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（2）凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不干预

（3）行政组织功能发挥要以法律所赋予为依据

2、稳定性与变异性

行政组织理论与管理学的关系：

组织学作为一门独立的学科，它是管理学的一个分支，其产生晚于管理学。

管理学研究的是以组织为主体对公共事务进行管理的科学，其中很重要的内容是对组织自身的研究。

从广义上来讲，组织学与管理学研究的目的都是为了提高组织的工作效率。

前者的研究主要是限于组织自身，基本不涉及对社会某项公共事务的管理；

后者的研究是全面的。

行政组织理论的研究方法：

（一）阶级分析法（是历史唯物主义的基本方法）

（二）系统分析方法

（三）理论联系实际的方法

（四）静态与动态相结合的方法

（五）纵向与横向相结合的方法

行政组织理论的研究意义:

（一）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系.

（二）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康的发展需要.

（三）研究行政组织理论是我国当前的行政组织改革的需要，它可以行政组织改革实践提供理论上的指导.

（四）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。

第二章

第一节行政组织的演变

外国的怒地制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国

雅典是古代奴鏑地主民主共和政体的典型

公民大会成为国家最高的权力机关。

设立了公民大会的常设机构----四百人会议

古罗马的行政组织

执政官是高级长官的最高官职，拥有最高的军事权和行政权

营造官的主要职责是维护社会治安。

奴提制时期外国行政组织的特点

1、行政组织职能简单且未明确分化

2、古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步原始分工

3、中央与地方的关系相对简单

4、在共和制时期，行政组织官员都无报酬、任期断、行政工作未职业化

二、封建制时期的外国行政组织

封建时期的行政组织，东方以中国为代表，西方的以英法的为代表

西方国家的会议和内阁都发源于英国。

封建制时期英法行政组织的特点

1、立法权与行政权相分离，行政权受到立法的制约

2、中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全过的中央行政组织

3、地方行政较怒地制时期有很大的发展

4、王权与教权的关系十分密切

就政府的组织形式来看，其中最典型的有三种，英国的内阁制、美国的总统制、法国的半总统制。

内阁是英国实际上的的最高行政机关，是英国政府的核心，首相是内阁的首脑

美国是联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。

在美国的联邦行政机关中，部是最重要的行政机关。

资本主义时期外国的行政组织的特点

1、行政组织的日趋独立且职能不断的扩大

2、近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织不断扩大

3、行政权力越来越大

4、在中央行政组织与组织地方行政关系上，有地方自治传统的国家在逐步的扩大中央集权

第二节中国行政组织的演变

秦、汉实现三公九卿。

丞相地位最好（百官之长）

（五）中国古代行政组织的特点

1、强化中央集权，集国家最高权力于一人之手

2、中国古代行政组织的演变具有前因后续，循序渐进的特点

3、中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。

4、中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩（不是宗教）

中华民国的行政组织特点：

1、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方的三权分立与民主共和国的思想

2、孙中山提出的政权和治权的区别，在国民大会下实行立法、司法、考试、监察无权并立的思想

3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制

4、在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山均权主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存

中华人民共和国行政组织的特点

1、新中国行政组织具有充分的人民性

2、新中国的行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断的进行调整与改革，并取得了一定的成就

3、在处理中央与地方的关系上，我过行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

4、新中国行政组织在期发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。

第三章外国的行政组织理论

第一节外国早期的行政组织思想

古希腊、古罗马的行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。

柏拉图代表作《理想国》、《政治家篇》，主要观点有：

1、柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础

2、柏拉图主张“无学识不能治国”

3、柏拉图指出，治国应以教育为“第一要务”

4、柏拉图晚年提出依法行政的思想

亚里士多德代表作《政治学》。

主要观点有：

1、第一次提出了将议事权、司法权和行政权力相区别

2、提出了设置行政机构的依据

3、初步阐述了行政组织职能的思想

4、提出行政人员的任用应遵循适用

5、提出了要建立行政监督机构

6、崇尚法制

中世纪行政组织思想最有代表性是16世纪意大利的政治家马基雅维利

马基雅维利是行政思想史上第一个论述国家行政组织管理原则的人

（1）群众支持原则

（2）组织内聚力原则（3）组织领导者必须具有超出常人的能力原则（4）持续村下去的原则

资产阶级革命时期的行政组织思想

代表性的是18世纪法国启蒙的思想家卢梭、美国政治家汉密尔顿以及19世纪英国政治思想家密尔

卢梭代表作《社会契约论》，其主要观点：

（1）阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆人

（2）阐述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依据

（认为法律是国家的灵魂和生命）

“科学管理之父”----美国的工程师泰罗

“组织理论之父”---德国社会学家马克斯。

韦伯

雷格斯提出了三种行政组织模式：

融合型---传统农业社会的行政组织

凌柱型—由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织

衍射型---高度发达工业化社会的行政组织。

彼得斯认为市场式政府就是强调政府管理的市场化

公共行政组织理论首要的价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究

第四章中国的行政组织理论

第一节中国古代的行政组织思想

孔子，提出了以“礼”为核心的行政组织思想

1、维护严格的登记次序

2、强调组织内的和谐

3、选拔正直人来参与管理

孟子的行政组织思想：

1、以人为本的行政组织思想

2、举贤任用的用人原则

3、专业化分工思想

荀子的行政组织思想：

1、礼法结合的行政组织思想

2、论述了社会分工与组织的重要

3、“义”是人类的社会组织行为规范

4、选贤任能的用人思想

二、法家的行政组织思想

韩非

1、他分析了法、术、势各自的含义

2、他主张用法、术、势兼用手段治理国家和行政组织自身

3、他强调组织的分级管理与监督原则

三、道家的行政组织思想

老子的行政组织思想主要有：

1、崇尚“道法自然”，主张“无为而治”

2、善下用人的方法

四，墨家行政组织思想

墨子

1、提出了尚同的组织原则

2、主张尚贤的用人原则

3、强调组织中上下沟通的必要性

4、认识到组织中的参谋、智囊人员的重要性

5、提出了“节用”、“非乐”的组织经济原则

第二节中国近代的行政组织思想

一、孙中山的行政组织思想

（一）创立五权分立原则，谋求“万能政府”

（二）倡导地方自治，提出均权制主张

（三）重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才

二、邓小平的行政组织思想

（一）行政组织应以经济职能为中心

（二）行政组织必须进行改革

（三）行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率

（四）行政组织必须加强法制建设

三、现阶段中国领导人的行政组织思想

（一）强化行政机构改革，促进政府职能的转变

（二）推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍

（三）坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会

以人为本，执政为民，是我们党和政府的宗旨的本质要求

1993年，我过颁布了《国家公务员暂行条例》，2005年1月1日《中华人民共和国公务员法正式实施》

第五章行政组织目标的概述

第一节行政组织目标的概述

组织目标的核心内涵

1、组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性

2、组织目标代表着一种未来状态

3、实现组织目标需要投入特定资源

行政组织的特征：

1、强制性2、服务性3、和谐性4、复杂性5、动态性

行政组织的目标的作用

（一）导向作用

（二）激励作用

（三）整合作用

（四）管理工具作用

第二节行政组织目标的结构与类型

纵向目标体系了行政组织目标标准的提高和绩效的改善，是促进行政组织发展的基本

行政组织目标的类型

1、消极目标2、积极目标3、经济目标4、文化目标

4、社会目标

行政组织的外部目标

（一）维护社会公平

1、社会公平的内涵

2、维护社会公平的机制

（三）提高社会生产效率

（四）回应社会的公众要求

行政组织的内部目标

（一）资源管理

（二）绩效管理

（三）机关管理

（四）组织发展

第三节行政组织目标的管理

（一）制定组织目标的原则

1、民主参与2、系统协调3定性与定量相结合4、现实可行性

（三）制定组织目标的方法与技术

1、目标分析法2、目标综合法3、目标滚动发4、环境适应法

5、资源规划法

第六章行政组织结构

第一节行政组织结构概述

精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系------权责关系

人、目标、权责这三的最初结合及就是职位

第一个层次是由行政组织的基本要素和细，即职位

行政组织机构的功能

（一）合理的组织结构能有效的满足行政组织的目标需要

（二）合理的组织结构，有利于工作人员的情绪，调动工作人员的积极性

（三）合理的组织机构，能使组织保持良好的沟通关系

（四）合理的组织结构是提高微观和宏观的行政效率的前提条件

（五）合理的组织结构是助于推动行政方式的创新。

合理的行政组织结构标准：

（一）任务与组织平衡

（二）各组织、人员之间按比例配置

（三）分工明确，合作良好

（四）适应环境，具有弹性

行政组织纵向结构的优缺点

优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自的管辖地域范围内，能到到事权集中，统一指挥

（3）行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制

（4）能发挥各阶层行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动展开工作

（5）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才

缺点：

（1）、各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通

（2）容易形成地方的块块分隔，不利于各地经济呵呵文化的交流与发展

（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制，

（4）容易导致信息传递失真，难以直接有效的实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向

行政组织的横向分工的必要性

1、适应各项社会事务管理的需要

2、适应行政管理专业化、技术化的需要

3、适应行政管理综合协调、宏观管理的需要

4、适应行政管理程序的需要

第七章行政组织体制

第一节行政组织体制概述

第二节集权制、分权制与均权制

法国是实行集权制较为典型的国家

美国实行的联邦制国家结构形式，属于典型的分权制（财务上独立性：

自己决定预算，自己决定征税收费或举债）

均权制是一种较为理想的组织体制，其理论依据在孙中山先生的“均权”学说中得到明确的阐述

四、集权制、分权制与均权制的正确运用

（一）制约中央政府与地方政府权力分配的关系两个主要因素

一、是社会的需要，其中主要是经济体制的需要。

这是决定任何一个国家的中央与地方分权模式的根本因素

二、是一个国家的结构。

凡联邦制国家，一般均实行分权制，凡单一制国家，多实行集权制

第三节首长制、委员会制与混合制

美国的总统制是首长制的典型

瑞士是实行委员会制的典型国家

第四节完整制与分离制

完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家的结构形式-----单一制或联邦制的不同而不同。

第五节名誉市长制与市经理制

市经理制，又称为委员会的一经理制。

该体制产生于美国。

市经理制的有点十分突出，主要表现三个方面

第一，有一个统一的高度负责的行政首长便于统一指挥，提高行政工作效率

第二，行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平

第三，市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好的结合

统率机关的职责：

1、计划决策2、组织指挥3、选人用人4、编制财务预算5、负有相应的行政责任。

业务机关，他直接履行政府的政治，经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。

辅助机关，如人民政府办公厅、法制办、信息中心、政策研究室、人事局、统计局、机关事务管理局等，其服务对象不是社会民众，而是行政机关的自身

“职能转变”是避免专业机构过多多大的核心。

行政活动程序为标准分类，行政组织可分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。

第八章行政组织的外部环境

第一节行政组织与外部环境的互动分析

行政组织外部环境的构成：

（一）自然环境

（二）社会环境

行政组织与外部环境的互依性

（一）行政组织对外部环境的依赖

（二）行政组织对外部环境的选择与塑造

（三）宏观环境与微观环境

第二节经济环境对行政组织的影响

一、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响

（一）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质

（二）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门的设置

（三）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础

（四）人口的发展状况影响着行政的发展战略和人口的管理功能

二、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响

（一）基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化

（二）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式

第三节政治环境对行政组织的影响

一、国体直接决定着行政组织的基本性质

二、政体规定了行政组织的具体形式和地位

三、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度

四、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度

五、政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态

六、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位

七、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。

第四节文化、民族、宗教环境对行政组织的影响

一、文化环境对行政组织的影响

（一）行政组织一般行为的期望对行政组织的影响

（二）行政组织的首脑权力的观念对行政组织的影响

（三）行政组织的运行方式的观念对行政组织的影响

（四）行政组织内部人际关系的观念对行政组织的影响

（五）行政道德的观念对行政组织的影响

二、民族环境对行政组织的影响

（一）民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置

（二）民族环境影响着行政组织的体制

（三）民族环境制约着行政组织权力行使

（四）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小

（五）中国的民族环境对政府行政组织的影响

三、宗教环境对行政组织的影响

（一）宗教制约着行政组织机构的设置和职权行使

（二）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动

第五节自然环境和国际社会对行政组织的影响

一、自然环境对行政组织的影响

（一）地球环境影响人人类社会文明的形成与发展，从而制约着各行政组织的发展模式

（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力的基础功能发挥

（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与能力体系

（四）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况

（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织

第六节创建良好的外部环境

四、创建良好的国际社会环境

（一）培养行政组织成员的国际意识

（二）反对侵略、反对霸权主义，争取和平的国际环境

（三）坚持独立自主的外交政策

（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系

（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流

第九章行政组织的内部条件

第一节物质条件对行政组织的影响

行政组织的物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物质设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和。

物质条件对行政组织的影响：

1、人员决定行政组织的生存、结构与活动效率

2、设置设备制约行政组织的活动及效率

3、经费是影响行政组织活动的命脉

4、图书资料影响行政人员的要素及工作效率

第二节制度条件对行政组织的影响

制度条件对行政组织的影响

1、制度使行政组织具有相对稳定性

2、制度使行政组织具有统一性

3、制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁。

4、制度的健全程度影响行政组织的工作效率

5、制度的优劣影响行政组织的生存与发展

第三节人群关系对行政组织的影响

人际关系对行政组织的影响

1、人际关系影响行政组织成员的要素与能力发挥

2、人际关系影响行政组织的内聚力

3、人际关系影响行政组织的工作效率

第四节创建良好的内部条件

一、创建良好的物质条件

（一）科学选任、严格培训、合理调配人员

（二）按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备

（三）发展国民经济，增加行政经费

（四）大力节约行政开支

三、创建良好的制度条件

（一）填补制度空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络

（二）在总结的经验的基础上，制定出能反映行政组织运行的规律切行实行制度

四、创建良好的人际关系

（一）平等的民族原则与方法

（二）利益共享原则与方法

（三）意见沟通的原则与方法

（四）激励强化的原则与方法

第十章行政组织的设置与自身管理

第一节行政组织设置的一般原则

一、行政组织设置的指导思想

（一）主观性与客观性的对立统一

（二）科学性与阶级性的对立统一

（三）稳定性与变动性的对立统一

三、行政组织设置原则的作用

（1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构

（2）有助于知道与规范行政组织的日常管理

（3）有助于改革与完善行政组织

第二节中国行政组织设置原则

一、服务原则

二、职能决定原则

三、统一原则

四、系统原则

五、效能原则

六、法制原则

第三节行政组织自身管理的一般方法

二、行政组织自身管理的一般办法

（一）规制型管理

（二）情感型管理

（三）市场化管理

第四节中国行政组织自身的方法

民主集中制

二、重人与重制度相结合

三、目标管理

第十一章行政组织的编制管理

行政组织编制管理概述

侠义上的行政组织编制是指：

一个行政组织、一个行政单位的人员定额。

以及各种人员比例结构

广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构、设置、人员聘用等项工作的总称。

行政组织编制的分类：

行政组织编制

国家权力机关、司法机关的编制

中国共产党各级委员会的领导编制

各民主党派的中央与地方的各级委员的办事机关编制

各人民团体的领导机关编制

中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制

特殊编制

二、行政组织编制管理的内容

四、职能管理；

2、机构管理；

3人员管理

行政组织编制管理的性质和意义

行政组织编制管理的性质：

1、政治性；

2服务性；

3系统性

行政组织编制的管理的意义：

1、科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率

2、科学的编制管理。

有利于节省财政的开支

3、科学的行政编制管理。

有利于整个行政组织管理的法制化

四、当代外国行政组织编制的管理特点

1、行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构

2、政府编制管理机构的规格级别高、直接对行政首脑负责。

3、编制管理法规与技术并重

4注重编制管理的刚性约束

5、积极探索新的编制管理理论与方法。

第二节、行政组织编制设计的依据

一、行政组织编制设计的基本原则

（一）职能决定原则

（二）职能设置原则

（三）协调平衡原则

（四）动态调整原则

（五）经济原则

（六）依法管理原则

二、行政组织编制总体设计依据

（一）职能种类

（二）人口数量、质量与人口密度

（三）地域面积及地势地貌

（四）经济发展水平

（五）行政区划

第三节、行政组织编制设计和审批程序

一、行政组织编制设计程序

（一）发现问题。

确定目标

（二）拟制方案，分析选优

（三）试行实施。

反馈调整

（四）依法呈报。

核定实施

第四节、行政组织编制管理方法

一、编制管理工作的规范化

1、标准化；

2、程序化；

3、制度化；

二、编制管理手段的多样化

1、法律手段；

2、经济手段；

3、行政手段；

四、编制管理技术的现代化

第十二章行政组织变革的一般规律

第一节行政组织变革的原因与征兆

一、行政组织变革的外部原因

（一）社会形态的变迁引发行政组织的变革

（二）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革

（三）政治制度的更迭导致行政组织的变革

（四）社会发展程度促进或制约行政组织的变革

（五）国际环境的重大变化影响行政组织的变革

二、行政组织变革的内部原因

（一）组织目标的选择与修正

（二）组织规模的过度膨胀

（三）组织人员的变化

三、行政组织变革征兆

（一）行政组织职能的膨胀引起与其他社会组织职能的冲突

（二）行政组织与国家政治体系中其他组织的职责关系不顺

（三）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。

（四）行政组织上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵

（五）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷

（六）行政组织与其特定的社会环境补相适应。

不能很好的履