跨国银行监管的现状评述及未来展望Word文件下载.docx
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《巴塞尔协定》是1974年联邦德国赫尔斯塔银行和美国富兰克林国民银行倒闭之后签署的。
协定的宗旨是制定跨国银行国际合作监督的准则。
原协议确认了任何银行国外机构都不能逃避监管，母国的当局及东道国共同负有责任的原则。
1983年该协定做了修改。
在修改之前的1978年巴塞尔委员会颁布了《综合资产负责表原则》，改原则把跨国银行的总行，国内外分行作为一个整体，从全球的角度综合考察了其资本充足性，流动性，清偿能力，外汇活动头寸，贷款集中性和面临的风险，在一定程度上统一了标准。
1983年巴塞尔协定作了重大修改。
修改后的巴塞尔协定进一步明确了监督责任的有效分配，并力争将巴塞尔协定准则推向世界，扩大到巴塞尔委员会成员以外。
修订后的巴塞尔协定实际上是在于监督权力的重新分配，监督权被分配到母国即母公司所在地的政府和东道国即银行分支机构所在地，当然，母国的综合监管被放在了优先地位。
[5]1991年国际商业信贷银行（BCCI）倒闭事件后，巴塞尔委员会对巴塞尔协定重新进行了审查，并于次年发布了《国际银行集团及其跨境机构的监管最低标准》，即巴塞尔最低标准（theBasleMinimumStandard）。
总体而言，巴塞尔协定文件群从母国监管者的责任和东道国监管者的责任两方面确立了母国并表监管和东道国当地监管的原则，两者共存互补，统一构成有关跨国银行的有效监管原则体系。
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2）对资本充足率的有效监管
跨国银行的国际监管在1988年向前迈进了一大步，其标志就是《巴塞尔资本协议》的出台。
巴塞尔协议的出台，统一了银行合格资本的定义及资本充足率的最低标准，着重从资本的构成和资产的风险权重系统方面考虑，强调资本和资产的关系，促使国际银行业在规定的限期内达到资本于风险资产的最低目标比例，以增加跨国银行体系的稳定，消除国际银行业间现存的不平等竞争根源，实现各国在高度一直公平上的竞争。
此后，围绕资本充足率问题，巴塞尔委员会有陆续出台了《市场风险修正案》等文件以补充1988年协议的不足。
由于目前国内对介绍银行资本充足率的文章较多，本文在这儿不再作过多的介绍。
但值得一体的是,2001年1月，巴塞尔委员会公布了新的资本协议。
这一文件是在1999年6月公布的文件基础上广泛的吸收了多方意见后形成的，此文件经过多方征询后于2001年年底正式公布，各大银行经过三年的过渡期后，将于2004年全面执行以取代1988年巴塞尔协议。
新协议的基础有三个方面：
即最低资本要求，监管约束和市场约束，此为银行监管的三大支柱。
三个支柱必须协调使用才能真正体现新协议的精髓，这也是新协议区别1988年协议的根本之处。
[7]
3）有效监管核心原则
巴塞尔委员会1997年发布的《银行监管核心原则》是巴塞尔委员会加强国际银行业监管的又一力作。
全文共25项原则，系统阐述和总结了巴塞尔委员会在银行监管方面的思想精髓，堪称经典之作。
《核心原则》是国际性的监管和各国金融监管机构对银行业的全方位监管方面的趋同化表现，必将对国际银行业产生巨大的影响。
同时，核心原则吸收了发展中国家的很多意见（中国也参加了有关的讨论），这也是巴塞尔委员会工作的又一突破。
4）巴赛尔委员会的其他努力
除了上述的三大方面的工作外，巴塞尔委员会还在其他方面出台了一系列的文件，尤其是针对国际金融业的新发展及时作了反映。
如对离岸金融市场的监管，金融创新，混业模式等监管的探索，并取得了积极的成绩。
跨国银行的国际监管从无到有，从理论讨论到付诸实践离不开巴塞尔委员会的努力。
过去，跨国银行在全球范围内纵横驰骋，不受任何国际联合监管，巴塞尔委员会诸文件订立后，各国对此虽无义务遵守，但事实上却是跨国银行的国际监管有了可以遵循的基本而有效的行业准则，有助于各国银行，特别是西方发达国家的大银行，在平等的基础上有效竞争。
巴塞尔委员会还对银行经营的管理思想产生了深刻的影响，是银行的管理模式由资产负责管理走向风险资产管理，使银行业管理对象从资产负债表内业务向表外业务扩展，使银行财务杠杆受到约束。
[8]此外，对于各国监管当局而言，更有意义的还不在于巴塞尔委员会发布了什么文件或在哪一方面有了什么具体行动等细节，而在于通过巴塞尔委员会开辟了一个使各国中央银行的金融监管当局以及其他金融监管当局得以有机会经常会晤，及时交流信息，并对全球金融发展的新形势加以分析，进而针对紧急出现的问题加以研讨并采取应急措施。
这样的一种制度安排有着深远的意义，特别是在上述活动中，监管者之间的关系发展起来，而这种关系毫无疑问会促进那些与监管有关的信息及时流动和监管各方更为协调，这起到了减少危机外溢的可能，为国际金融的稳定创造了无形的收益。
但是，巴塞尔体系的缺憾也不容忽视。
首先，巴塞尔协议在在法律上无任何强制力。
正如其自己声称的那样：
“本委员会并不具有任何正式的超国家的监管权力，且其决定不具有，也不打算有法律强制力。
”[9]巴塞尔各协议只能建议，而不能迫使各国普遍实施。
各国政治经济文化背景的差异导致了银行监管千差万别，如果强制各国实行，将会困难重重，因此巴塞尔委员会不得不在许多具体但重要的国际合作方面给予各国自由选择的弹性空间，这进一步削弱了其约束力。
[10]其次，巴塞尔体系的国际监管之局限于发达国家银行自身的经营安全，根本无视东道国和广大发展中国家的民族利益，局限性很大。
最后，巴塞尔协议本身的内容设计亦缺乏一定的科学性。
如一些经济学家认为巴塞尔资本充足率的规定就存在严重缺陷，需要全面改革。
一个荒诞的例子便是，对土耳其（OECD成员国）政府的贷款的风险权重为0，而对通用汽车公司的商业贷款的风险权重却达到100％。
[11]
二）巴塞尔委员会之外的国际监管合作
两国之间通过协议就跨国银行的监管问题达成协议，虽然就调整的范围而言不如多边合作，但是对于业务关系联系密切的两国而言效果是明显的。
目前，通过双边协议的方式对银行进行监管的情形在逐渐增加。
1995年2月13日，美国和日本所达成的《日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施》就是其中较为成功的例子，该协定对跨国金融交易的诸多问题作了协调。
（）在目前国际银行监管法制尚不健全的情况下，国与国之间率先在某些问题上达成一致不失为一种好方法。
3）区性监管合作。
在区域性监管合作方面，欧盟的工作最富有成效。
事实上。
早在欧共体时候，其就发布了一系列旨在调整其成员所属跨国银行的指令。
由于欧洲各国政治经济文化相近，且大部分成员国本身又是巴塞尔委员会的成员，所以使得其可以统一银行监管法规，而且这些法规可以几乎原封不动的从巴塞尔体系中克隆过去。
欧盟的这些指令是巴塞尔体系在全球推广的一个成功的典范。
当然，与巴塞尔体系不同的是，欧盟的这些银行指令是真正意义上的法律，各成员国必须受其约束。
区域化合作的另一个较为成功的例子是北美自由贸易区（NAFTA）。
NAFTA协定中确立了有关金融服务贸易规则，包括银行在内的金融机构的设立资格，跨境服务，国民待遇问题等，虽然其目的是在美加墨地区实现金融贸易的自由化，但其中不乏关于金融监管的法规，如对于设立资格的限制等。
3）世界经济组织与跨国银行的监管。
1993年12月，关贸总协定乌拉圭回合谈判最终达成了成立WTO的协定，该次谈判首次包括了服务贸易的内容，并签订了《金融服务附录》。
这标志着国际金融开始纳入了多边国际法制的轨道。
《金融服务附录》阐明了金融自由化的原则，并提出了在金融自由化下实施谨慎监管的原则。
GATS附件一第二条规定，会员国基于“谨慎原因”得采取必要措施以维持金融秩序得稳定。
但是，如何理解审慎监管得标准，却是金融监管重的一个难题。
国际货币基金组织（IMF）也积极参与到跨国银行得国际监管上来。
[12]由于IMF的工作重点主要从宏观角度观察问题，因此其研究的重点是银行业的危机和系统性银行业重组与一国宏观经济之间可能发生的相互作用。
IMF日益明确的认识到必须将一国银行业的有效监管纳入到自己的金融监管安排中，而另一方面，巴塞尔委员会也希望借助IMF无与伦比的权威地位来进一步推动跨国银行的有效监管。
[13]双方的合作已有进展，1997年巴塞尔委员会发布的《银行业监管核心原则》也正是在IMF和世界银行香港年会上提出的，IMF还向其成员国推荐了这一文件。
4）此外，欧洲，亚洲，中东，拉美和非洲以及其他的一些区域合作组织也在这方面做了努力。
如离岸银行监管者组织，北欧监管组织，东南亚中央银行等，这些组织一般都与巴塞尔委员会有某种程度的官方接触，巴塞尔委员会也对区域性工作支持，大多数情况下，这些较小的组织，主要关注银行业的监管合作，涉及贯彻实施巴塞尔委员会对资本充足率要求建议等。
在某些情况下，特别是对离岸金融中心和加勒比海国家，银行保密法和洗钱法是一个考虑的重点。
这些组织和巴塞尔委员会一样，其文件没有法律效力。
[14]
二、国银行国际联合监管的挑战
80年代以来，世界各国的金融市场随着金融创新的不断发展，出现了前所未有的革命性转变。
银行业也经历了机构全球化，市场一体化，融资工具证券化，资金流动电子化的过程，同时，架在银行业和证券业，保险业，信托业的篱笆开始拆除，混业经营的浪潮变得不可抵挡。
原来相对隔离的各国金融市场正在变成一个统一，开放的真正的全球金融市场。
金融全球化的不断发展也使得金融风险不断加大，监管也变的越来越困难。
从国际银行业来看，今年来至少三个方面引人注目，并且这些发展都对监管当局提出了挑战。
一是表外业务，特别是金融衍生工具创新的发展迅速，可以说，相对于人们对其风险的认识和控制能力而言过快了；
而是银行业务全能化，原有的对业务活动种种限制逐渐得到放松，特别是商业银行和投资银行的分界线越来越模糊了；
三是金融自由化的趋势加大，金融自由化下如何适度监管成为一个课题。
一）、表外业务特别是衍生金融工具不断发展下的跨国银行监管
表外业务，顾名思义指的是那些不反映在银行资产负债表之上的业务。
应该说，银行表外业务的存在已经有相当长的历史了。
然而现在人们常说的特别是20世纪80年代以来迅速发展的表外业务主要是各类担保，承诺以及发展最为迅速的衍生金融工具。
银行表外业务的迅速发展，一方面是由于银行传统的作为信贷中介的独特地位被弱化，竞争形势日益激烈，另一方面是由于资本充足性监管日趋严格，限制了银行表内资产业务的规模，这迫使银行不断开发表外业务。
此外，表外业务的在一定程度上也与强调风险管理的监管趋势相一致，这是因为，有些传统的中间业务是少有风险的，而有些新型的表外业务，特别是衍生金融工具，如果运用适当，也可以减少资产损失或降低债务成本。
但是，如果运用不当，衍生金融工具业务本身又是一个加大银行经营风险的因素。
这一是由于其交易建立在对未来市场价格走势作出预测的基础上的，而预测结果的准确性是不可能事先确知的，因而就使得这种交易天生就有高风险性。
二是由于衍生金融工具的交易具有高度的资金杠杆作用，或者叫“以小博大”，这使得投机活动极为便利，由于投机性衍生金融工具交易哦发展过于迅速，使得危机发生的可能性大大增加，著名的巴林银行倒闭一案就是其中的例子。
如何对表外业务进行监管，尤其是如何控制衍生金融工具的风险是目前跨国银行监管中亟需解决的问题。
已有许多的国际性监管机构和组织纷纷制定和颁布了衍生金融工具的风险管理的指导原则，其中最早的一项产生广泛影响的研究报告是由“三十小组”（Groupof30）发表的《衍生产品：
惯例与原则》。
该报告一方面指出了建立内控制度和高级管理人员在其中的必要性，另一方面又认为没有必要进行根本性的制度改革。
对于跨国银行衍生金融工具交易的监管学者们一般认为应同时从内控和外部监管着手。
就内控而言，首先，衍生金融工具的交易必须被置于高级管理人员的监督和管理之下；
其次，应该建立足以监控、管理和报告衍生产品交易风险的信息系统，特别是明确不同层次的报告制度；
第三是要选用高素质的交易人员，明确其责权范围，严格实行“双人原则”。
就外部监督而言，首先有必要迅速的建立有关法律框架，澄清法律上的不确定性，明确对衍生金融工具监管的制度结构；
其次应确立和统一基本的执行标准，监管程序；
第三要增加衍生交易的市场透明度，强化从业者的信息披露和完善相关会计制度，保护知情较少客户的利益；
第四要扩大国际合作，加强监管者之间的信息交流。
二）、金融自由化挑战下的跨国银行国际监管
经济全球化的深入发展对国家和市场的关系提出了两方面的历史性要求：
一是贸易和投资的自由化；
二是宏观经济的调控特别是金融监管的加强。
这两点相辅相成。
但是在过去的10年间，国际经济组织和发达国家片面敦促发展中国家加速自由化进程，却放松了对国际流动资金的监管，忽视了对稳定世界经济的责任，国际经济机制呈现出一种不平衡的态势。
[15]如何在金融自由化过程中处理好监管问题，平衡监管与自由化的关系，尤其是在WTO金融自由化下理解审慎监管原则，是跨国银行面临的一个新课题。
从理论上说，倡导金融自由化并不是也不能要求有关国家彻底消除对金融监管的责任。
两者合理的关系应该是，一方面，随着金融自由化的不断加强，新的金融工具不断出现，新的金融市场业不断兴起，但另一方面国际国内的各种金融监管机构不断颁布新的协定和文件，以紧跟金融市场的发展。
对此，即使是自由贸易的推行者也认为“贸易和投资一体化的程度不断加深，就越需要加强全球市场的规则，结构和治理，加强市场管理和开放市场提到同等重要的议事日程上来，重点放在健全的规则架构上来”。
[16]但是实际上，正如前面所说的，自由化和监管的发展却是极度不平衡的。
前者已被纳入国际公约的轨道，并为大多数国家遵守，而后者要想与自由化问题一样显然可能性不大。
这实际上也是反映了各国的一种态度，尤其是发达国家的态度，即首要的是开放金融市场，而对于监管问题，任何国家都不愿意率先有过多的承诺，因为各国的实践表明，监管问题上过多承诺或做法往往会影响本国金融业的发展。
另一个问题当然是，金融监管事关国家经济主权，要想达成一致，就要牺牲经济主权，这是每个国家必须考虑的问题。
这就造成了一方面自由化不断推进，跨国银行管制不断放松，另一方面各国又不得不疲于应付在放松管制后出现的银行危机。
金融自由化下的跨国银行监管是一个永久性话题。
三）、混业模式挑战下的跨国银行国际监管
纵观全球，在利益的驱使与市场的挤压下，许多国家都基本上采取了务实的态度，出现了金融业务综合化复归的态势，如英国1986年的《金融服务法》的出台，1989年欧共体《第二银行指令》及其附录“银行业务项目表”的通过，1992年日本《金融改革法案》的通过和美国《金融服务现代法案》的诞生。
[17]跨国银行业务越来越和国际证券业务，保险业务信托业务相融合。
金融业的创新是监管出现了滞后的局面，同时也造成了一系列难题。
正如国际货币基金组织的一报告中指出的“尽管应当以相同的方式管理类似的金融活动，但开发能同时适用银行和证券公司的国际上可接受的监管标准是非常困难的。
”[18]混业经营为国际金融的监管增加了一个新的研究领域，同时也引起了许多特殊的金融法律问题，其主要表现为：
[19]a,综合集团资本充足性问题中如何防止在企业内部的双重或多重利用问题；
b,关于稳健和审慎监管问题；
c，关于监管者之间的信息分享问题，如何在更广的范围内加强跨境信息交流。
目前，国际监管组织已经开始就这一问题进行了合作。
1993年，巴塞尔委员会发起成立了一个非正式的证券，保险和银行业的三方小组。
该小组于1995年7月发表了一个题为《金融企业集团的监管》报告，在确定了银行业，证券业和保险业领域的监管者之间的协调范围及事项方面取得了一定了的进展。
“三方小组”最近重组为“联合论坛”（jointforum）。
其首要的目的式促进部门内部和跨部门监管者之间的有效监管。
论坛的成立将有助于促进银行，证券和保险监管机构的交流，并加强金融联合体的监管合作。
但是，这些监管合作都是非常初步的，局限性也非常大。
国际证券业，银行业本身的监管差异很大，寻求同时适用银行和投资银行的国际上的通行标准是非常困难的。
例如，作为跨国银行业的监管机构巴塞尔委员会大力提倡的风险评估模型，国际证券委员会组织技术委员会就不支持将它作为证券公司的内部控制模型，反而建议应当由各公司寻找适合自身的不同的内控模型。
[20]又如，银行监管当局强调全球并表监管，但证券当局对此并不感兴趣。
银行监管主要涉及审慎监管原则而证券监管更加注重道义问题如内幕交易，利益冲突等。
混业经营模式挑战下如何选择适当的监管模式是目前急需解决的问题。
此外，跨国银行监管还面临着，银行业网络化电子化和证券化趋势加大，国际犯罪集团利用跨国银行监管漏洞的洗钱日益猖獗等诸问题的压力，所有这一切都是今后跨国银行国际监管的难题。
三、跨国银行国际监管的发展趋势
金融监管的发展趋势始终要跟随金融业的发展步伐，，从目前跨国银行的发展趋势来看，跨国银行的国际监管的发展无疑将会呈现出下列的特点：
1）一监管机构向功能型监管过渡。
所谓机构监管（entityregulation）是按照金融机构的类型设立的监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构。
如巴塞尔委员会以跨国银行监管为主而国际证券委员会组织则将侧重点放在证券业管理上。
随着金融分业模式的打破，传统的机构监管模式受到了极大的挑战，功能监管（类似综合监管）开始成为跨国金融监管的新趋势。
虽如前文所述，国际金融业务的功能监管将会困难重重，但毫无疑问的是，这一趋势不可抵挡。
目前的巴塞尔委员会和国际证券委员会组织的合作也反映了这一趋势。
一些国家如英国，甚至建议将IMF，世界银行，巴塞尔委员会和其他监管组织合并，共同创建新的永久性的全球金融监管常委会以确立和实施关于金融监管的国际准则。
[21]当然这一建议过于偏激，因为国家不可能将金融监管的主权轻易让渡于一个国际组织。
2）将进一步突出监管为跨国银行发展服务的目标，监管的成本进一步降低。
WTO金融自由化中提出的审慎监管也表明，监管应当适当，监管应当以促进跨国银行的健康发展为目标。
金融的监管方式方法越来越趋于灵活。
监管者越来越注重借用银行的内部力量加强风险防范，更加重视把监管的目标与商业银行的内在激励机制有机的结合在一起。
例如：
西方国家目前对银行内部的开发，使用的各类复杂的风险的管理模型一直持欢迎态度，对于大银行自行开发的，旨在确定资本要求的内部模型也不一概反对，这鼓励了银行的创新能力，也节省了监管成本。
3）监管当局将更加受公众的监督。
为了保障金融体系的安全于稳健，监管当局对被监管对象的风险状况必须由一个及时、准确的评价，确保银行的资本水平同其所承担的风险相对称。
但其是否能完成监管任务，实现监管目标则需要公众的评判。
监管当局有义务将自身的监管方法及监管活动公之于众，向外披露银行体系的稳健情况及其所作出的判断，及时处理已发现的问题，切实履行监管当局的责任。
此外，在监管成本下降的同时，跨国银行国际监管的范围却会不断增加，银行业务中的网络化问题，证券化问题以及国际金融犯罪问题都将，也已经开始纳入国际监管的范围之内，跨国银行的国际监管合作将变得更加全面，更加富有成效。
以上本文对跨国银行的监管问题作了一个较为粗线条的描述，并对其中的一些重要问题作了肤浅的一个讨论。
跨国银行的国际监管合作虽然十分复杂，各国在合作中也必然会遇到分歧，但我相信，跨国银行的国际监管合作必将会随着国际金融业的进一步发展而越来越受到人们的关注。
【注释】1 如1974年7月德国赫斯塔特银行的倒闭以及1974年10月拥有50亿美元资产的富兰克林银行的宣告破产便是其中著名的两例。
参见蔡镇顺著《国际商法研究》，法律出版社1999年版，第385页。
2 孙申南，陈立虎，万国华等：
《中国国际经济法学会1998年会即学术研讨会综述》，载《国际经济法论丛》第2卷，法律出版社1999年版；
3因为英格兰银行业务监督处主任彼得库克从1977年以后一直担任该委员会主席，且为巴塞尔委员会的发展作出了重要贡献，故该委员会又称为“库克委员会”；
4李仁真：
《论巴塞尔协议的原则构架和性质》，在《国际经济法论丛》第二卷，法律出版社1999年版；
5伍海华，王迅：
《现代跨国银行论》，东北财经大学出版社，1996年版，第364－－365页
7陈卫东：
《新巴塞尔资本协议评析》，载《国际金融研究》2001年第3期；
8马之周：
《国际银行学概论》，复旦大学出版社，2001年版，第247-248页
9见1997年《巴塞尔文件汇编前言》，转引自李仁真：
《论巴塞尔协议的原则构架和性质》，在《国际经
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