论我国户籍制度的完善Word文档格式.docx
《论我国户籍制度的完善Word文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论我国户籍制度的完善Word文档格式.docx（124页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
...................................44
第4章我国户籍制度改革的理性思考·
..........................47
4.1户籍制度改革的进社.....................................47
4.2户籍制度改革存在的问题及原因·
....................54
4.3户籍制度改革的设想·
...................................56
结语·
.................................................................72
致谢·
.................................................................74
参考文献·
.................................................................75
独创性声明·
..............................................................78
独立摘要
户籍制度是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记并进行
相关管理的一项国家行政管理制度，也是国家的一项重要政治制度。
我
国户籍制度历史悠久，它是伴随着社会的变迁，在继承和改革中发展的。
最早的户籍制度可以追溯到西周时期的“习民数”制度，经过春秋战国
时期的洗礼，直到秦统一中国后，商鞍建立的户口管理制度才推行于全
国。
随后的中华二千多年的封建帝国，历朝历代统治者都在此基础上“发
扬光大”，使之成为强化专制主义，巩固中央集权的最有效工具。
它的形
成、产生和发展充分展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的日益
完善。
但由于受封建社会保守、封闭思想的影响，古代户籍制度表现出
了严格的世袭性、鲜明的等级性、明显的地域性、功能的多样性等特点。
然而这些制度性内核却随着历史和文化的延续而被我国户籍制度继承下
来，这便是现行户籍制度为何依然具有某些顽固、保守和封闭地方的历
史根源。
户籍制度并非中国独有，世界上的大多数国家和地区都有户籍制度
或人口管理制度。
但是，每个国家和地区的历史传统、地理环境、人口
状况、文化习俗、经济水平和社会制度不尽相同，这就决定了各个国家
和地区的户籍制度或人口管理制度有自己的特点。
与欧美和日本等国相。
比，我国户籍制度存在很大差异，主要表现为:
在指导原则方面，我国
遵循“治民”原则、而国外遵循“便民”原则;
在功能作用方面，我国
户籍功能多样化，而国外户籍只是提供人口数据和信息:
在人口迁徒方
面，我国采用事前迁移，国外采用事后迁移;
此外，我国户籍人为的把
国人分为不同的身份等级，而国外户籍却不存在身份差异。
因此，我们
必须正视这些差距，认清形势，积极借鉴国外先进管理经验，结合本国
国情，制定出适国我国经济发展，与国际社会接轨的户籍管理制度。
我国现行的户籍制度产生于50年代，是在计划经济体制下，特别
黑龙江大学硕士学位论文
是在粮食统购统销制度下形成的一套以户为单位，以人为对象，以《户
口登记条例》为核心，其他福利、辅助性措施为补充的户籍管理制度。
它仍然没有能超脱历史的羁绊，其鲜明特点就是把城市人口与农村人口
完全分离开来，形成“二元”制的管理体系。
它在当时条件下对维护社
会稳定、控制城镇人口过快增长、证明公民身份、提供人口资料等方面
发挥了积极作用。
但随着我国改革开放的深入进行，社会主义市场经济
的不断发展，特别是我国加入WTO后，现行户籍制度的弊端日益明显，
其负面影响日渐突出，成为妨碍中国社会与经济发展的重要因素之一。
突出表现为:
严重影响了公民平等权、劳动权、受教育权等基本权利的
实现;
影响了劳动力的合理配置和人才的开发使用;
阻碍了城市化进程，
制约了工农业和国民经济的发展;
造成了人户分离的现象，不利于人口
管理和社会控制。
可以说，原有的户籍制度已远远不能满足变化了的所
有制形式和经济体制的要求，必须对其进行修改和必要的补充，以使它
成为能够促进我国多种所有制形式和市场经济发展的崭新的户籍管理制
度。
改革户籍制度是历史的要求，也是现实的需要。
党的十六大《关于
完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已明确提出:
“深化户籍
制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序移动”。
这
为我们改革户籍制度提供了强有力的政策保障。
早在80年代后期，就己
经有学者开始从事户籍改革的研究。
但真正引起社会各界的普遍关注是
90年代初。
众多学者和实际工作者从不同的角度对现行户籍制度的产生、
弊端及改革思路进行了多方面探讨。
国家和地方各级政府从实践出发，
先后制定出台了一系列户籍改革措施，这对解决群众迁移自由、合理有
序引导农村剩余劳动力的流动、推进城市化进程、促进社会主义市场经
济的深入发展起到了积极的作用。
但从长远看，这些改革还仅限于具体
工作措施的制定，多是“头痛医头、脚痛医脚”的应急措施;
没有长远
观念、过于功利、缺乏全局性，反映出目前我国管理体制上过分强调“堵”
而忽视“改”的非理性观念。
这与我们思想观念尚未转变，理论研究过
于滞后和被动有着直接关系。
我国户籍制度经历了千年的风雨，在继承、发展、变革中走到了今
天。
这说明，户籍制度已经深深植根于中国这块土壤，它是符合中国特
殊国情的。
虽然它与社会的发展产生了一些不和谐的音符。
但这并不能
说明这种制度已经在中国这块土地上没有了生命力。
我国户籍制度改革
的根本出发点是兼顾市场经济发展和社会稳定的需要，促进城乡居民的
平等，实现社会的良性发展。
因此，这也决定了我国户籍制度改革只能
采取渐进的方式、阶梯状向前推进。
本文，通过对古今中外户籍制度的
比较分析，在全面总结目前我国户籍改革经验的基础，提出户籍改革要
以社会公平为改革原则，确立改革的道义力量;
以促进经济发展为改革
方向，推进城镇化战略的实现;
以维护社会稳定为策略选择，稳妥又不
失时机地推进户籍改革的实现。
结合户籍制度改革的一些深层次问题和
突出矛盾，笔者认为户籍制度改革应在以下几方面需要进一步加强和完
善:
一是转变观念，牢固树立以人为本、执政为民的理念。
真正建立起
一套以服务为主、管理为辅的动态管理模式;
二是要坚持平等公开、便
民利民、循序渐进、迁徒自由、发展与稳定相配套、制度相互配套、内
容与手段并行等科学的户籍制度改革原则;
三是不断建立和完善相关的
户籍法律体系，通过修改《宪法》，恢复公民迁徒自由权和居住自由权，
加快《户籍法》的制定步伐，适时修改相关的行政法规，以确保户籍管
理逐步走向法治化的轨道;
四是科学的设置城市准入门槛，合理调节农
村富余劳动力的有序流动，保障各地所需人才‘流动的自由通畅，不断增
强城市的发展活力;
五是完善户口登记制度，逐步实现户籍与口籍合并，
建立健全个人信用系统，逐步实现户籍管理规范化、微机化、网络化;
六是尽快建立和完善相关的配套制度。
通过调整就业政策、改革教育体
制和住房政策、解决入城农民土地经营权问题、协调统一城乡计生政策
以及建立全国统一的社会保障机制等一系列制度性措施，来进一步推进
我国户籍制度改革的顺利进行。
户籍制度改革与人民群众的生活息息相关。
尤其对我国一个有9亿
农业人口的大国来说，户籍制度改革更是艰难而复杂。
它关系到市民与
农民两大社会集团的实际利益、关系到千万个城乡家庭的未来前景、关
系到一系列社会具体制度的转型与变更、关系到相关法律法规的重新调
整，其艰难性可想而知。
本文仅对户籍改革的现实和理论做了一些粗浅
的研究，意在为户籍制度改革在研究方向、理论基础、具体措施等方面
提供一些有意的建议。
当然，理论研究毕竟不同于现实改革，在实际改
革中无疑还会遇到比本文所分析的更多、更复杂、更难解决的新问题。
户籍制度改革充满了困难与险阻，不可能一瞰而缴。
希望一次性的设计
出一个面面俱到、又细致入微的改革方案及实施体系是不现实的，也是
不可取的，它需要一个循序渐进的改革过程。
但只要我们坚定信念、积
极探索，就一定会找到一条与我国市场经济相适应的新型户籍制度、
前言
户籍制度是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记并进行相
关管理的一项国家行政管理制度，也是国家的一项重要政治制度。
我国
户籍制度历史悠久，它是伴随着社会的变迁，在继承和改革中发展的。
我国现
行的户籍制度产生于50年代，是在计划经济体制下形成的一套以《户口
登记条例》为核心，其他福利、辅助性措施为补充的户籍管理制度。
其
鲜明特点就是把城市人口与农村人口完全分离开来，形成“二元”制的
管理体系。
它在当时条件下对维护社会稳定、控制城镇人口过快增长、
证明公民身份、提供人口资料等方面发挥了积极作用。
但随着我国改革
开放的深入进行，社会主义市场经济的不断发展，特别是我国加入WTO
后，现行户籍制度的弊端日益明显，其负面影响日渐突出，成为妨碍中
国社会与经济发展的重要因素之一。
改革户籍制度是历史的要求，也是
现实的需要。
党的十六大《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的
决定》中己明确提出:
“深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农
村富余劳动力平稳有序移动”。
这为我们改革户籍制度提供了强有力的政
策保障。
早在’80年代后期，就己经有学者开始从事户籍改革的研究。
但真正
引起社会各界的普遍关注是90年代初。
众多学者和实际工作者从不同
的角度对现行户籍制度的产生、弊端及改革思路进行了多方面探讨。
国
寿
家和地方各级政府从实践出发，先后制定出台了一系列户籍改革措施，
这对解决群众迁移自由、合理有序引导农村剩余劳动力的流动、推进城
市化进程、促进社会主义市场经济的深入发展起到了积极的作用。
但从
长远看，这些改革还仅限于具体工作措施的制定，多是“头痛医头、脚
痛医脚”的应急措施;
没有长远观念、过于功利、缺乏全局性，反映出
目前我国管理体制上过分强调“堵”而忽视“改”的非理性观念。
这与
我们思想观念尚未转变，理论研究过于滞后和被动有着直接关系。
本文，笔者将在全面分析古代户籍制度形成、发展和特点作用的基
础上，探索古今户籍制度的相通之处，从而寻找出现行户籍制度弊端的
历史根源，为改革提供理论依据。
同时，通过与国外人口管理制度的比
较，寻找出可供我国借鉴的管理模式;
在总结目前我国户籍改革经验的
基础上，坚持以人为本、执法为民、服务于民的思想，结合当前社会转
型期的实际特点，突出社会主义法制建设，把尊重人权和民主与法治理
论引入户籍制度，改革户籍制度中不适应社会主义市场经济发展的方面，
力争设计、构建出一套具有中国特色的社会主义户籍制度。
第1章我国现行户籍制度的探析
我国现行户籍制度产生于计划经济年代，曾对我国计划经济体制的
运行产生过积极的作用。
但伴随着改革开放的深入和社会主义市场经济
体制的逐步完善，作为上层建筑组成部分的户籍制度与现行的市场经济
体制之间的矛盾不断激化，特别是流动人口不断增加对户籍制度形成了
强大的冲击，直接影响到广大人民群众的切身利益，在社会上产生了一
定的负面影响。
可以说，在当前社会体制转型期，现行户籍制度无论从
制度的效率还是从公平的角度，都与现时代的社会发展需要已显得极不
相称。
因此，致力于户籍制度的改革创新，使其有利于市场经济的快速
发展，有利于以人为本的人文精神的体现，以适应降低公民生活成本、
关心弱势群体的需要，已势在必行。
要想真正实现户籍制度改革的历史
任务，就需要对现行户籍制度的产生、发展进行全面的分析研究，从中
找出与现行体制不适应的部分，以此来把握户籍改革的脉络，明确户籍
制度改革的方向。
1.1我国现行户籍制度的发展过程
现行的户籍管理制度，是在计划经济体制下，特别是在粮食统购统
销制度下形成的，它仍然没有能超脱历史的羁绊，其鲜明的特点就是把
城市人口和农村人口完全分离开，两者界限分明。
新中国成立以来，我
国现行户籍管理制度走过了形成、强化、改革的过程。
户口迁徒也经历
了从自由迁徒到严格限制再到逐步放开的曲折过程。
回顾五十多年来户
籍管理工作的历程，可以说，我国现行户籍制度的演变经历了三个阶段:
1.1.1户籍制度的形成阶段（1949-1957年）
新中国成立后，政府废止了旧的户籍制度，制发了新的户口簿册，
并希望通过建立新的户籍制度来维护社会稳定、建立公共秩序、恢复生
产。
此阶段也是户口自由迁移时期。
为此，1949年制定的《中国人民政
治协商会议共同纲领》把自由迁徒作为公民的11项自由权写进临时宪
法。
"
1950年n月第一次全国治安工作会议召开。
会议指出:
“户口工
作的任务是保证居民居住迁徒自由，安心从事生产建设。
1951年7月
16日公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市的户口
登记和管理，这是建国以后最早的一部户籍法规。
其目的仍是维护社会
治安、保障人民安全及居住、迁徒的自由。
c2}因此，该《条例》仅对城
市居民依属地进行户口登记和管理，并未限制城市居民的迁移。
1954年
9月20日，第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国宪
法》明确规定:
“中华人民共和国公民有居住和迁徒的自由。
”[3"
1955
年6月，国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国
城市、集镇、乡村都要建立按居住地进行户口登记的制度，从而统一了
全国城乡的户口登记工作。
〔4]同年11月，国务院还公布了城乡划分标准，
明确规定了城镇与乡村的界限。
1956年3月10日，全国第一次户口工
作会议规定了户籍管理三项基本任务:
“证明公民身份，便利行使权利和
履行义务;
统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;
发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合阶级斗争。
”（5]总的
看，建国后的8年里，国家并未出台限制户口迁移的任何规定，此时居
民居住和迁徒是自由的，对居民迁出迁入只要求办理手续，没有提出任
何限制。
1.1.2户籍制度的自我强化阶段（1958-1978年）
建国以来，第一个五年计划完成以后，我国农业生产得到迅速发展，
粮食稳定增收。
在国家实行“工业优先发展、农业支援工业”政策的指
第1章我国现行户籍制度的探析
引下，大批农民涌入城市，投入到城市和工业建设中。
但这给国家带来
了在就业、住房、食品、供应等方面的压力。
因此，此阶段也是严格限
制户口迁移时期。
1953年4月国务院颁布了《关于劝止农民盲目流入城
市的指示》，可惜收效甚微。
随后中央政府虽数次发文要求各地政府劝阻
农民进城，但仍与事无济。
特别是后来“大跃进”的冒进政策，挫伤了
农民的生活积极性，大量农村人口进入城市。
仅1956年秋至1957年不
到一年间就有57万农村青壮年涌入城市，此举严重影响了“农业支援工
业，农村保障城市”的经济战略方针。
与此同时，在计戈}J经济体制下，
我国走的是高就业、低工资的路子。
由于国家财力有限，需要用工农业
产品之间的剪刀差获得资金积累，这就要求优先保证城市居民就业和农
业生产的稳定，也就决定了城市居民不能无限制地增加，要控制农村人
口向城市迁移。
针对这种情况，1958年1月9日全国人大常委会通过了
《中华人民共和国户口登记条例》。
《条例》第六条规定:
“公民应该在经
常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人
口。
”第十条又规定:
“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的
录用证明、学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，
向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。
c6，由此开始，户籍将人明确
区分为农业户口与非农业户口，确立了城乡人口在户籍上的法定隔离，
这标志着我国现行的城乡“二元制”户口管理制度己基本形成。
为了进
行一步控制人口迁移，1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目
外流的指示的补充通知》，1958年9月中共中央精减干部和安排劳动力
五人小组又发出了《关于精简劳工和减少城镇人口工作中几个问题的通
知》，1959年1月，中央又发出《关于立即停止招收新职工和固定临时
工的通知》。
第二个五年计划一开始，由于指导上的失误，导致1959-
1961年初国民经济严重困难，农业现代化、工业化、城市化同时受掷，
城市粮食供应出现危机。
为缓解这一问题，同时为了敦促部分工人回乡
加强农业生产，1961年6月中央发出《关于养活城镇人口和压缩城镇粮
销量的九条办法》，规定要求三年内城镇人口必须减少2000万以上。
从
此，中国开始了由行政命令支配的第一次反城市化运动。
1962年12月
公安部出台了《关于加强户口管理工作的意见》，再一次要求严格限制乡
迁城，并且对大城市人口增长实行特别控制。
1964年8月，国务院批转
了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）}），该文件体现了“两个限
制”即:
对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;
对从集镇迁往城市的
要严加限制。
f%1此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
文化大革命期
间，经济每况愈下，物资短缺，出于经济和政治的考虑，政府动员了近
4000万城市知识青年上山下乡，通过这种制度安排暂时减少合法的城镇
户口，以减轻城镇资源供给的压力。
从此又兴起了中国第二次反城市化
运动。
60年代中国户籍制度进一步强化了农村和城市的界限，正是基于
这一点，1975年修改《中华人民共和国宪法》时，历史性地删掉了有关
居民享有居住和迁移自由的规定。
希望借立法来消除行政管理过程中的
违宪和侵权。
从此以后历次修宪，都没有恢复迁移自由的规定。
1977年
11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控
制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，此后又出台了“农
转非”控制指标的措施，即:
每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不
得超过现有非农业人口的1.5编（e1。
二十年来，户籍制度的最大特征就是
户口的不可迁移性，这与计划经济下供给与公共服务提供不足有关。
种户籍制度促进和巩固了计划经济，同时也是政权的基层控制网络，对
促进工业发展，防止城市的过度膨胀以及稳定社会秩序发挥了重要作用。
在计划经济体制下，传统的户籍制度和各项经济功能联系在一起，限制
了农村人口向城市流动，同时由于它的终身性和世袭性，在城市和农村
之间竖起了一道人为的壁垒，强化了城乡的二元对立。
1.1.3户籍制度的渐进改革阶段（1979—至今）
1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入改革开放的新
时期。
此阶段也是户口迁移半开放时期。
但改革开放后，户籍制度并没
有随之发生转轨。
1979年和1981年国务院两次下文强调“严格控制农
村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口”。
随着市场经济的发展和
改革开放的深入，户籍管理的弊端逐渐暴露出来。
为了适应新的形势，
中央通过制定一系列相关政策、改革户籍管理手段，对现行户籍制度进
行了新的探索，并取得了一定成效。
主要有调整“农转非”政策、增加
“自理口粮户口”、试行“当地有效城镇居民户口”制、实行居民身份证
制度等等。
通过这些改革，坚实的户籍制度被一步一步的松动。
但这些
还明显带有计划体制特点的新探索，并没有从根本上解决户籍制度中存
在的深层次矛盾，特别是少‘’籍制度中的一些原则和内容，是与市场经济
的要求相背离的。
进入九卜年代，随着社会主义市场经济改革总目标的
正式确立，户籍制度改革刁‘真正过行实质性阶段。
1993年6月国务院出
台了《关于户籍制度改革的决定》，主要精神废止“农转非”制度，建立
以常住户口、暂住户口、衍住户曰三种形式为基础;
以居住地登记、迁
徒和暂住规定等制度为内弃，以居民身份证为管理手段的配套管理制度。
191十四届三中全会明确提出逐步改苹小城镇户籍管理制度。
1997年6月，
国务院批转了公安部《关于小城侦户籍管理制度改革的试点方案》。
根据
此方案，已在小城镇就业、居住，}f=符合一定条件的农村人口，可以在
小城镇办理常住户口。
l9"
`）,年8少一{，国务院批转了公安部《关于当前户
籍管理中几个突出问题的怠见》，州定四项新的户籍管理政策:
婴儿落户
随父随母自愿;
放宽夫妻两地分居的户口迁移条件;
投靠子女的老人可
以在城市落户;
在城市投资、兴办企业或购买商品房的公民及其共同居
住的直系亲属，符合一定条件可以落户。
（lo）户籍制度进一步松动。
2001
年5月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意
见》，并于同年10月起以2万个小城镇为重点推行户籍制度改革。
〔，’〕目
前，全国各省市都在结合本地特点，按照中央精神，积极推行户籍制度
改革，有些地方改革力度超过全国。
改革开放二十一多年来，我国户籍制
度中的顽固因子正在市场经济的浪潮中一点一点的被消融，特别是小城
镇户籍制度改革取得了较大进展，户口
升级会员 