门之间的相互矛盾和一系列冲突。

3月24日，郑州市商贸委宣布将原市、区两级馒头办主任全部撤职。

郑州市政府下发的65号文称，根据该市馒头市场经营和销售实际，经市政府研究，决定撤销郑州市馒头生产管理办公室，并要求各区政府撤销区馒头生产管理办公室。

郑州市政府向河南省政府递交的《关于郑州市馒头产销管理工作中有关问题的情况汇报》称，建立馒头办是根据群众意愿和要求设立的，但在具体工作中出现乱收费、两级馒头办执法中的冲突、市馒头办没有对区馒头办进行有效管理等问题。

郑州市政府经过认真研究决定：

一、撤销市、区两级馒头生产销售管理办公室，由工商、卫生、质量监督等职能部门依法对馒头生产和销售管理工作进行管理，确保市民吃上放心馒头。

二、市馒头办未经物价部门批准擅自收取的每户企业1000元的公告宣传费，如数退还企业，其中2000年收取25家企业共计25000元，除14700元公告支出外，其余10300元如数退还企业；

2001年收取6家企业的共计6000元费用，现已退还完毕。

对区级馒头办收取的各项费用，市政府已责成市内五区认真清退。

三、从馒头风波中吸取教训，举一反三，认真转变观念，查找纠正不适应市场经济要求的做法，采取切实有效的措施，为市场经济的健康发展和人民生活质量的提高做出不懈的努力，切实改善经济发展环境。

2.郑州养犬管理条例实施五年（2011年07月19，大河网）

　　曾经被寄予厚望的养犬新政，在风风火火推行两年后，却渐渐降温，如今基本处于停滞状态。

狗狗们又肆无忌惮地在公共场合随处乱跑，因养狗引发的邻里矛盾重新发酵，郑州城市养犬重归混乱和无序。

但因问题的层层叠加导致如今的积重难返，郑州养犬管理工作深陷泥淖不能自拔。

　　郑州市城管局市容环卫处接手“狗事”儿。

　　2007年，郑州养犬新政推行时，养犬管理权属于当时的郑州市市政管理局，同时，郑州市成立“养犬办”，时任市政管理局副主任，专职管理“狗事儿”。

“养犬办”设在建设路上的华源宾馆，他们在这里长期租用几个房间做办公室。

　　2008年，城管体制改革中，市政、执法两局合并，新成立的市政管理执法局下设养犬管理处，负责全市养犬管理的协调工作，但实际职权依然归属“养犬办”。

　　2009年底，因媒体曝光“养犬办”财务问题，郑州养犬工作备受质疑。

虽然最后事件不了了之，但自那以后，“养犬办”实际负责人王平渐渐淡出公众视线，“养犬办”的规模也大大压缩。

实际的养犬管理权限归属于市政管理执法局内部的养犬管理处。

　　但经此“一役”，养犬管理成了烫手山芋，名义上养犬管理归属该处，但实际上既没有管理，也没有监督，郑州养犬管理已经流于形式。

随着郑州市城管局新一轮体制改革尘埃落定，郑州养犬管理工作再次“易手”。

按照改革方案，养犬管理处被撤销，城市养犬监督管理工作划归市容环卫处，至此，市容环卫处不仅要管好“公厕扫帚垃圾”，还要管起“狗事儿”。

　　　新政施行5年，城市养犬重归无序。

因为长时间停滞，郑州的养犬管理的现实让人无法接受：

养犬新政推行之初，金水区新办犬证约5000个，现如今，新证办证率和老证年检率低得可怜，“年后到现在新增犬证也就20个左右，参加年检的老证不超过50个。

管城区去年新办证和参加年检的老证合起来约300个，但今年春节后到现在也就十几个。

”而且，从2007年至今，郑州市共办理养犬证约20000个（当时养犬办统计全市犬只为5万只左右），如今新办证的养犬户寥寥无几，老养犬证又不及时年检。

如今，非法养犬、无序养犬已成常态。

如今每年坚持年检的养犬证不超过1000个，这意味着，郑州市区内绝大多数犬只属于无证犬。

按照《郑州市城市养犬管理条例》规定，不按规定办理养犬注册登记或复检手续的，除了犬只面临暂扣外，养犬人还将被处以3000元罚款。

　　市容环卫处的主要业务范畴是负责郑州市的市容市貌整治、环卫设施的更新和维护、道路清扫保洁和生活垃圾有偿清运等，这一大摊儿业务日常管理已非常繁重，如今又新增养犬监督和管理职权，更加重了该处的负担。

另一个问题是，新政施行以来从来没有接触过养犬工作的市容环卫处，突然要管“狗事儿”，既不熟悉“家底”，又缺乏专业知识，让人左右为难。

鉴于此，曾经在执法管理处工作的一名工作人员调至市容环卫处，专职负责养犬管理。

　　直接导致养犬管理从“山顶”跌入“谷底”的导火索，是“养犬办”财务问题的曝光。

据媒体报道，郑州养犬新政推行两年，“养犬办”收取管理服务费近1338万元，短短两年，养犬办支出731万元，其余费用却“不知去向”。

此次曝光，不仅动了“养犬办”的“奶酪”，还造成养犬人对郑州市养犬管理工作极大的不信任，处于风口浪尖之上的“养犬办”由此弱化了养犬管理的角色，而转变为受理投诉和举报的机构。

另一个制约因素正是上一轮城管体制改革，继郑州市市政、执法合并之后，从2008年底开始，各区也在强力推进市政、执法合并，组建大城管，因此轮“重组”持续时间长，牵涉面广，很多体制内的人不知道自己下一步会到哪里，以致人心惶惶，无法安心工作。

直到体制改革进行完毕，其直接后果是执法中队下派办事处，这样一来，原有的统一化的行政执法体制被打乱，再也难以组织起来统一的查处非法养犬等大型执法行动。

在上述两种因素共同作用下，养犬管理的力度明显减小，居民们非法养犬便开始习以为常。

　郑州养犬新政施行5周年，如今已面目全非。

而新政的虎头蛇尾，不仅制造了养犬人之间的不公，还侵蚀了政府公信力。

反思新政的堕落，管理色彩过重，服务意识淡薄，制度设计存在“先天缺陷”，办证靠“执法倒逼”等都导致了这一结果的产生。

而要破解此困局，重建公信力，唯有财务公开、执法公正、便民服务方是正途。

　郑州市的养犬管理可谓命运多舛。

郑州市最初开始规范养犬是在1999年，那时，每只狗的登记费是3000元，以后每年的年审费是500元。

因为收费过高，从1999年到2007年10月1日前，郑州市总共办理养犬证900多个，其中“坚持年审的充其量不过10个”。

2007年，郑州市重新规范养犬。

在主导权方面，当时的市政局和执法局还展开了“争夺”。

之后，由郑州市人大出台条例，将办证费用从3000元降至600元，年审费降至200元，而为了确定一个合理的收费标准。

实际上，除了2007年至2008年新政实施之初办证数有突破外（共办养犬证1.6万个），之后几年办证数逐年降低，而且直至今天，总办证数也仅有2万个左右（而当初养犬办统计全市犬只为5万只左右）。

　　新政再反思。

重管理轻服务，欠缺“客户意识”。

反思郑州养犬新政实施全程，你会发现很多瑕疵，久之则成了顽疾，无法根治。

“动不动就打狗，逮住无证犬就没收，这些野蛮的行为，根本就没有为养犬户服务。

”福华街社区的养犬人说，“养犬办都没有想一想，我们交的费用就叫管理服务费，现在你只有管理，没有服务，本身就变了味。

”此外，这一点还表现在办证点的设置上。

2007年新政实施时，全市5区最多的时候也只有18个办证点，平均每个区只有3个，很多居民去办证都要跑很远的路。

而到2007年12月，办证点锐减为5个，养犬户特别是老年人去办证和