行政组织理论复习资料.docx

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行政组织理论复习资料

第一章

第一节组织与行政组织

组织是人类生存的基本方式。

组织是社会的细胞、社会的基本单元。

是人人们实现共同目标的工具。

组织是两个以上的人,目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

行政组织的基本要素：

1、物质要素：

（1）人员；

（2）经费；（3）物质设备；

2、精神要素：

（1）目标；

（2）权责结构；（3）人际关系；

行政组织的性质：

（一）组织的一般性质：

1、静态组织结构；2、动态组织过程；3、生态组织环境

4,心态的组织意识

（二）行政组织的特殊性质

1、阶级性；2、社会性；3、权威性；4、法制性；5、系统性；6、主动性

行政组织与其他社会组织的区别：

1、管理对象不同

2、为社会提供的服务内容不同

3、活动的依据不同

4、活动的目的不同

行政组织在行政管理中的作用：

（一）行政组织是行政管理的主体

（二）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础

行政组织功能内容：

1、政治功能；2、经济功能；3、文化功能；4、社会功能

当代各国行政组织的社会功能主要是：

（1）提供社会保障

（2）促进公正的收入分配

（3）控制人口增长

（4）环境保护

行政组织功能的特点：

1、广泛性与有限性

有限性

（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限

（2）凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不干预

（3）行政组织功能发挥要以法律所赋予为依据

2、稳定性与变异性

行政组织论的研究内容？

1，行政组织的综合性总体研究

2，行政组织的静态研究

3，行政组织的生态和心态研究

4，行政组织的动态研究

行政组织理论与管理学的关系：

组织学作为一门独立的学科，它是管理学的一个分支，其产生晚于管理学。

管理学研究的是以组织为主体对公共事务进行管理的科学，其中很重要的内容是对组织自身的研究。

从广义上来讲，组织学与管理学研究的目的都是为了提高组织的工作效率。

前者的研究主要是限于组织自身，基本不涉及对社会某项公共事务的管理；后者的研究是全面的。

行政组织理论的研究方法：

（一）阶级分析法（是历史唯物主义的基本方法）

（二）系统分析方法

（三）理论联系实际的方法

（四）静态与动态相结合的方法

（五）纵向与横向相结合的方法

行政组织理论的研究意义:

（一）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系.

（二）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康的发展需要.

（三）研究行政组织理论是我国当前的行政组织改革的需要，它可以行政组织改革实践提供理论上的指导.

（四）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。

第二章

第一节行政组织的演变

外国的怒地制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国

雅典是古代奴鏑地主民主共和政体的典型

公民大会成为国家最高的权力机关。

设立了公民大会的常设机构----四百人会议

古罗马的行政组织

执政官是高级长官的最高官职，拥有最高的军事权和行政权

营造官的主要职责是维护社会治安。

奴提制时期外国行政组织的特点

1、行政组织职能简单且未明确分化

2、古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步原始分工

3、中央与地方的关系相对简单

4、在共和制时期，行政组织官员都无报酬、任期断、行政工作未职业化

二、封建制时期的外国行政组织

封建时期的行政组织，东方以中国为代表，西方的以英法的为代表

西方国家的会议和内阁都发源于英国。

法国封建制时期的行政组织

1，地方分封的封建君主制

2，等级君主制

3，中央集权的专制君主制

封建制时期英法行政组织的特点

1、立法权与行政权相分离，行政权受到立法的制约

2、中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全过的中央行政组织

3、地方行政较怒地制时期有很大的发展

4、王权与教权的关系十分密切，既有斗争又有合作

三，资本主义时期的外国行政组织

（1）英国中央行政组织

主要有枢密院，内阁，和政府各部

（2）英国地方行政组织

地方行政组织的层次：

一般分为二级，郡和区；有时候分为三级，郡和区和教区和社区

（3）美国现代的行政组织

联邦行政组织

州行政组织

地方行政组织

（4）法国现代行政组织

法国中央行政组织

法国地方行政组织

法国省行政组织

法国市镇行政组织

就政府的组织形式来看，其中最典型的有三种，英国的内阁制、美国的总统制、法国的半总统制。

内阁是英国实际上的的最高行政机关，是英国政府的核心，首相是内阁的首脑

美国是联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。

在美国的联邦行政机关中，部是最重要的行政机关。

资本主义时期外国的行政组织的特点

1、行政组织的日趋独立且职能不断的扩大

2、近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织不断扩大

3、行政权力越来越大

4、在中央行政组织与组织地方行政关系上，有地方自治传统的国家在逐步的扩大中央集权

第二节中国行政组织的演变

秦、汉实现三公九卿。

丞相地位最好（百官之长）

中华民国的行政组织，

分为三个阶段？

1，南京临时政府时期的行政组织

2，北冰洋时期的行政组织

3，国民政府时期的行政组织

（五）中国古代行政组织的特点

1、强化中央集权，集国家最高权力于一人之手

2、中国古代行政组织的演变具有前因后续，循序渐进的特点

3、中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。

4、中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩（不是宗教）

中华民国的行政组织特点：

1、中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方的三权分立与民主共和国的思想

2、孙中山提出的政权和治权的区别，在国民大会下实行立法、司法、考试、监察无权并立的思想

3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制

4、在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山均权主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存

中华人民共和国行政组织的特点

1、新中国行政组织具有充分的人民性

2、新中国的行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断的进行调整与改革，并取得了一定的成就

3、在处理中央与地方的关系上，我过行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

4、新中国行政组织在期发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。

第三章外国的行政组织理论

第一节外国早期的行政组织思想

古希腊、古罗马的行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。

（一）古希腊和古罗马的行政组织思想

柏拉图的行政组织思想？

柏拉图代表作《理想国》、《政治家篇》，主要观点有：

1、柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础

2、柏拉图主张“无学识不能治国”

3、柏拉图指出，治国应以教育为“第一要务”

4、柏拉图晚年提出依法行政的思想

亚里士多德代表作《政治学》。

主要观点有：

1、第一次提出了将议事权、司法权和行政权力相区别

2、提出了设置行政机构的依据

3、初步阐述了行政组织职能的思想

4、提出行政人员的任用应遵循适用

5、提出了要建立行政监督机构

6、崇尚法制

-

（二）中世纪时期西欧的行政组织思想

马基雅维利的行政组织思想

中世纪行政组织思想最有代表性是16世纪意大利的政治家马基雅维利

马基雅维利是行政思想史上第一个论述国家行政组织管理原则的人。

主要有四项基本原则？

（1）群众支持原则

（2）组织内聚力原则（3）组织领导者必须具有超出常人的能力原则（4）持续村下去的原则

官房学派的行政组织思想

-（三）资产阶级革命时期的行政组织思想

卢梭的行政组织思想

资产阶级革命时期的行政组织思想

代表性的是18世纪法国启蒙的思想家卢梭、美国政治家汉密尔顿以及19世纪英国政治思想家密尔

卢梭代表作《社会契约论》，其主要观点：

（1）阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的仆人

（2）阐述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依据

（认为法律是国家的灵魂和生命）

汉密尔顿的行政组织思想

思想体现在《联邦党人文集》，观点有：

（1）主张扩大行政部门的权力

（2）主张建立强而有力的行政组织，强而有力的行政组织包括四个：

统一；稳定；充分的法律支持；足够的权力

密尔的行政组织思想

体现在《代议制政府》里

观点有：

（1）衡量行政工作的好坏标准是能否促进社会利益的增长

（2）政府的职能应不妨碍个人自由发展为前提

（3）行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织

（4）政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性人才来担任

传统时期的行政组织理论

独立的行政组织理论产生的背景？

（1）工业革命的完成，要求企业组织管理科学化

（2）民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化

（3）政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

威尔逊的行政组织思想

威尔逊是西方行政学的创始人，发表了《行政学研究》。

主要的思想：

（1）要求首先明确行政组织的职能，任务，范围，也就是政府应该做什么，不应该做什么。

（2）倡导改进政府机关的组织结构与工作方法（3）强调行政组织应成为公众信赖的机关。

泰罗的科学管理组织原理

“科学管理之父”----美国的工程师泰罗，代表作《科学管理原理》

泰罗的科学管理原理中具体涉及组织的思想有四点：

-

（1）主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责，同时又强调管理者与工人要合作

（2）强调组织管理职能的专门化（3）强调组织工作要计划化，标准化，程序化（4）强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员权力下放以便集中精力处理最主要的事情。

法约尔的一般组织理论与原则

《工业管理与一般管理》表达了他的思想：

第一;指出组织与管理密切相关

第二：

任何切实有用的管理理论不仅能应对于工商业，也能应对所有的人类组织

第三：

探讨了组织的层级结构

第四：

提出了组织管理五要素:

计划；组织；指挥；协调；控制。

韦伯的官僚制行政组织理论

“组织理论之父”---德国社会学家马克斯。

韦伯

第三节：

行为科学时期的行政组织理论

梅奥的人际关系组织理论

代表作《工业文明里的人的问题》基本思想如下：

一是提出了“社会人”理论

二是指出组织中除了正式组织外，还有非正式组织

三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励员工的士气，提高组织效率。

巴纳德的组织要素与平衡理论

巴纳德对组织理论的贡献主要有

第一：

指出，组织的本质是一个协作系统

第二：

提出了组织三要素理论。

（1）共同的目标

（2）协作的意愿（3）信息

第三：

提出了权威来自接受的思想

第四；提出了组织平衡的思想

第五：

阐述了非正式组织理论

西蒙的决策组织理论

决策理论学派的创始人，代表作《管理行为》和《行政行为》

有关行政组织的思想归纳如下;

第一：

组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策

第二：

组织的目标就是追求决策的合理性

第三：

组织平衡论

第四：

组织影响论

第五：

组织设计论

雷格斯提出了三种行政组织模式：

融合型---传统农业社会的行政组织

凌柱型—由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织

衍射型---高度发达工业化社会的行政组织。

帕金森定律

他所概括的官场通病分为几种：

（1）职工人数与工作量好不相关，不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加

（2）现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀（3）组织内低效，无能根源于自发的嫉妒病（4）豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。

四，新公共行政学组织理论

（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思和批判

（2）主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革

（3）提出公共行政组织存在着分配，整合，边际交换和社会感情等四种基本运作过程

企业家政府组织理论

《改革政府》中提出的

认为企业家政府应具备以下十大特征：

（1）掌舵而不是划桨

（2）要妥善授权，而非事必躬亲

（3）注重引入竞争机制

（4）注重目标使命，而非繁文缛节

（5）重产出而非重投入

（6）树立顾客意识

（7）重收益，重投资，重赚钱

（8）重事前预防

（9）重分权模式和合作式组织

（10）重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制

彼得斯认为市场式政府就是强调政府管理的市场化

公共行政组织理论首要的价值取向应该是关注公共性、回应性及有效性的研究

第四章中国的行政组织理论

第一节中国古代的行政组织思想

孔子，提出了以“礼”为核心的行政组织思想

1、维护严格的登记次序

2、强调组织内的和谐

3、选拔正直人来参与管理

孟子的行政组织思想：

1、以人为本的行政组织思想

2、举贤任用的用人原则

3、专业化分工思想

荀子的行政组织思想：

1、礼法结合的行政组织思想

2、论述了社会分工与组织的重要

3、“义”是人类的社会组织行为规范

4、选贤任能的用人思想

二、法家的行政组织思想

韩非

1、他分析了法、术、势各自的含义

2、他主张用法、术、势兼用手段治理国家和行政组织自身

3、他强调组织的分级管理与监督原则

三、道家的行政组织思想

老子的行政组织思想主要有：

1、崇尚“道法自然”，主张“无为而治”

2、善下用人的方法

四，墨家行政组织思想

墨子

1、提出了尚同的组织原则

2、主张尚贤的用人原则

3、强调组织中上下沟通的必要性

4、认识到组织中的参谋、智囊人员的重要性

5、提出了“节用”、“非乐”的组织经济原则

第二节中国近代的行政组织思想

一、孙中山的行政组织思想

（一）创立五权分立原则，谋求“万能政府”

（二）倡导地方自治，提出均权制主张

（三）重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才

二、邓小平的行政组织思想

（一）行政组织应以经济职能为中心

（二）行政组织必须进行改革

（三）行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率

（四）行政组织必须加强法制建设

三、现阶段中国领导人的行政组织思想

（一）强化行政机构改革，促进政府职能的转变

（二）推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍

（三）坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会

以人为本，执政为民，是我们党和政府的宗旨的本质要求

1993年，我过颁布了《国家公务员暂行条例》，2005年1月1日《中华人民共和国公务员法正式实施》

第五章行政组织目标的概述

第一节行政组织目标的概述

组织目标的核心内涵

1、组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性

2、组织目标代表着一种未来状态

3、实现组织目标需要投入特定资源

行政组织的特征：

1、强制性2、服务性3、和谐性4、复杂性5、动态性

行政组织的目标的作用

（一）导向作用

（二）激励作用

（三）整合作用

（四）管理工具作用

第二节行政组织目标的结构与类型

纵向目标体系了行政组织目标标准的提高和绩效的改善，是促进行政组织发展的基本

行政组织目标的类型

1、消极目标2、积极目标3、经济目标4、文化目标

4、社会目标

行政组织的外部目标

（一）维护社会公平

1、社会公平的内涵

2、维护社会公平的机制

（三）提高社会生产效率

（四）回应社会的公众要求

行政组织的内部目标

（一）资源管理

（二）绩效管理

（三）机关管理

（四）组织发展

第三节行政组织目标的管理

（一）制定组织目标的原则

1、民主参与2、系统协调3定性与定量相结合4、现实可行性

（三）制定组织目标的方法与技术

1、目标分析法2、目标综合法3、目标滚动发4、环境适应法

5、资源规划法

第六章行政组织结构

第一节行政组织结构概述

精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系------权责关系

人、目标、权责这三的最初结合及就是职位

第一个层次是由行政组织的基本要素和细，即职位

行政组织机构的功能

（一）合理的组织结构能有效的满足行政组织的目标需要

（二）合理的组织结构，有利于工作人员的情绪，调动工作人员的积极性

（三）合理的组织机构，能使组织保持良好的沟通关系

（四）合理的组织结构是提高微观和宏观的行政效率的前提条件

（五）合理的组织结构是助于推动行政方式的创新。

合理的行政组织结构标准：

（一）任务与组织平衡

（二）各组织、人员之间按比例配置

（三）分工明确，合作良好

（四）适应环境，具有弹性

行政组织纵向结构的优缺点

优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自的管辖地域范围内，能到到事权集中，统一指挥

（3）行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制

（4）能发挥各阶层行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动展开工作

（5）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才

缺点：

（1）、各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通

（2）容易形成地方的块块分隔，不利于各地经济呵呵文化的交流与发展

（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制，

（4）容易导致信息传递失真，难以直接有效的实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向

行政组织的横向分工的必要性

1、适应各项社会事务管理的需要

2、适应行政管理专业化、技术化的需要

3、适应行政管理综合协调、宏观管理的需要

4、适应行政管理程序的需要

第七章行政组织体制

第一节行政组织体制概述

第二节集权制、分权制与均权制

法国是实行集权制较为典型的国家

美国实行的联邦制国家结构形式，属于典型的分权制（财务上独立性：

自己决定预算，自己决定征税收费或举债）

均权制是一种较为理想的组织体制，其理论依据在孙中山先生的“均权”学说中得到明确的阐述

四、集权制、分权制与均权制的正确运用

（一）制约中央政府与地方政府权力分配的关系两个主要因素

一、是社会的需要，其中主要是经济体制的需要。

这是决定任何一个国家的中央与地方分权模式的根本因素

二、是一个国家的结构。

凡联邦制国家，一般均实行分权制，凡单一制国家，多实行集权制

第三节首长制、委员会制与混合制

美国的总统制是首长制的典型

瑞士是实行委员会制的典型国家

第四节完整制与分离制

完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家的结构形式-----单一制或联邦制的不同而不同。

第五节名誉市长制与市经理制

市经理制，又称为委员会的一经理制。

该体制产生于美国。

市经理制的有点十分突出，主要表现三个方面

第一，有一个统一的高度负责的行政首长便于统一指挥，提高行政工作效率

第二，行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平

第三，市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好的结合

统率机关的职责：

1、计划决策2、组织指挥3、选人用人4、编制财务预算5、负有相应的行政责任。

业务机关，他直接履行政府的政治，经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。

辅助机关，如人民政府办公厅、法制办、信息中心、政策研究室、人事局、统计局、机关事务管理局等，其服务对象不是社会民众，而是行政机关的自身

“职能转变”是避免专业机构过多多大的核心。

行政活动程序为标准分类，行政组织可分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。

第八章行政组织的外部环境

第一节行政组织与外部环境的互动分析

行政组织外部环境的构成：

（一）自然环境

（二）社会环境

行政组织与外部环境的互依性

（一）行政组织对外部环境的依赖

（二）行政组织对外部环境的选择与塑造

（三）宏观环境与微观环境

第二节经济环境对行政组织的影响

一、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响

（一）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质

（二）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门的设置

（三）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础

（四）人口的发展状况影响着行政的发展战略和人口的管理功能

二、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响

（一）基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化

（二）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式

第三节政治环境对行政组织的影响

一、国体直接决定着行政组织的基本性质

二、政体规定了行政组织的具体形式和地位

三、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度

四、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度

五、政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态

六、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位

七、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。

第四节文化、民族、宗教环境对行政组织的影响

一、文化环境对行政组织的影响

（一）行政组织一般行为的期望对行政组织的影响

（二）行政组织的首脑权力的观念对行政组织的影响

（三）行政组织的运行方式的观念对行政组织的影响

（四）行政组织内部人际关系的观念对行政组织的影响

（五）行政道德的观念对行政组织的影响

二、民族环境对行政组织的影响

（一）民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置

（二）民族环境影响着行政组织的体制

（三）民族环境制约着行政组织权力行使

（四）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小

（五）中国的民族环境对政府行政组织的影响

三、宗教环境对行政组织的影响

（一）宗教制约着行政组织机构的设置和职权行使

（二）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动

第五节自然环境和国际社会对行政组织的影响

一、自然环境对行政组织的影响

（一）地球环境影响人人类社会文明的形成与发展，从而制约着各行政组织的发展模式

（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力的基础功能发挥

（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与能力体系

（四）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况

（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织

第六节创建良好的外部环境

四、创建良好的国际社会环境

（一）培养行政组织成员的国际意识

（二）反对侵略、反对霸权主义，争取和平的国际环境

（三）坚持独立自主的外交政策

（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系

（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流

第九章行政组织的内部条件

第一节物质条件对行政组织的影响

行政组织的物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物质设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和。

物质条件对行政组织的影响：

1、人员决定行政组织的生存、结构与活动效率

2、设置设备制约行政组织的活动及效率

3、经费是影响行政组织活动的命脉

4、图书资料影响行政人员的要素及工作效率