永丰异地新建人民医院建设工程PPP项目.docx
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永丰异地新建人民医院建设工程PPP项目
永丰县异地新建县人民医院建设工程PPP项目
实
施
方
案
实施机构：
永丰县人民医院
编制单位：
浙江省工程咨询有限公司
二〇一七年十一月
审定人
高洪舟董事长
注册咨询工程师、高级工程师
审核人
梁昕执行总经理兼PPP咨询中心主任
注册咨询工程师、高级工程师
项目负责人
胡其彪教授级高级工程师
编制人员
易兵兵注册咨询工程师、高级经济师
陆文俊注册咨询工程师、高级工程师
洪长平工程师
孙燕高级经济师、招标师
王昆注册会计师
滕卫兴律师
报告编号：
ZJPEC-2016-510-3
第一章前言
1.1项目建设背景
永丰县人民医院始建于1934年，历经80多年的发展，现已成为一所集医疗、教学、防保、科研、急救、康复于一体的综合性“二级甲等医院”，是永丰县突发性公共事件定点医疗救治医院，肩负着县社会基本医疗保障和公共卫生服务的主要责任。
医院总占地面积2.3万平方米，建筑面积为3.3万平方米，内设临床、职能、医技共42个科室，开放床位数595个。
现有员工581人，年营业收入为2亿多元。
随着病人数量的急速上升，目前医院开设的病床仍无法充分满足需求，各科室都普遍在病房和过道内加床，各骨干科室加床数均超过设置床位数。
同时随着“单独二孩”政策的全面贯彻和“全面二孩”政策的落实，按照永丰县7.86‰的人口自然增长率预估，到2035年，永丰县人口将达到56万人。
为此，医院的扩容已迫在眉睫。
由于医院现址已无建设空间，为此决定异地新建。
通过整体规划、合理布局，建设一所以三级综合性医院为标准的现代化医院，以改善医疗环境，全面提升永丰县的医疗质量。
1.2方案编制依据
（1）《中华人民共和国预算法》（2014年修正）；
（2）《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）；
（3）《中华人民共和国招标投标法》；
（4）《中华人民共和国合同法》；
（5）《中华人民共和国公司法》；
（6）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院第658号令）；
（7）《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院第613号令）；
（8）国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；
（9）国务院办公厅《关于印发深化医疗卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务的通知》（国办发[2015]34号）；
（10）国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）；
（11）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）；
（12）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）；
（13）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；
（14）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）；
（15）《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）；
（16）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；
（17）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
（18）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
（19）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）；
（20）《关于印发的通知》（财金[2015]167号）；
（21）《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）
（22）《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）
（23）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）
（24）《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）
（25）《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）
（26）《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87号）
（27）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
（28）《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》（赣府发[2014]39号）；
（29）《江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（赣府发[2015]20号）；
（30）《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）；
（31）《江西省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》（江西省人民代表大会常务委员会公告第39号）；
（32）《吉安市人民政府关于印发吉安市推行政府和社会资本合作实施意见（试行）的通知》（吉府发〔2015〕13号）；
（33）其他文件或资料。
第二章项目概况
2.1项目采用PPP模式必要性
2.1.1提高公共产品质量和供给效率
国办发（2015）42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、发改投资（2014）2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件明确指出，PPP模式适用于医疗等公共服务项目，PPP模式的推行为政府和社会资本合作办医敞开了大门。
然而PPP模式的核心并不改变公立医院公共事务的公益性，而是通过社会资本的参与，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品质量和供给效率。
2.1.2拓宽融资渠道，缓解政府财政支出压力
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）文件精神，PPP项目所形成债务不计入政府债务，政府对于PPP项目的支付义务统一纳入预算。
由此可见，PPP将成为地方政府未来除举债融资外解决“公益性事业”资金问题的关键方式。
当前在财政资金不能满足建设需要的大环境下，通过引进社会资本参与公用服务领域的建设，可以平滑财政支出，缓解政府短期支出压力。
2.1.3分散和降低政府承担风险
传统的政府投资建设模式下，政府方承担项目实施过程中的绝大多数风险。
而釆取PPP方式，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险，使政府和社会资本之间能够合理分担项目风险。
原则上项目的投融资、设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，项目的法律、政策和最低需求等政府方可控风险由政府方承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担，充分实现了风险的优化配置。
2.2项目基本情况
2.2.1项目选址
新建县人民医院选扯位于永丰县佐龙乡迎宾中大道附近，东侧是环迎宾中大道，南侧是体育大道，北侧是规划五路，西侧是规划路。
2.2.2项目建设内容及规模
项目规划总用地面积66041.8平方米（约99亩），新建急诊部、门诊部、住院部、医技科室、保障系统、行政管理、园内生活、感染楼、高压氧舱、能源中心、垃圾站、配套用房等业务用房，总建筑面积12.9万平方米，其中地上建筑面积9.9万平方米，地下建筑面积3万平方米。
核定床位1000张，按三级综合性医院规划建设。
2.2.3项目建设可研估算投资
项目估算总投资为72929.5万元，其中工程建设费用为52714.79万元，工程建设期利息4333.26万元，工程建设其他费用3013.75万元，工程预备费2867.7万元，医疗设备10000万元。
投资估算详见可行性研究报告。
本项目工程建设其他费用不包含以下内容：
工程监理费、土地费用、劳动安全卫生评审费、工程造价咨询服务费、环境影响评价费、节能评估费及审查费、防雷检测费、有线电视接通费、电信建设费、医疗专项特殊验收费、项建书可研编制及评估费、红线外接入市政管网费，此部分费用由实施机构支付。
2.2.4项目经济技术指标
表2-1主要经济指标汇总表
单位：
万元
序号
费用名称
估算投资
占总投资比重
1
工程建设投资
62929.5
86.29
1.1
工程建设费用
52714.79
72.28
1.2
工程建设其他费用
3013.75
4.13
1.3
工程预备费
2867.7
3.93
1.4
建设期利息
4333.26
5.94
2
设备投资
10000
13.71
2.1
医疗设备
8000
10.97
2.2
信息设备
2000
2.74
3
项目总投资（1+2）
72929.5
100
表2-2主要规划技术指标汇总表
序号
指标
单位
方案指标
规划指标
1
规划用地面积
m2
66041.8
近期改扩建范围
2
总建筑面积
m2
129000
2.1
地上建筑总面积
m2
99000
2.1.1
急诊室
m2
2200
2.1.2
门诊室
m2
10200
2.1.3
住院部
m2
41100
2.1.4
医技科室
m2
20610
2.1.5
保障系统
m2
4000
2.1.6
行政管理
m2
3000
2.1.7
园内生活
m2
3000
2.1.8
其他配套用房
m2
14890
2.2
地下建筑总面积
m2
30000
3
建筑占地面积
m2
16500
4
容积率
/
1.5
5
建筑密度
/
24.98%
6
绿地率
/
35.10%
7
床位数
床
1000
8
机动车泊位
辆
990
8.1
地上机动车泊位
辆
198
8.2
地下机动车泊位
辆
792
9
非机动车泊位
辆
1980
10
人防面积
m2
5000
2.3项目公司的组建
2.3.1项目公司设立
实施机构通过公开竞争机制确定本项目的中选社会资本，同时，由政府指定的相关机构作为政府方出资代表参股项目公司，履行政府出资人职责，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理等出资人权利。
中选社会资本与政府方出资代表（永丰县城市建设投资开发公司）按照约定股权比例，依法在永丰县共同出资设立项目公司。
由项目公司负责本项目投融资、设计、建设、运营维护、移交等工作。
2.3.2项目公司股权结构
根据财政部制定的《PPP项目合同指南（试行）》规定：
“项目公司是依法设立的自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。
项目公司可以由社会资本出资设立。
也可以由政府方和社会资本共同出资设立。
但政府方在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
”
根据上述原则，出于一方面不加大地方政府财政压力，另一方面保留政府在重大事项上的话语权的相关考虑，本项目中政府方选择在项目公司中持有较低比例的股权，项目公司股权结构为政府方占股20%，社会资本方占股80%。
2.3.3项目公司治理结构
项目公司作为独立法人机构，按照国家的有关法律规定，根据现代公司制度，完善公司法人制度，组建董事会、监事会，董事会任命总经理，并通过公司设置各职能部门全面负责本项目的投融资、设计、建设、运营维护和移交工作。
董事会由5名董事组成，政府方委派1名，社会资本委派3名，双方共同推荐1名。
董事会设董事长1名，由中选社会资本方委派。
董事会决议的表决，实行一人一票。
政府方委派董事成员具有对特别重大事项（包括涉及到民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全等事务）的一票否决权。
监事会由3名监事组成，由政府、社会资本方各委派1名，职工代表监事1名，政府委派监事任监事会主席。
项目公司质量监督部门负责人、财务部门负责人由政府方提名任命。
财务人员由政府方和社会资本方各派一人，财务章由政府方保管，法人章由社会资本方保管。
2.3.4项目公司利润分配
为使社会资本方尽快收回投资成本及投资回报，同时减少政府方后期需承担的财政补贴，本项目政府方股东不参与项目公司利润分配。
第三章项目风险分配基本框架
3.1风险分配原则
根据财金（2014）113号及财金（2014）156号文件规定，本项目涉及的各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险，使政府和社会资本之间能够合理分担项目风险。
原则上项目的投融资、设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本方承担，项目政府方可控的法律、政策和最低需求等风险由政府方承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担。
3.2全生命周期风险的分配
3.2.1风险类别
本项目全生命周期范围内可能发生的重要风险类别有：
建设期风险（审批风险、融资风险、设计不当及设计变更、技术风险、质量风险、进度风险、工地安全、环境破坏、地质条件等风险）、运营期风险（运营成本超支、管理风险、财政支付风险、中长期利率变化风险等风险）、移交期风险（无法达到移交要求引起的风险）、法律和政策风险、宏观经济风险、不可抗力风险等。
3.2.2项目风险分配
本PPP项目全生命周期范围内可能发生的重要风险类别，按以下确定原则分配。
表3-1主要风险因素分配表
风险分类
风险清单
风险描述
风险承担分配
政府方承担
共同承担
社会资本方承担
建设期风险
政府采购风险
社会资本方采购是否成功
√
项目获批、征地风险
项目获批
√
审批风险
项目立项、土地、规划、可研等前期行政审批
√
施工许可证等后期行政审批
√
融资风险
融资结构不合理；金融市场不健全；融资的可及性；资金筹措困难等
√
设计不当、变更风险
合规的设计变更
√
违规的设计变更、设计不当
√
监理
监理的监督与审查的不作为
√
技术风险
采用新的技术标准；技术不成熟；工艺流程选用不当
√
质量风险
达不到国家、行业标准的规定和合同的约定；不能通过质量检验和验收
√
进度风险
行政干预等公共部门的原因（如政府要求工程变更）
√
不可抗力等非公、私双方的原因
√
施工设备不足；施工组织混乱；施工管理不科学；生产调度不科学
√
安全事故
建设过程发生的安全事故
√
地质条件风险
因地质勘察技术原因造成的
√
不利的工程地质条件、水文地质条件，例如未预期的地下断层、山地施工、施工地面为软土等等
√
建设成本超支风险
行政干预等公共部门的原因
√
不可抗力等非公、私双方的原因
√
工艺落后；资源利用效率低；管理不规范；设备损坏等
√
主要材料价格变化
√
承包商/供应商违约
承包商违约造成工程延期、费用增加等
√
环境保护风险
施工过程产生的环保风险
√
外部配套条件
√
运营阶段风险
运营成本超支风险
外购原材料费工资、修理费等上涨；通货膨胀引起货币实际购买力下降；运营经验不足、效率低；管理不规范
√
维护成本超支风险
维护成本高于预期
√
财政支付风险
政府资金不足，无法按时支付费用
√
环境保护风险
营过程产生的环保风险以及项目产出物带来的环保风险
√
安全风险
作业安全及运行安全
√
管理风险
管理人员技术培训不到位，管理不规范
√
移交阶段风险
移交风险
运营期超负荷运行、过度使用、维护不力等情形，造成合作期限届满时，项目状况无法达到移交要求引起的风险。
√
全生命周期风险
政治风险
强烈的政治反对/敌意；不稳定的政府；征用/公有化
√
法律法规的变更风险
法律变更；税收制度的变更；行业标准的改变
√
不可抗力风险
社会不可抗力（战争、恐怖主义、敌对行动、爆炸物资、电离辐射或放射性污染等）；自然不可抗力（地震、洪水、海啸、泥石流、台风等）
√
3.2.3风险应对措施
对于上述风险，通常采用以下应对措施：
风险转移：
对于不可抗力等风险，工程中一般通过利用购买商业保险的方式进行风险转移；对于不熟悉和不擅长的非主体工程内容一般采用分包的方式将风险转移给有经验的承担者。
此外，还可以通过《保险合同》对部分风险予以投保，以更好地实现风险转移。
损失控制：
对于无法进行风险转移和风险回避的，通过加强履职，明确风险的管理责任和管理措施，加强对风险的管控。
通过有效的管理机制，对可能造成风险损失的危险因素进行管理，使得风险发生的概率和造成的损失减少到最低程度。
例如工程风险的管理，通过加强对从原材料进场检验直至各个环节的质量检查监督，把质量风险降低到最小，损失也减少到最小；对重大施工技术方案通过科学合理编制，并邀请行业专家进行论证，现场严格遵照方案实施等，把风险降低并使其不发生损失。
第四章项目运作方式
4.1项目实施机构
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定：
“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交工作。
”永丰县人民医院受永丰县人民政府授权，代表政府作为本项目的实施机构。
4.2项目运作方式
依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）以及《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发〔2015〕25号），PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。
综合考虑本项目的属性、项目投资收益水平、收费定价机制、风险分配基本框架、融资需求、期满处置等相关因素，作为新建的社会公共服务准经营性项目，本项目通过PPP运作模式，采用BOT方式对项目进行实施，BOT方式是指社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
具体为：
永丰县人民医院经政府授权作为PPP项目实施机构，依法通过政府采购方式选择社会资本参与本项目，中选社会资本与政府指定的机构合资设立项目公司，由实施机构与项目公司签订PPP项目合同，政府授予项目公司一定期限的经营权。
项目公司负责医院项目投融资、设计、建设等，建设完成后将建设项目租赁给永丰县人民医院使用，经营期限结束后，项目公司需无偿将全部资产移交给政府或相关部门。
该模式最大的特点是遵循了公立医疗机构“三不变”（医院国有事业单位性质不变、公益属性不变、人员隶属关系不变）原则，不涉及公立医院所有权的转移，社会资本方只承担医院的部分后勤保障服务，本项目仅将医院的保洁、保安、布条洗涤服务交由社会资本运营管理。
4.3项目合作期
根据财金（2014）113号文件规定，结合本项目实际，项目合作期设定为15年，自PPP项目合同签订之日算起，其中项目建设期为3年，运营期为12年。
第五章项目交易结构
5.1项目的投融资结构
5.1.1投融资及交易结构
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），本项目属“其他项目”，最低资本金比例为20%，为此设定本项目资本金为15000万元（大于最低资本金比例），由项目公司股东按照股权比例负责出资到位，即社会资本方出资12000万元，占股80%；政府方出资3000万元，以土地使用权作价出资，占股20%。
项目资本金全部用于项目建设，资本金以外项目所需资金由项目公司完成融资，如项目公司不能在招标文件和PPP合同规定的期限内完成融资，由社会资本通过担保等方式解决。
项目公司的注册资金在项目公司成立之日起7个工作日内全额到位，并优先用于工程款的支付，用完后再安排项目融资资金。
5.1.2设施的权属与处置
（1）土地权属
项目合作期内，项目范围内与项目相关的土地使用权归项目公司所有。
合作期内，未经永丰县人民政府同意，项目公司不得擅自转让、出租、抵押土地使用权或者改变土地用途，也不得用于本项目之外的其他目的或用本项目土地进行融资。
（2）固定资产
项目合作期内，项目公司只享有项目固定资产的使用和收益权，固定资产的所有权归属政府，因此不涉及固定资产的折旧。
合作经营期满，项目公司将项目资产和相关权利等无偿移交政府。
（3）收益权
项目运营期2年后，若项目公司需要抵押，且只能用于项目公司建设、运营，须经项目实施机构和政府批准后，项目公司才能将其收益权抵押给第三方，抵押金额应不超过政府剩余应支付款项的50%。
每期政府付费支付前，项目公司应提供资产财务报表，待项目合作期届满，必须清偿全部债务。
5.2项目回报机制
本项目由项目公司承担建设项目的投融资、设计、建造等工作，项目建成后，由永丰县人民医院租赁使用，使用者付费收入不足以覆盖项目的投资和运营成本，需由政府提供一定的缺口补助。
故本项目回报机制为可行性缺口补助。
项目公司收入来源为两部分：
一部分是租赁收入，即由使用者（医院）支付租赁费（使用者付费不足部分由政府财政补贴）；另一部分是运营收入，根据使用者对项目公司承担的后勤保障服务绩效考核情况，进行绩效付费。
租赁收入：
租赁收入与设施的可用性挂钩。
按以下公式计算：
注：
项目总投资按第六章“项目总投资确定原则”确定，i为年投资收益率，在投标时确定；n为运营年限。
运营收入：
运营收入与绩效考核和永丰县人民医院的营业收入挂钩。
按以下公式计算：
永丰县人民医院年营业收入×运营管理费比例
5.3项目交易结构图
5.4相关配套安排
本项目红线内有一河道贯穿建设地块，需进行河道调整以满足项目建设要求，政府承担此配套投入支出责任。
第六章项目合同体系
6.1合同结构
本项目合同体系分两个层次：
第一层次为由中标社会资本方与地方政府围绕项目收益签署“一揽子”主要合同，形成以PPP项目合同为主合同以及项目公司股东协议、项目公司章程等共同构成的核心合同体系。
确定中标社会资本后，项目实施机构与社会资本方签订PPP初步协议，待社会资本方成立项目公司后，项目公司作为本项目主体与实施机构签订PPP项目合同。
第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系，包括融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。
PPP项目合同是其中最核心的法律文件。
图6-1项目合同结构
6.2PPP项目合同边界条件
项目边界条件是PPP项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
6.2.1权利义务边界
（1
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