PPP项目资产支持专项计划实务分析Word下载.docx

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2015年4月25日，国家发展和改革委员会等六部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会令第25号，以下简称《办法》）。

该《办法》分总则、特许经营协议订立、特许经营协议履行、特许经营协议变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决、法律责任、附则八章六十条，由国务院发展改革部门会同有关部门负责解释，自2015年6月1日起施行。

该《办法》第二十四条提出“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。

鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。

国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道”。

资产支持票据是资产证券化产品的一个重要类型，该条以资产支持票据为例，明确了资产证券化在PPP项目融资中的重要地位。

（3）央行、银监会和财政部鼓励基础设施类贷款开展证券化。

2012年5月17日，央行、银监会和财政部联合发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》（银发〔2012〕127号），关于“基础资产”明确提出“信贷资产证券化入池基础资产的选择要兼顾收益性和导向性，既要有稳定可预期的未来现金流，又要注重加强与国家产业政策的密切配合。

鼓励金融机构选择符合条件的国家重大基础设施项目贷款、涉农贷款、中小企业贷款、经清理合规的地方政府融资平台公司贷款、节能减排贷款、战略性新兴产业贷款、文化创意产业贷款、保障性安居工程贷款、汽车贷款等多元化信贷资产作为基础资产开展信贷资产证券化”，其中“国家重大基础设施项目贷款、节能减排贷款、保障性安居工程贷款”等与PPP项目有很多关联之处。

（4）证监会为PPP项目的资产证券化提供“绿色通道”。

国家发展改革委与证监会2016年2020年8月初，继《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）发布后，《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）（以下简称“《通知》”）及其配套文件《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54号）（以下简称“《指引》”）随之发布。

（5）保监会为重大建设领域项目资产证券化“开绿灯”。

2015年8月25日，保监会发布《资产支持计划业务管理暂行办法》（保监发〔2015〕85号），第九条提出“支持计划存续期间，基础资产预期产生的现金流，应当覆盖支持计划预期投资收益和投资本金。

国家政策支持的基础设施项目、保障房和城镇化建设等领域的基础资产除外。

本款所指基础资产现金流不包括回购等增信方式产生的现金流”，这意味着对于“国家政策支持的基础设施项目、保障房和城镇化建设等领域”，基础资产预期产生的现金流可以允许部分覆盖支持计划预期投资收益和投资本金，即可以用回购等增信方式产生的现金流来覆盖部分证券化产品本息。

02

基本条件

资产证券化的基础资产主要有三大类：

应收账款类资产（贸易项下应收款、设备租赁费等）、信贷类资产（住房抵押贷款、汽车消费贷款、商业不动产抵押贷款、银行中长期贷款等）和收费类资产（基础设施使用收费、高速公路过路费、门票收人等）。

除信贷资产证券化的基础资产明确为信贷资产（主要包括公司信贷、个人住房抵押贷款、个人汽车抵押贷款、消费性贷款、信用卡贷款、不良贷款等）之外，资产支持专项计划、资产支持票据、资产支持计划的基础资产，都需要进行界定。

1、资产支持专项计划的基础资产

《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》对基础资产进行了界定和列举。

“本规定所称基础资产，是指符合法律法规规定，权属明确，可以产生独立、可预测的现金流且可特定化的财产权利或者财产。

基础资产可以是单项财产权利或者财产，也可以是多项财产权利或者财产构成的资产组合”，“财产权利或者财产，其交易基础应当真实，交易对价应当公允，现金流应当持续、稳定”。

基础资产的种类，“可以是企业应收款、租赁债权、信贷资产、信托受益权等财产权利，基础设施、商业物业等不动产财产或不动产收益权，以及中国证监会认可的其他财产或财产权利”。

对于何种资产可以作为资产证券化的基础资产，证监会及基金业协会专门发布了《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，列明了8类不适宜采用资产证券化业务形式，或者不符合资产证券化业务监管要求的基础资产。

（1）以地方政府为直接或间接债务人的基础资产。

但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在PPP模式下应当支付或承担的财政补贴除外。

（2）以地方融资平台公司为债务人的基础资产。

地方融资平台公司是指根据国务院相关文件规定，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

（3）矿产资源开采收益权、土地出让收益权等产生现金流的能力具有较大不确定性的资产。

（4）有下列情形之一的与不动产相关的基础资产：

①因空置等原因不能产生稳定现金流的不动产租金债权。

②待开发或在建占比超过10%的基础设施、商业物业、居民住宅等不动产或相关不动产收益权。

当地政府证明已列入国家保障房计划并已开工建设的项目除外。

（5）不能直接产生现金流、仅依托处置资产才能产生现金流的基础资产。

如提单、仓单、产权证书等具有物权属性的权利凭证。

（6）法律界定及业务形态属于不同类型且缺乏相关性的资产组合，如基础资产中包含企业应收账款、高速公路收费权等两种或两种以上不同类型资产。

（7）违反相关法律法规或政策规定的资产。

（8）最终投资标的为上述资产的信托计划受益权等基础资产。

《资产证券化业务基础资产负面清单指引》要求资产证券化的基础资产应当符合《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》对基础资产的定义和种类规定，且不属于这8类负面清单范畴。

基金业协会负责资产证券化基础资产负面清单的动态管理工作。

此外，2016年5月13日，证监会在官网发布《资产证券化监管问答》，对在交易所资产证券化业务发展过程中可能遇到的问题进行了解答。

有关基础资产的内容包括：

（1）污水处理费、垃圾处理费、政府还贷高速公路通行费等公共产品或公共服务收费，其按照“污染者/使用者付费”原则由企业或个人（使用者）缴纳，实行收支两条线管理，全额上缴地方财政，专款专用，并按照约定明确了费用返还给公共产品或公共服务的提供方的相关收费权类资产，可以作为基础资产开展资产证券化业务。

该类基础资产应当取得地方财政部门或有权部门按约定划付购买服务款项的承诺或法律文件。

以该类资产为基础资产的，管理人应当在尽职调査过程中详细了解提供公共产品或公共服务企业的历史现金流情况，约定明确的现金流返还账户。

管理人应当对现金流返还账户获得完整、充分的控制权限。

（2）证监会鼓励绿色环保产业相关项目比照绿色公司债券的要求开展资产证券化，对于现金流入中包含中央财政补贴的可再生能源发电、节能减排技术改造、能源清洁化利用、新能源汽车及配套设施建设、绿色节能建筑等领域的项目，现金流中按照国家统一政策标准发放的中央财政补贴部分（包括价格补贴），可纳人资产证券化的基础资产。

（3）PPP项目开展资产证券化，原则上需为纳人财政部PPP示范项目名单、国家发展改革委PPP推介项目库或财政部公布的PPP项目库的项目。

PPP项目现金流可来源于有明确依据的政府付费、使用者付费、政府补贴等。

其中涉及的政府支出或补贴应当纳入年度预算、中期财政规划。

（4）以单一信托受益权为基础资产，基础资产除必须满足现金流独立、持续、稳定、可预测的要求之外，还应当依据穿透原则对应和锁定底层资产的现金流来源，同时现金流应当具备风险分散的特征。

无底层现金流锁定作为还款来源的单笔或少笔信托受益权不得作为基础资产。

（5）以融资租赁债权为基础资产的，管理人除应当对出租人与承租人租赁合同的商业合理性、租赁物评估价值的合理性、承租人偿还租金的还款安排、租赁公司的内控制度和资产服务能力等出具核查意见以外，还应对基础资产所实现的风险分散程度以及资产支持证券是否有足够的信用增级做出相关披露和说明。

2、资产支持票据的基础资产

《银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引》第2条第2款规定：

“基础资产是指符合法律法规规定，权属明确，能够产生可预测现金流的财产、财产权利或财产和财产权利的组合。

基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制。

”但如何界定基础资产，银监会和银行间市场交易商协会并没有明文规定。

3、资产支持计划的基础资产

保监会发布的《资产支持计划业务管理暂行办法》第7条规定，基础资产，“是指符合法律法规规定，能够直接产生独立、可持续现金流的财产、财产权利或者财产与财产权利构成的资产组合”。

第8条规定：

“基础资产应当满足以下要求：

（一）可特定化，权属清晰、明确；

（二）交易基础真实，交易对价公允，符合法律法规及国家政策规定；

（三）没有附带抵押、质押等担保责任或者其他权利限制，或者能够通过相关安排解除基础资产的相关担保责任和其他权利限制；

（四）中国保监会规定的其他条件。

基础资产依据穿透原则确定。

”第11条规定：

“中国保监会根据基础资产风险状况和监管需要对基础资产的范围实施动态负面清单管理。

”但在保监会现有的相关制度中，并没有公布负面清单的内容。

从三类资产证券化产品的基础资产规定比较中不难发现，证监会对资产证券化基础资产的规定最为细致，列举了相关的基础资产负面清单；

保监会虽没有列举基础资产负面清单，但明确规定了对基础资产的要求，也可供参考；

银行间市场交易商协会对基础资产的界定较为笼统。

若以PPP项目未来产生的收费收益权与/或财政补贴作为基础资产开展证券化，则可以发行资产支持专项计划、资产支持票据或资产支持计划。

下面以资产支持专项计划为例，介绍这种模式下PPP项目需要具备的基本条件，结合《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》，主要包括以下两个方面：

（一）对原始权益人的基本要求

（1）原始权益人享有完全所有权或经营权利，不存在重大经济或法律纠纷，且不存在他项权利设定，基础设施基金成立后能够解除他项权利的除外；

（2）主要原始权益人企业信用稳健、内部控制健全，最近3年无重大违法违规行为；

（3）原始权益人最近3年未发生重大违约或虚假信息披露，人民银行企业信息信用报告中无不良信用记录。

（4）原始权益人最近3年未发生过重大违法违规行为。

（二）对基础资产的基本要求

（1）基础资产符合法律法规及国家政策规定，权属明确，可以产生独立、可预测的现金流且可以特定化。

这种现金流通常在未来一段时期内是稳定的、可测的，其信用基础是资产或资产收益权本身，而非发行资产证券化企业的主体信用。

（2）基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或者其他权利限制，但通过专项计划相关安排，在原始权益人向专项计划转移基础资产时能够解除相关担保负担和其他权利限制的除外。

原始权益人可以通过如下3种方式解除基础资产的抵质押等权利负担：

①与贷款银行（或提供融资的其他金融机构）协商替换担保措施，将基础资产的抵质押释放出来；

②用部分募集资金提前还款，解除基础资产抵质押；

③发行前寻找过桥资金，提前还款解除基础资产抵质押。

（3）基础资产不属于《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的附件《资产证券化基础资产负面清单》的范围。

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