浙江省监理工程师安全监理务实.docx

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浙江省监理工程师安全监理务实

浙江省监理工程师

安全监理实务

第一章建设工程安全监理与施工安全监理

我国传统的建设工程施工监理的内容是“三控、两管、一协调”。

在《建设工程安全生产条例》颁布以后，建设工程施工安全监理也成为了工程施工阶段监理的重要组成部分。

虽然监理行业内还有监理应不应该承担安全生产管理责任的争论，但建设部建筑市场管理司王素卿司长已经明确表态，《建设工程质量条例》与《建设工程安全生产条例》已经赋予了监理单位要对安全生产进行监理的法律职责，并规定了相应的监理责任，这不需要进行讨论。

建设部要做的工作是在法律法规的框架内，进一步出台文件，界定清楚监理单位在安全生产管理方面应该做哪些工作，监理单位做了规定的工作之后，再出现安全生产事故，怎样追究其他相应单位的安全生产责任：

各级建设行政主管部门在调查清楚监理单位做了应该做的安全监理工作之后，处罚时要做的是怎样减轻或免除监理企业的部分责任。

建设工程施工安全监理发展很快，现在北京、上海、深圳等地都开始推出了建设工程施工阶段安全监理的办法。

施工安全监理从本质说，应该是由监理单位实施的对建筑施工过程中安全生产状况所实施的监督管理。

概括的讲，现阶段的建设工程施工安全监理是由监理工程师采用组织、技术、经济、合同措施，督促施工承包单位遵照国家有关安全生产、劳动保护、环境保护、消防等法律法规、部门规章、规范标准等组织安全施工，对建设工程安全生产过程中涉及的人、机、料、法、环境进行安全评价、监督，从而消除施工安全隐患，将施工安全风险控制在允许范围之内，实现安全生产的目标的整个过程。

浙江省建设厅早在浙建建（2000）120号《关于实施{浙江省实施建设工程监理管理条例）若干规定》第37条第二款中就有明确规定，“监理人员应加强施工现场的安全生产工作的监督管理，督促施工单位确保施工现场安全设施的合理配制。

”但由于没有进一步推出后续制度、经费保证措施，目前施工安全监理在我省还处在摸索阶段。

当前浙江至少80％以上的建筑施工劳动力资源来自农村民工，加之，有些中小型施工企业人员相对不足，对安全生产管理重视不够，导致施工安全隐患和施工伤亡事故屡有发生，特别是在那些建设单位管理水平不高、建筑企业施工资质较低的施工现场，项目管理机构不健全，人员岗位形同虚设，人们可以非常容易地发现施工安全隐患的大量存在。

严峻的安全生产形势与安全管理责任早已摆在浙江监理行业面前，已经发生的多起质量安全事故的处理，使监理企业的安全责任压力

明显加大，监理企业承担施工安全生产相应的监理责任已经成为事实。

因此，各级监理人员现在非常要有必学习现行有关法律法规、部门规章、规范标准中的安全管理规定，尽全力做好安全生产的监理工作，争取在出现安全生产事故之后，拿出充分的证据来减轻或规避建设行政主管部门对监理企业的处罚，这是目前比较可行的现实选择。

我们希望有一天国家能够出台《建设工程监理条例》或《建设工程安全监理规范》，这样，施工安全监理实施起来就有章可循了。

第一节建设工程安全监理与施工安全监理的基本概念

一、建设工程安全监理与施工安全监理的基本概念

建设工程安全监理是由一个对建设实施阶段投入的资源和条件的安全监督管理，是一个对建设工程实施阶段全过程及各个环节安全生产进行的系统监督管理过程。

涉及到工程项目的实施阶段，包括设计、招标投标、施工三个阶段的安全监督管理。

本章叙述的是建设工程施工安全监理，仅仅涉及到施工阶段，即施工阶段的建设工程安全监理。

施工安全监理的含义指的是具有相应资质的工程监理单位受建设单位（业主）的委托，依据国家有关建设工程的法律、法规、建设工程项目文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对建设工程施工全过程的安全生产实施的专业化监督管理。

二、建设工程施工安全监理的依据与范围

（一）建设工程施工安全监理的依据

建设工程施工安全监理的依据有：

1、国家和地方有关建设工程安全生产、劳动保护、消防的法律、法规和工程建设标准规范。

其中建设工程施工安全监理相关的法律法规可以参考表6—1。

其中与建设工程施工安全监理相关的标准规范包括众多专业，内容繁杂，其中建筑工程施工安全监理常用的标准规范可以参考表6—2。

2．工程建设文件。

除经过批准的建设工程项目设计文件外，还包括建设工程项目规划许可证、施工许可证、拆除工程备案资料，以及建设单位提供的施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料。

3．建设工程委托监理合同、建设工程施工承包合同以及有关的施工安全协议文件。

（二）建设工程施工安全监理的范围

建设工程施工安全监理的范围主要是对施工总承包单位与分包单位履行安全管理责任方面的行为以及在工程安全设施投入方面进行监督管理，也包括监理单位自身的安全监理行为的本身。

我们认为施工安全监理的范围一般包括三个主要方面：

1、监理单位接受业主委托，配合工程质量和安全监督机构加强对施工企业落实安全管理措施的监督检查，保障人民生命财产安全，维护公众利益；

2、监理单位履行委托监理合同约定的施工安全监理责任是否符合法律法规与合同要求。

根据《建筑工程安全生产监督管理工作导则》第5章5．1条“对监理单位的安全生产监督管理”的规定，建设行政主管部门对工程监理单位安全生产监督检查的主要内容是：

（1）将安全生产管理内容纳人监理规划的情况，以及在监理规划和中型以上工程的监理细则中制定对施工单位安全技术措施的检查方面情况。

（2）审查施工企业资质和安全生产许可证、三类人员及特种作业人员取得考核合格证书和操作资格证书情况。

（3）审核施工企业安全生产保证体系、安全生产责任制、各项规章制度和安全监管机构建立及人员配备情况。

（4）审核施工企业应急救援预案和安全防护、文明施工措施费用使用计划情况。

（5）审核施工现场安全防护是否符合投标时承诺和《建筑施工现场环境与卫生标准》等标准要求隋况。

（6）复查施工单位施工机械和各种设施的安全许可验收手续情况。

（7）审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准情况。

（8）定期巡视检查危险性较大工程作业情况。

（9）下达隐患整改通知单，要求施工单位整改事故隐患情况或暂时停工情况；整改结果复查情况；向建设单位报告督促施工单位整改情况；向工程所在地建设行政主管部门报告施工单位拒不整改或不停止施工情况。

（10）其他有关事项。

建设工程安全监理相关法律法规表6－1、建筑工程安全监理常用标准规范及有关文件表6－2

表6—1建设工程安全监理相关法律法规

类别

名称

文号

颁布机关

施行日期

法律

中国人民共和国安全生产法

国家主席令第70号

全国人大

2002．11．1

中华人民共和国建筑法

国家主席令第91号

全国人大

1998．3．1

中华人民共和国劳动法

国家主席令第28号

全国人大

1995．1．1

中华人民共和国刑法

国家主席令第83号

全国人大

1997．10．1

中华人民共和国消防法

国家主席令第4号

全国人大

1998．9．1

建筑业安全卫生公约

第167号公约

国际劳工大会

1991．1生效

行政

法规

建设工程安全生产管理条例

国务院令第393号

国务院

2004．2．1

安全生产许可证条例

国务院令第397号

国务院

2004．1．13

特别重大事故调查程序暂行规定

国务院令第34号

国务院

1989．3．29

企业职工伤亡事故报告和处理规定

国务院令第75号

国务院

1991．5．1

国务院关于特大安全事故行政责任

追究的规定

国务院令第302号

国务院

2001．4．21

特种设备安全生产监察条例

国务院令第373号

国务院

2003．6．1

危险化学品安全管理条例

国务院令第344号

国务院

2002．3．15

使用有毒物品作业场所劳动保护条例

国务院令第352号

国务院

2002．5．12

部门

规章

建筑施工企业安全生产许可证管理规定

建设部令第128号

建设部

2004．7．5

房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法

建设部令第124号

建设部

2004．4．1

工程建设重大事故报告和调查程序规定

建设部令第3号

建设部

1989．12．1

建筑安全生产监督管理规定

建设部令第13号

建设部

1991．7．9

建设工程施工现场管理规定

建设部令第15号

建设部

1992．1．1

建设行政处罚程序暂行规定

建设部令第66号

建设部

1999．2．3

实施工程建设强制性标准监督规定

建设部令第81号

建设部

2000．8．25

建筑业企业资质管理规定

建设部令第87号

建设部

2001．7．1

建筑工程施工计可管理办法

建设部令第91号

建设部

1999．12．1

（2007．4修正）

安全生产违法行为行政处罚办法

国家安全生产监督

管理局令第1号

国家安全生产

监督管理局

2003．7．1

特种作业人员安全技术培训考核管理办法

国家经济贸易委员

会令第13号

国家经济贸易

委员会

1999．7．12

部门

和地

方规

范性

文件

关于印发《建筑施工企业安全生产管

理机构设置及专职安全生产管理人

员配备办法》和《危险性较大工程安

全专项施工方案编制及专家论证审

查办法》的通知

建质[2004]213号

建设部

2004．12．1

关于加强大型公共建筑质量安全管理的通知

建办质[2004]35号

建设部办公厅

2004．6．12

部门和

地方规

范性文

件

关于印发《建筑工程预防高处坠落事

故若干规定》和《建筑工程预防坍塌

事故若干规定》的通知

建质[2003]82号

建设部

2003．4．17

表6—2建设工程安全监理常用标准规范及有关文件

类别

规范标准名称

规范标准编号

综合类

施工企业安全生产评价标准

JGJ／T77-2003

律筑旅工安全检查标准

JGJ59-99

特种作业人员安全技术考核管理规则

GB5306-85

基坑工程

建筑基坑支护技术规程

JGJ120-99

施工用电

施工现场临时用电安全技术规范

JGJ46-2005

高处作业

建筑施工高处作业安全技术规范

JGJ80-91

高处作业吊篮安全规则

JGJ5027-92

脚手架

建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范

JGJ130-2001

建筑施工门式钢管脚手架安全技术规范

JGJ128-2000

建筑施工附着升降脚手架管理暂行规定

建[2000]230号

垂直运输机械

建筑机械使用安全技术规程

JGJ33-2001

塔式起重机安全规程

JGJ5144-94

龙门架及井架物料提升机安全技术规范

JGJ88-92

施工升降机安全规则

GB10055-96

安全防护

建筑施工场界噪声限值

GB12532-90

工程建设标准

《工程建设标准强制性条文》（房屋建筑部分）

（2002）版

三、建筑工程施工的特点与施工安全监理的性质

（一）建筑施工的特点

建筑业已成为我国国民经济的支柱产业，建筑业的生产活动危险性大，不安全因素多，建筑施工伤亡事故发生率高，这是由建筑施工的特点决定的。

建筑施工的特点主要是：

1．建筑产品固定。

建筑产品不同于其他行业产品，它体形大，生产周期长，施工活动地址是固定不动的，数量众多的建筑工人和大量的材料、机械设备积聚在工程现场，立体交叉施工活动多，容易发生施工伤亡事故。

2．流动性大。

建筑产品的固定也导致了施工队伍的流动性，包括施工队伍转移到新的建设工程，不同专业施工队伍在同一工程项目上的流动施工，施工质量和安全管理难度较大。

3．露天及高处作业多。

建筑工程施工的露天作业约占整个工作量的70％，建筑工人常年在室外操作，作业环境差，容易发生事故。

4．手工劳动及繁重体力劳动多。

建筑工人体力消耗大，容易疲劳和注意力分散，以致操作失误多，并导致事故的发生。

5．建筑施工工艺和方法多样，规律性差。

建筑施工的每道工序不同，它的不安全因素也不同，即使同一道工序由于施工方法各异，生产过程也不一样，导致施工不安全因素的变化多。

近几年来建设工程向着“高、深、新”的方向发展，施工技术复杂，施工难度增大，施工安全问题也就更加复杂化。

总之，建设工程施工过程的人、机、料、法、环境管理状态的始终处于动态变化状态，其复杂可变程度远远超过其它行业的生产过程。

因此，施工企业难以像工业生产那样，在固定时间、固定工艺流程环节，造成各时间段，各工艺流程环节都有可能出现安全问题。

因此只有抓住建筑施工的特点，对可能出现的安全问题作出全面、准确的判断和控制，才能使得建设工程施工安全管理需要进行全过程、全方位的控制。

（二）建设工程施工安全监理的性质

建设工程施工安全监理既然是工程建设监理的组成部分，其性质必然具有工程监理的受委托服务、独立公正和科学管理等固有属性；同时也具有建设工程施工安全管理的全过程、全方位管理的特点。

1．服务性

建设工程施工安全监理是建设单位委托工程监理单位进行的，工程监理单位按照委托监理合同的约

定，做好施工安全监理服务工作，工程监理的委托和服务属于自愿的市场行为，服务性是监理工作最基

本的性质。

同时，由于现阶段我国建设工程施工安全监理尚处于起步阶段，业内人士和社会各方对施工安全监

理的认识有待深化，施工安全监理市场体系尚未成熟，还有待培育。

因此，目前推行施工安全监理工作

必然像20世纪80年代推行建设工程监理制度的起始阶段那样，首先由政府建设行政主管部门制定监理

法规，通过法规引导，强制推行施工安全监理，再逐步向施工安全监理市场化过渡。

目前的建设工程施

工安全监理呈现的强制性，仅仅是过渡时期的特征，不会改变建设工程施工安全监理的服务本质。

社会化，专业化的建设工程监理是为建设单位服务的，所以施工安全监理不同于建设行政部门的安

全生产监督管理，前者是服务性的，后者是强制性的。

工程监理单位对施工承包单位的安全监督管理权

限，也是由建设单位委托授权的范围和内容确定的。

因此，目前一些任意扩大工程施工安全监理业务范

围和监督权限是误区。

如施工现场出了伤亡事故惟监理是问的观点是不正确的，不应该把工程监理当作

筐，什么安全责任都往里装。

在目前的法律法规和部门规章不是非常明确的状况下，监理单位应该明白，

施工安全监理不应该有什么疑问，但具体承担什么样的监理责任（包括民事责任、行政责任，刑事责任）

有待进一步明确。

目前监理单位尤其也要学会依法，特别是依照《建设工程安全生产管理条例》，及时

做好施工安全监理记录，适当地履行报告安全隐患义务，以规避施工安全监理的风险。

2．科学性

建设工程施工安全监理要求监理从业人员掌握建设工程项目管理，包括施工安全管理的理论和方

法，掌握专业的建设工程安全技术知识。

建设工程施工安全监理既有社会科学的内容，又有自然科学的

内容；既有建筑工程、土木工程、机电工程方面的专业内容，又涉及工业卫生、环境保护，职业健康等

方面的专业知识。

做好施工安全监理工作，还需要具有丰富的施工安全监理工作经验、科学的工作态度

和严谨的工作作风。

在国内试行施工安全监理的地区，虽然建设工程施工安全监理工作已全面推进，但

因施工安全监理人员缺乏安全管理，安全技术知识，尚难以全面发现施工现场存在的安全隐患，建设工

程施工安全监理知识的培训、普及的已经非常必要。

3．公正性和独立性

建设工程安全生产涉及参建各方主体的工作，施工安全监理工作势必与建设、设计、勘察、施工、

施工机械供应等单位有着密切的联系。

工程监理从业人员在实施施工安全监理工作中，应当严格按照法

律、法规、部门规章、规范标准、委托监理合同的规定，排除干扰，坚持原则，协调好关系，公正独立

地开展施工安全监理工作，履行施工安全监理义务。

4．经常性

建设工程施工安全监理工作必须坚持经常性，注重日常管理，长效管理。

监控不安全因素的时间，

要贯穿建设工程施工的全过程。

这是因为工程施工过程中人、机、料、法、环境的各项因素是经常变化

的，从开工到竣工的全过程中随时有可能产生人的不安全行为，物的不安全状态，这就需要及时实施安

全监管，甚至是即时实施安全监管。

实践证明：

建设工程施工安全监理工作要做到月月抓、天天抓、时

时抓、反复抓，高度戒备，警钟常鸣。

只有这样，才能减少和避免事故的发生。

四、建设工程监理单位与监理工程师的法律责任

工程监理的法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类，其中的施工安全监理也不例外。

（一）工程监理单位的民事法律责任

民事责任是民事主体违反民事义务所应承担的法律后果。

工程监理单位接受了建设单位的委托与授

权，在委托监理合同中约定了有关建设工程项目施工安全监理的服务范围和内容，就要遵守国家有关法

律法规的规定。

《合同法》第107条规定，“当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，

应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

”《建筑法》第35条规定，工程监理单

位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建

设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

由此可见，工程监理单位如果在委托监理合同中约定了

施工安全监理服务内容而不履行合同约定的义务，就要承担相应的民事法律责任。

应当指出，这种不履

行合同约定的施工安全监理的行为，还同时违反了《建设工程安全生产管理条例》等行政法规的规定。

因此，将受到民事责任、行政责任，甚至刑事责任的同时追究。

（二）工程监理单位与监理工程师的行政法律责任

行政责任是由国家行政机关认定的、行为人因违反行政法律规范所应当承担的法律后果。

2004年11月国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》，首次以法规的形式规定了建设活动各方主体的安全责任，其中包括工程监理单位对于建设工程安全生产应承担的法律责任，这也是目前判定施工安全监理行政法律责任的重要法规依据。

该条例第14条规定：

工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

1．工程监理单位的行政法律责任

工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

该条例第七章法律责任的第57条，重申了工程监理单位的四种违规行为，并规定了相应的处罚办法。

即：

工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

（1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

（2）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

（3）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；

（4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

2．监理工程师的行政法律责任

该条例第58条对注册执业人员违规行为规定了处罚办法，其中包括注册监理工程师。

该条文规定：

注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

工程监理单位也要承担建设工程安全生产责任，这是因为：

（1）建设工程具有投资大、规模大、周期长、环节多、参与方多等特点，不论哪一参与方或哪一环

节出了问题，都会导致发生安全隐患。

建设工程的安全责任是参与方多种行为的综合结果，可能是某一参与方的行为，也可能是若干参与方关联行为的结果，绝不仅仅是施工单位一家的行为后果。

有行为就有责任，工程监理是建设工程管理的责任主体之一，规定其安全生产责任也就理所当然。

（2）我国推行的工程监理制度与国际上做法略有不同，国际惯例是业主自愿委托监理，而我国国情决定了带有强制性监理的性质。

因此，法律、行政法规，部门规章，以及地方性法规、规范标准进一步明确工程监理也必须对建设工程安全生产实施监理。

（3）建设工程安全生产直接影响着工程质量、造价、工期目标的实现，工程监理接受建设单位的委托，代表建设单位对承包单位进行监督，就要对施工的各个环节把关。

因而工程监理单位对安全生产也要负一定责任，从而对建设单位负责。

（三）监理工程师的刑事法律责任

刑事责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律规范所禁止的行为所必须承担的刑事法律后果。

有关施工安全监理刑事责任的法律条款有《中华人民共和国刑法》第137条规定：

“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。

”

第二节建设工程施工安全监理工作的内容和程序

一、建设工程施工安全监理的工作的内容

建设工程施工阶段施工安全监理工作主要有三部分，即：

（一）项目施工安全监理的准备工作；

（二）施工准备阶段的施工安全监理工作；

（三）施工过程的施工安全监理工作。

各部分工作内容见图6—1。

建设工程项目施工安全监理工作要点图图6-1

二、建设工程施工安全监理的工作程序

建设工程施工安全监理的工作程序应根据《建设工程监理规范》（GB50319-2000）的规定要求，

根据建设工程项目危险源与施工的专业特点，按照委托监理合同约定的施工安全工作内容，在编制监理

规划时，制定具体的工程项目施工安全监理的工作程序，建设工程施工安全监理总程序是：

（一）签订监理委托合同（包括施工安全监理的内容）；

（二）任命项目总监理工程师、组建项目监理机构（包括安全监理人员）；

（三）项目安全监理的准备；

（四）施工准备阶段的安全监理；

（五）施工阶段的安全监理

（六）施工项目安全监理的总结

（七）施工安全监理资料归档。

施工准备阶段安全监理工作程序和施工过程的施工安全监理工作程序分别见图6—2、图6—3

三、建设工程施工安全监理和质量的关系

把施工图纸上的各种线条，在指定的地点变成实物，这个过程就叫做建筑施工。

这个过程复杂，涉及的范围广大，考核的指标多，但其中有两个实质性的内容，一个是质量，一个是安全。

质量是指“实物”而言，建造的“实物”的功能完全实现了设计意图，即为合格工程，建造的“实物”很多功能都不能实现设计的要求，即为不合格工程，这是工程建设的主体。

所谓安全是指建造“实物”的人在建造“实物”过程中的生命安全和身体健康。

如果说质量是管物的，而安全则是管人的。

各类建筑物、构筑物、公路、桥梁等是建筑业的产品，没有产品质量，建筑业就无法生存和发展。

那么不能保证施工人员的安全和健康，就难以生产出产品，没有产品，建筑业也就不存在。

因此质量和安全是工程建设中永