德国住房保障制度的演进形式特征与启示Word下载.docx
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德国通过租金控制工具，基本使整个住房市场具有保障作用，实质扩大了住房保障覆盖面。
在此基础上，以家庭可支配收入作为主要依据，计算住房货币补贴，以便更有针对性地保障住房困难群体。
德国的住房保障制度以市场机制为主体，统筹市场、国家和社会，一直在针对不同发展阶段出现的典型问题，探寻实物配租与货币补贴的均衡、租金控制与市场配置的协调、住房保障与目标人群的匹配，这为我国住房保障制度的不断改革与完善提供了参考和借鉴。
1
德国住房保障制度的演进
1.1
二战后初期：
保障性住房大量建设与住房政策发展
1918年，魏玛共和国首次尝试建设具有保障性功能的住房。
在二战中，德国大约有25%的住房被战火完全摧毁，仅剩40%的住房没有损坏。
二战后，西德区域的住房缺口达到550万套。
由于住房严重短缺，德国政府通过大量建设实体保障性住房的方式来快速满足民众的住房需求。
1950年，西德颁布第一部《住房建设法》（I.Wohnungsbaugesetz），规划在随后六年内建设保障性住房180万套。
这些保障性住房主要为用于公共租赁的供给补贴住房（publiclysubsidized
housing/publichousing），通过政府提供资金补贴和低息贷款建设。
建设方和产权所有者不受限制，可以为政府机构、非营利性组织或私人开发商，但是建成的保障性住房必须按政府限定的定额成本租金面向普通家庭出租一定年限。
出租满年限之后，保障性住房可转为一般住宅，后续各项权益回归产权所有者。
根据不同受补贴程度，出租年限一般为30~50年。
随着供给补贴的大量发放，至1959年，西德保障性住房在战后新建住房中的占比达到55%。
1956年，西德颁布第二部《住房建设法》（II.Wohnungsbaugesetz），试图采取类似保障性住房供给补贴的方式促进私人购买住房。
但由于战后全民贫困，住房信贷市场尚未形成，绝大多数家庭买不起房，只能租住保障性住房。
因此在1950年代，西德新建住房大部分是用于公共租赁的保障性住房，在其中居住的人口接近总人口的3/4。
至1960年代初，西德住房短缺得到全面缓解，缺口减少至65.8万套，人均卧室达到1.0间/人。
但因供给补贴法案限定，保障性住房建筑面积普遍较小，1960年西德人均住房面积只有19㎡/人。
1961年，为增强住房市场供给，西德开始推行市场化住房政策，在住房欠缺率低于3%的城市和区域（被称为“白区”）放宽住房租金管制。
至1968年，除西柏林、汉堡、慕尼黑等少数大城市，西德全面解除了住房租金管制。
由于保障性住房成本租金出租期限的逐步到期和住房租金的市场化攀升，西德住房保障开始从推动保障性住房建设供给转向完善住房保障政策。
一方面，1965年，面向租户的住房货币补贴（Wohngeld）开始推行，保障性住房供应补贴逐年减少，主要针对租户的货币补贴不断增加；
同时，补贴受益对象从战后初期的全民覆盖逐步转向低收入人群和特殊家庭。
另一方面，从1971年开始，一系列住房租金控制法规出台，对合同租金控制、租金增长控制、押金要求、驱离租户限制、驱离通知时间要求、合同期限等住房租赁核心问题有了详细明确的规定。
因此，直至两德统一初期，德国以保障性住房为主体的住房市场十分稳定，住房自有率一直维持在39%左右。
1.2
两德统一后：
住房保障市场化与住房福利减负
经济进入平稳发展时期后，单一的实物配租模式在一定程度上阻碍了德国社会经济的发展。
1980年，西德人均住房面积达到30㎡/人，住房需求大量减少。
为了抵消经济增速放缓和失业率上升的影响，减少国家财政投入，西德开始大力推行住房保障市场化。
一方面，终止低息贷款和税收减免政策，减少住房供给补贴；
另一方面，根据1990年《非营利性住房法》（Wohngemeinnü
tzigkeitsgesetz），国有市政住房公司和住房合作社转归私人运营，部分保障性住房到限定租期后即被出售。
因此，至两德统一前夕，西德保障性住房供给出现萎缩，存量不断减少。
随后的两德统一在一定程度上减缓了全德国的住房保障市场化进程。
1988—1989年，为迅速应对东欧国家德裔人口回迁，西德推出了较过去力度更大的保障性住房建设供给补贴计划，促使原西德地区新建保障性住房数量在1993年一年内几乎翻倍。
同时，原东德地区大量的国有住房在两德合并时作为可供公共租赁的住房并未私有化给住户，而是划归仍具国有性质的市政住房公司或住房合作社持有，持有比例在原东德地区大部分城市超过25%，在部分大城市高达50%，一定程度上增加了德国保障性住房保有量。
随后，1991—1998年，为了应对原东德地区居民急迫的新建住房需求，全德国重新增加住房供给补贴。
至1999年，虽然德国全国保障性住房供给有所增加，但是原西德地区享受住房供给补贴的家庭已下降至37%，保障性住房也明显减少。
1997—2005年，德国推行全民覆盖的自用住宅建设和购买补贴，在八年内每年补贴新建自用住宅1%的建设花费或最高1250欧元的购房款，德国住房自有率随之从39%攀升至42%。
2001年，随着购房补贴的大量发放，保障性住房需求减少，住房保障市场化改革再次全面启动。
2002年，新的《住房供给补贴法》（WoFG:
Wohnraumfö
rderungsgesetz）实施，德国联邦政府不再投资建设保障性住房，住房保障责任下放至各州，联邦层面的住房供给补贴逐步终止；
同年，新建的享受住房供给补贴的保障性住房不再限定成本租金，合同租金和租金增长由地方政府和住房产权所有者根据市场租金商定，保障性住房租金随市场波动，个人支付金额提高。
2005年，德国社会保障体系进行了名为“哈尔茨改革”（HartzReform）的全面改革，租户住房货币补贴发放范围紧缩，社会救助福利的救助对象重点面向低收入和无收入家庭，发放额度根据救助对象收入划定货币补贴比例，不再提供无对象差别的租金全额减免。
在以上系列政策的作用下，2006年德国各州开始全面运行地方性住房保障政策，原国有保障性住房被大量出售，货币补贴逐步取代保障性住房成为住房福利的主体。
1.3
2008年后：
住房保障市场震动与保障性住房建设重启
2008年，随着全球金融危机的爆发，德国住房保障政策受市场波动，面临巨大挑战。
这时，德国住房保障已基本市场化，货币补贴成为主要保障形式。
然而，政府住房福利财政支出总体紧缩。
一方面，为缩减面向租户的货币补贴总额，政府开始实施阶梯化补助政策。
至2008年，享受住房货币补贴的家庭较2005年减少了17%。
另一方面，住房供给补贴大量减少，新建保障性住房占新建住房总量比例下跌至15%，保障性住房存量占住房总量比例下跌至4.6%。
因此，政府通过保障性住房的成本租金或协商租金调控市场租金水平的能力越来越弱。
至2017年底，德国住房平均租金较2008年底升高26%，部分大城市如慕尼黑的房租仅在2012—2017年的五年间就增长了33%【德国住房平均租金增长数据详见；
德国部分城市住房平均租金增长数据详见
图1
德国2005—2019年住房货币补贴受益家庭数量及其占比变化
图2
德国2005—2017年住房货币补贴支出总金额和每户月均补贴金额变化
金融危机后，德国政府开始反思市场化住房保障政策，重新评价保障性住房保有量对住房市场稳定的重要作用。
然而，2012年，德国保障性住房为15.39万套，较2002年的25.71万套减少了40%。
2015年，欧洲难民潮席卷德国，保障性住房对于稳定住房市场的重要作用更显突出，但这时德国已基本没有可以直接提供给低收入阶层的实体保障性住房。
至2015年底，欧盟统计口径下的德国保障性住房占住房市场的4.2%，其中包含3%左右因血亲等关系免租金的住房，保障性住房实际占比仅为1%左右。
因此，联邦政府再次修订住房法案，更严格地控制租金增长，如柏林市政府在原“租金刹车”（Mietpreisbremse）的基础上，于2020年出台了“冷冻租金”（Mietendeckel）新规，禁止市场性租赁住房五年内上涨租金。
同时，国家重新启动了联邦层面的住房供给补贴政策，计划在2018—2022年建造150万套享受住房供给补贴的保障性住房【详见https:
//www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bauen-und-wohnen-1654766】。
另外，联邦政府还加大了住房货币补贴力度，2020年，新的《住房货币补贴改革法》（Wohngeldreform）生效。
该法案旨在为更多家庭提供更高的货币补贴，具体体现为将原先六级的租金等级（Mietenstufe）增至七级，扩大了符合补贴条件的家庭数量，使租金较高地区的家庭也能获得补贴，还为每个受补贴家庭增加了30%的货币补贴额。
这是货币补贴首次被动态调整，以后，货币补贴每两年都将会按照租金和消费价格的变化进行调整。
德国住房保障制度的整体演进过程详见图3（请横屏查看）。
图3
德国住房保障制度演进示意图
2
德国当前住房保障的基本形式
2.1
实物配租
德国的实物配租包括供给补贴住房和住房促进（housingpromotion）两种形式。
其中，供给补贴住房是政府鼓励私人投资建设的提供给低收入者的住房。
住房促进是基于各类住房合作社（Genossenschaften）集资建设、成本价出租的新兴住房保障形式，近些年来在柏林、慕尼黑等房租快速增长的城市较为流行，主要针对有一定购房能力的中低收入家庭【我国现行的实体保障性住房政策主要包括公租房和正在试点的共有产权住房两种形式。
其中，公租房是以政府为主导进行建设或收购的面向低收入者的租赁型住房，与德国供给补贴住房较为相似。
共有产权住房是政府低价配售给中低收入住房困难家庭，按个人与政府的出资比例共享产权的住房，在保障目标人群方面，与德国的住房促进较为相似】。
2.1.1
供给补贴住房
目前，德国1/3的供给补贴住房由福利机构、教堂、工会共有，其余大部分由市政和国有企业所有，少量由私人、工会或教堂独立持有。
供给补贴住房主要提供给低收入家庭，无家可归者、特殊人群（老人、单身母亲、残疾人等）和关键工作者（政府雇员、教师、警察等），租金一般仅为同地段同质量房屋市场租金的50%~60%。
根据《住房福利法》（WoBindG:
Wohnungsbindungsgesetz）第5条和《住房供给补贴法》第27条规定，申请租赁供给补贴住房的申请人需持有政府福利机构颁发的“住房福利证”（WBS:
Wohnberechtigungsschein）。
“住房福利证”根据个人和家庭税后净收入情况审定颁发，除《住房供给补贴法》第9条联邦一般标准外，各州市根据经济和居民收入差异也制定了地方性标准（表1）。
一般要求申请人无自有产权住房，并在申请城市工作或居住一定年限。
对于在供给补贴住房居住期间收入水平逐步提高且超过补贴标准的租赁家庭，政府一般不会强制要求其搬出，而是收取市场租金，这有助于增加居住的稳定性，一定程度上也实现了不同人群的“混居”。
目前，德国约14%的供给补贴住房租金同市场水平【详见
表1
德国获取“住房福利证”家庭的最高税后净收入表（欧元/年）
2.1.2
住房促进
德国政府主要通过提供长期低息贷款、提供合理价格的土地、减少税收等措施扶持住房合作社建房。
德国现有各类住房合作社2000多个，共有300多万名会员、200多万套住房。
每年各类住房合作社建造住房总量约为全国新建住房总量的1/3。
租户符合入会条件后只需缴纳定额会员费便可成为会员；
住房合作社随即组织会员参与住房项目设计，落实每个会员对住房户型和街区环境的具体需求；
住房建成后，会员入住定制住房，享受永久不变的低租金。
各类住房合作社均为集体所有制，主要区别在于会员费数额。
会员费通常与住房的质量有关，未来当会员搬离时，会员费将如数退还。
如在柏林的白杨大道43号小区（Pappelallee43），住房合作社的会员费平均为3万欧元，房租恒定为9欧元/㎡月。
住房促进仅满足建设承包商对市场风险、利润的基本需求，住房建设成本明显低于市场水平，但是也存在住房规划审批建设周期和入住等待期不确定等风险。
2.2
货币补贴
在德国，当居民净收入低于全民净收入中位数的60%时，可向社会救助机构申请各类住房货币补贴。
其中，一类是住房全额补贴，被纳入社会基本保险，主要针对没有收入或极低收入家庭，涵盖所有住房花费，即支付100%的住房租金；
另一类是住房部分补贴，主要针对低收入家庭，根据家庭人口数、家庭净收入等计算支付住房部分租金或购房补助（表2）。
货币补贴作为商品性住房向保障性住房转换的媒介，在人群覆盖方面与实物配租基本不重合，享受货币补贴的人群能够在整个商品性住房市场中选择适宜的住房【我国各地当前实施的货币补贴政策主要有两种。
其一，对按市场租金租住保障性住房的租户发放租金补贴，即从原来居住在公租房、廉租房中缴纳低租金或免租金的实物配租形式，变为租户先按市场租金缴纳公租房、廉租房的房租，再由政府将市场租金与低租金、免租金的差额补返给租户的形式，但这种货币补贴本质上仍是另一种形式的实物配租。
其二，对少部分特殊人群进行补贴，如对专业技术人员、高学历人才等发放租金补贴，此类补贴允许受益人在整个住房租赁市场中灵活选择房源，但覆盖的人群范围较小】。
表2
住房全额补贴和住房部分补贴的区别
注：
“冷租”（Kaltmieten）是不包括水费、电费、燃气费、暖气费、网费、电视费、垃圾处理费、物业费等“额外费用”（Nebenkosten）的净租金；
“暖租”（Warmmiete）是“冷租”和“额外费用”之和。
2.2.1
住房全额补贴
2005年的哈尔茨改革将部分失业保险和住房全额补贴统一纳入社会基本保险。
在失业的前12个月（55岁及以上居民为18个月），居民可领取与之前工作收入相关的“失业救济金Ⅰ”（SGBⅠ），发放金额一般为失业前工作净收入的70%~80%；
在失业12个月之后，失业救济金金额与之前工作收入脱钩，居民在符合审查条件的情况下，可以开始领取社会基本保险，即定额的“失业救济金Ⅱ”（SGBⅡ），发放金额各州存在差异，一般每月大约在900~1000欧元之间。
社会基本保险主要针对长期失业者和退休人员，长期失业者享受“失业救济金Ⅱ”，退休人员享受退休金（SGBXII）。
社会基本保险涵盖住房全额补贴，一般情况下，长期失业者在没有存款、汽车和房产等固定资产，成为“赤贫”时，才能获得社会基本保险资格，得到住房全额补贴。
2.2.2
住房部分补贴
住房部分补贴分为租房补贴和购房补贴。
目前，德国极少发放购房补贴，住房部分补贴主要为租房补贴。
租房补贴金额取决于一个家庭的住房冷租租金、税后收入、人口数和租住地的租金等级。
一般情况下，租金越高，补贴越高；
收入越高，补贴越低。
租房补贴旨在确保家庭住房成本负担控制在可支配收入的15%~30%范围内（图4）。
补贴金额不能涵盖100%的租金，如柏林最大覆盖比例不能超过50%【详见http:
//www.mietzuschuss.berlin.de/Voraussetzungen.html】。
联邦政府鼓励所有符合条件的租房家庭申请租房补贴，租房补贴由家庭收入划定，不设置具体收入和补贴定额，以此确保一个家庭的总需求等于家庭最低可支配收入，即“家庭总需求=家庭总收入－税收+租房补贴”，其中租房补贴的最低可支付金额为10欧元，最高可支付金额取决于最高租金限定。
最高租金限定主要依据租金等级和家庭规模确定，在实际租金超过限定时，使用最高租金计算租房补贴（表3）。
2020年《住房货币补贴改革法》出台后，租户家庭可通过住房货币补贴网站上的“住房货币补贴计算器”（Wohngeldrechner）来计算大概的租房补贴金额，实际发放的金额由租住地的住房货币补贴机构来计算。
“住房货币补贴计算器”的计算方法遵循了《住房货币补贴法》（WoGG:
Wohngeldgesetz）第19条所列公式（详见公式1），该公式源于1990年代的“租金收入比法”（Rent-income-ratio）。
图4
1970—2016年德国家庭各类型支出及其比例
表3
德国《住房货币补贴法》中按家庭规模和租金等级划分的最高
W=1.15×
（M-（a+b×
M+c×
Y）×
Y）（单位：
欧元）（公式1）
其中，W为租房补贴金额；
M为住房租金；
Y为家庭月均总收入；
a、b、c为取决于家庭人口数的定值【http:
//www.gesetze-im-internet.de/wogg/anlage_2.html】。
3
德国住房保障制度的特征剖析
德国住房保障制度在实物配租和货币补贴两种基本形式的基础之上，辅以租金控制，以实现住房保障和目标人群的适宜性匹配。
其最突出的特征是能针对不同发展阶段面临的住房保障关键问题，适时调整实物配租与货币补贴的占比关系，并通过调控租金控制力度，辅助住房保障，最终实现住房保障与目标人群范围的动态适配。
德国顺时而变、顺势而变的住房保障制度具有较大的发展适宜性，但同时存在调整程度较难把控、衍生问题较为突出等弊端。
3.1
实物配租与货币补贴
实物配租作为住房保障“有形的手”，一般以远低于市场租金的成本租金，保障以低收入人群为主人群的基本住房需求；
货币补贴作为住房保障“无形的手”，以顺应市场的分档补贴，保障以中低收入人群为主人群的住房需求。
在战后住房严重缺失和两德统一后东欧国家德裔人口回迁时期，德国政府主要采取实物配租的方式，通过兴建保障性住房，增加住房存量来满足居民住房基本需求。
这些实体保障性住房在当时的情况下，确保了住房的最低供给量；
同时，因其采用成本租金，在一定程度上避免了房价大幅上涨，起到了稳定住房市场的作用。
在社会经济得到恢复后，德国政府开始推行货币补贴，通过在市场经济条件下实施保障效益更强的分档补贴，推动住房市场发展。
这一举措以较低成本将整个住房市场纳入保障性住房体系，扩大了被保障者的选择范围，让被保障者能更加自由、灵活地选择住址与房屋类型；
同时，减小了后续行政管理费用，最大限度发挥了财政效益。
简言之，在不同的社会发展阶段，德国政府试图通过调整实物配租与货币补贴的占比关系，保障不同程度困难人群的住房需求，平衡社会公平与经济效益，构建具有一定韧性的保障性住房体系。
但是，在住房供需矛盾缓解后，住房保障仍延续单一保障模式，过度偏向实物配租或货币补贴，容易导致众多社会问题。
如单一的实物配租存在住房建设周期长、建设地点相对局限、资金投入回报率低、不利于引入市场竞争机制等问题；
单一的货币补贴存在保障人群范围受市场波动影响较大、平抑市场租金能力较差等问题。
德国在二战后大量建设实体保障性住房，在住房短缺问题基本得到缓解后，单一的实物配租模式造成住房市场发展的停滞。
随后，德国政府又一度以货币补贴基本取代了实物配租，由于过度偏重货币补贴，实体保障性住房保有量过少，在受全球金融危机和欧洲难民潮冲击时，政府已无法通过控制保障性住房的租赁价格来平抑市场租金，调控住房市场。
最终，为稳定政府财政支出，只能被动地减少住房货币补贴的受益家庭数量，而这损害了中低收入群体的住房福利，实质上降低了住房保障效率。
3.2
租金控制与市场配置
在住房市场化、房价与租金快速上涨时期，加强租金控制有利于确保住房市场的稳定。
德国租金控制与租赁法规相结合，在一定意义上使全德所有市场性租赁住房具有住房保障作用。
租金控制以反映一个地区市场租金水平的“租金明镜”（Mietspiegel）
【“租金明镜”为德国现行的租金控制工具，即显示一个地方住房的平均、最高和最低租金的租金参照表。
《德国民法典》（BGB:
GermanCivilCode）第558c条规定：
“租金明镜”是习俗上一个地方整体的比较租金，必须在一个地方的全体租户和房东或者租赁双方代表的监督下制定。
一般使用前四年的住房租赁价格中的“冷租”统计计算而成，每两年调整并向全社会发布一次。
详见参考文献】为支点，规定了正在履行过程中的住房旧约租金和新租赁家庭签订的住房新约租金的价格及其加减租方式、程序和要求。
租赁法规作为租金控制的辅助手段，包括合同租金控制、租金增长控制、驱离租户限制、合同期限等多方面。
合同租金控制确定了租赁合同中的具
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