南大公共行政学魏姝复习Word文档下载推荐.docx
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1政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
政治没必要干预行政。
2政府机构之间的分工不能像政府职能那样分离，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，因此，行政对于效率的追求是可行的。
4行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
【正统时期行政学的一般特征】
公共行政学的正统时期大致是指19世纪末20世纪初至20世纪30年代这段时期，代表理论有泰勒的科学管理理论，法约尔的管理五职能，韦伯的官僚制组织理论，怀特的系统化理论，古立克的管理七职能，厄威克的八原则等。
主要特点有：
（1）强调其“管理性”，深受同时代科学管理运动的影响；
（2）继承了早期行政学的基本理念，强调政治与行政的二分法；
（3）以正式的行政组织或官僚制为主要研究对象；
（4）以狭义的“经济人”假设为基础：
人追求经济利益的最大化；
（5）以效率作为最高追求目标：
通过分工、控制、规则、经济刺激等提高效率；
（6）致力于一般原则的探索：
尝试为行政学确立基本的理论模式和体系。
【西蒙的行为主义行政学】
西蒙将行为主义引介到行政学研究之中，主张以行政行为研究代替正统行政学研究。
主要思想包括：
①“行政谚语”：
传统的行政原则，并非科学的原则，而是行政谚语。
因此在研究方法上就必需寻求新的途径。
②事实与价值分离：
行为与行为后果均视为事实问题，价值则由行为结果予以实现；
以事实与价值的区分为基础对政策问题与行政问题进行区分，界定行政学的研究对象与范围。
③行政就是决策：
驳斥政治行政二分法，西蒙使决策概念成为行政学研究中最重要的新概念工具。
④“有限理性”与“行政人”假设：
建立在西蒙对“客观理性”驳斥的基础之上；
人类行为所依赖的是介于理性与非理性之间的“有限理性”；
主张用“行政人”来取代“经济人”，“行政人”是心理人和经济人两者的结合，其基础便是“有限理性”。
【新公共行政学】
20世纪60,70年代，以对“公共”含义的探讨为核心，新公共行政运动兴起，由此产生了新公共行政学。
代表人物有弗雷德里克森，瓦尔多等。
主要内容包括：
（1）政治和行政不可分
（2）研究领域从内部管理转向社会问题
（3）研究方法上，强调后逻辑实证主义和价值介入
（4）强调公平，效率不是首要目标，而是公平。
罗尔斯提出了作为“公平的正义观”（平等地分配基本权利和义务；
社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的——差别原则）。
（5）强调民主：
公共行政对民众的回应性
（6）主张行政组织的变革，主要涉及顾客导向，弹性组织等方面。
【新公共管理】
新公共管理是20世纪80年代以来在西方众多国家中形成的实践浪潮和理论派别。
由于福利国家的失败，全球化的进程，公共部门规模膨胀但能力下降，技术（官僚制的失败）和观念变化等因素，人们纷纷要求削减政府开支，缩小政府规模，对政府进行改革，这就是新公共管理运动。
C.胡德和欧文·
休斯等人把新公共管理概括成一种新的行政模式，其理论基础是公共选择理论和企业家政府理论等。
主要内容有：
对政治行政二分法的批判；
对传统的官僚制的批判：
伦理层面和效率层面
对政府进行改革：
通过民营化，解除管制，合同外包等方式缩小政府的职能；
政府的作用方式应多样化；
地方政府，社区应与中央政府分权；
将市场机制引入公共行政领域；
借鉴私营部门的做法，引入绩效管理，结果导向等。
评价褒贬不一，意识形态色彩：
新保守主义；
方案驱动式的；
“新泰勒主义”，忽视“公共性”；
滋生政治化与腐败；
呼唤“公共性”的重新回归
【公共行政学中的“西蒙-瓦尔多之争”】
1科定位之争：
什么是科学？
社会科学的标准？
他们都对对传统的自然科学与社会科学的区分提出了自己独特的看法。
西蒙着眼于事实与价值的分离,但瓦尔多则着眼于社会科学与人类生活的关联;
前者更多地是一种学术上的旨趣,后者更多地体现了一种对社会的关怀。
②哲学方法论之争：
逻辑实证-后逻辑实证的
西蒙所说的新的方法就是在公共行政领域引入逻辑实证主义和行为主义政治科学方法。
西蒙运用逻辑实证主义在“是”与“应该”之间划了一条界限,然后用它在理论科学与应用科学之间划出一条界限。
在对逻辑实证主义展开批评的基础上,瓦尔多提出了他自己对于公共行政学的方法论的看法,即抛弃公共行政研究的狭隘的技术性特征,更多地借鉴其他社会科学研究的成果,将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上。
2值取向之争：
效率还是民主？
西蒙为以效率为中心的抽象行政科学的观念提供了一个严密的辩护。
瓦尔多对西蒙的攻击主要集中在西蒙的效率概念的“反民主性”上。
瓦尔多认为,他与西蒙关于效率的争论虽然看似一种科学上的“主义”之争,但西蒙的看法实质上是“在破坏美国社会的根基”。
“如果没有西蒙，公共行政学就不知如何一步步地向前迈进；
但是，如何没有瓦尔多，公共行政学就不知道该朝哪一个方向迈进”
∙公共行政环境
【融合型行政模式】
社会形态类型：
农业社会形态
行政模式的特征：
①血缘或亲缘的关系取向与特殊化的分配形态。
（农业社会没有形成市场化的机制，以家庭为代表的初级组织占据主导地位，管理，决策等事务都以血缘或亲缘为纽带，个体化的，分工不明确的功能占据支配地位）
②不变的地方团体及有限的空间流动。
（组织结构稳定但封闭，流动频率低，行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩）
③相当简单而固定的职业分化。
（政治与行政不分，职业的专业化程度低，职业选择缺乏自由度）
④讲究有广泛影响力的社会地位。
（在农业社会中，官僚的职位重于行政政策，“学而优则仕”成为社会的普遍价值导向）
⑤以地域为基础的行政活动。
（以所支配的土地范围为基础，土地的分配和管理成为政府的重要事务，行政的主要问题不是如何推进行政的改革与发展，而是如何维持行政的一致与统一）
评价：
社会结构的分化程度低且混沌不清，故称为“融合型行政模式”。
专业化程度低，缺乏明确的分工，政治与行政统一，社会资源的配置主要依靠行政命令，虽然公共行政系统具有较高的稳定性，但行政效率极为低下。
【衍射型行政模式】
现代工业社会
①决策以专业化的功能与成就取向为标准。
（以个人才能和成就为标准，具有专业知识和组织和个人都能影响决策，公共行政的主要问题是谋求在专业化的基础上的协调统一）
②高度的社会流动。
（社会成员之间，行政机关与公众之间沟通密切，社会高度流动和整合）
③基于普遍化职业成就基础上的阶层平等。
（行政活动体现出平等主义，成就导向和对事不对人的价值取向）
④社团成为社会常态，且具有功能专门化的特征。
（广泛存在各种职业性或非职业性的社团组织，具有特定的功能和目的）
有着明确的分工，专业化程度高，政治行政相互分离，虽然公共行政系统的弹性大，但行政效率和科学性极高。
【棱柱型行政模式】
社会形态：
两者之间开发中的社会。
后来引入“整合程度”进行修正，指出在过渡社会公共行政的三个特征：
①异质性。
即“多元化”，在社会的同一时期内同时存在着不同的制度、行为和观点，且反差强烈。
（多元社区、多元经济形势、多元价值取向）
②重叠性。
行政机构不一定产生其应有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰。
尽管专业化的机构及其相应的制度已经建立，但功能尚不能很好地发挥。
③形式主义。
政府政令不能付诸实施，形同虚设，徒有其名。
（宪法的形式主义，有宪法无宪政）行政政治化。
负面影响：
墨守陈规+蔑视法规；
贪污腐败愈演愈烈；
有限的成就取向：
文凭。
棱柱型行政模式和现有社会之间的联系含糊不清，而“融合”和“分化”的社会都是从机构和机构所执行的若干功能之间关系的对比性假定中，演绎地构建出来的模型。
总结：
对于转型期的公共行政系统，里格斯的行政生态模式现实意义：
①公共行政系统的演化是一个历史渐进过程，都有其内在规律性，必须与特定社会经济发展阶段相适应。
②转型期的公共行政改革必须重视环境因素的影响，并且应对环境因素的考量融合在改革的长期过程中。
∙政府职能分
【市场失败的主要类型（各相关概念）】
垄断：
经济处于非完全竞争状态，，即“个别出售者具有一定程度的控制某一行业的产品价格的能力”。
当某个领域出现垄断性供应者时，竞争的优势不复存在，帕累托效率也无法实现，这就要求政府采取行动。
一般垄断：
在“规模—报酬”曲线呈抛物线的行业中，由于过高的进入壁垒和或企业之间的战略相互作用而形成的垄断，各国政府制定的反托拉斯法一般针对的就是这种垄断。
自然垄断：
“如果平均成本最低点的产量较高从而单个企业占有市场极大的份额，那么尽管将该企业分成许多竞争单位是可行的，这样做也会因为增加成本而不可取”，最典型的例子是电力、电话、自来水公司。
政府应对其进行直接控制或者实行管制。
市场、信息不完全
宏观总量失衡：
由于市场不完全、信息不完善等原因，市场经济经常出现非均衡状态，从而导致信息利用不充分。
包括大规模失业、国际收支不平衡、无法预料的通货膨胀。
政府一般采用金融、财政政策等进行宏观经济调控。
外部效应：
家庭或厂商的某些行为在市场交易框架之外对他人产生的影响。
即一种行为的私人成本（或收益）大于或小于社会成本（或收益）。
当一种行为的私人成本小于社会成本时，为“负外部性”，反之为正外部性。
前者如污染，后者如教育。
在存在某种外部效应的情形下，市场是无法有效配置资源的。
公共物品：
无消费的竞争性、无排他性。
如国防、社会秩序。
（无竞争性：
一个人对此物品消费并不会减损其他个人从同样的物品中同时获得的好处。
无排他性：
将特定个体排除在公共产品的消费或公共产品现有产出的使用之外也许是不可能的，或至少将花费更大代价。
）
收费物品：
消费的非竞争性，但有排他性
公共池塘资源：
是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。
具有竞争性，不可排他性，往往出现公共池塘资源过度使用，比如公地悲剧。
“公共池塘资源”和“收费物品”都是介于私人物品和纯公共物品之间的准公共物品。
无论是准公共物品还是纯公共物品，市场都无法有效提供。
收入分配不公
【政府失败的主要类型（各相关概念）】
公共物品的过度供给即政府扩张：
表现在政府提供的公共物品超过了公民的需求而造成政府职能的扩张。
瓦格纳定律：
随工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。
原因：
A.内在性（组织的成本和利润支配着公共决策者的行为，因此官僚追求的是“预算最大化”）；
B.收益集中、成本分散：
成本与收益相分离（项目的受益者相对集中，从而有着很大的积极性支持项目的实施；
而成本的承担者民众相对分散，反对力量不够，造成项目和公共财政的扩张）；
C.铁三角的存在（官僚机构，议会和利益集团掌控者决策权，并从公共支出的扩张中受益）；
D.经济发展——非必需品的需求上升（社会财富的增长使得公民对于非必需品的需求增加，非必需品往往是公共物品，需要政府来提供，造成其职能的扩张）。
公共物品的低效供给：
相对于私人部门而言，政府供给物品和服务时总是相对低效的。
A.垄断造成竞争机制的缺乏；
B.成本与收入的分离（收入与成本无关，使得政府往往会使用较多的资源而不是必要的资源）；
C.公共物品的价值难以衡量：
社会效益（许多公共物品是无形产品或中间产品，对于其价值和政府绩效的衡量比较困难）；
D.官僚缺乏追求效率、节约成本的动机（官僚追求的是预算最大化，获得更多的权力，薪水，名望，而不是通过降低成本来获取利润）；
E.监督信息的不对称（政府部门的任务分工相对复杂，造成信息的流通不畅甚至故意封锁信息，使得承担制约任务的议员和行使预算职能的部门无法了解真实成本，无法充分行使监督权。
公共政策失效
A.偏好加总机制:
没有理想的投票规则、偏好强度。
B.代议制政府的某些特征影响了合理决策：
周期性投票、沉淀成本、项目创造利益集团、委托-代理关系。
C.人的有限理性、信息不完全。
D.政策执行失效：
政策执行受到诸多因素的影响，如政策本身、执行机构、目标团体的特征、环境、资源等。
④寻租与社会资源的浪费。
租金：
一种生产要素的租金是指由于该要素的供给不受价格变动的影响而给要素所有者所带来的报酬中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分。
寻租：
缺乏供给弹性由政府干预形成，从而获得高额利润，企业会寻求政府的这种干预，即“寻租”。
（在寻租理论中，某种要素或产品的供给不受价格变动的影响，但是这种缺乏供给弹性却不是自然形成的，而是由于寻租者通过游说，疏通，私人关系或是贿赂等各种手段寻求政府干预而从政府那里获得的某种特权，从而使得自己拥有的某种资源缺乏供给弹性，寻租者因此可以获得超额利润。
在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称之为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的极差收入。
）常见的寻租行为有：
政府特许权，政府的关税和进出口配额，政府订货。
寻租行为的结果是导致了大量的社会资源的浪费。
（又主要表现在三个方面：
首先，为了获得政府的特殊保护，寻租者浪费了资源进行关系疏通，这些资源对于社会没有产生任何价值；
其次，政府工作人员需要付出时间和精力来对付寻租者的游说和贿赂；
最后，如果寻租行为实现，那么消费者和其他相关的生产者将由于政府的干预付出代价，其总和超过了寻租者获取的利润，导致社会福利的净损失。
⑤权力或特权的分配不平等给不公正和滥用权力提供了机会。
【关于现代市场经济中政府角色的争论】
历史上的争论：
国家、政府的职能是否应受到限制？
限制的力量来自哪里？
（公元前10世纪-公元4世纪：
一元主义国家（古希腊罗马）
公元4-15世纪：
有限国家（欧洲中世纪）
15世纪-18世纪中叶：
一元主义
18世纪中叶——：
有限国家）
（一）古典自由主义的观点：
亚当•斯密
A、政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；
B、尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；
C、建立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益
（二）国家干预理论（凯恩斯主义）观点：
政府替代论
从对古典自由主义的批判入手，揭示“市场失败”。
古典自由主义所暗含的一系列假设在现实中是不存在的，包括：
完全竞争、系列完整的市场、完全的信息、经济均衡，从而产生“市场失败”。
所以强调国家对市场的干预。
（三）政府增进论：
提高市场主体解决市场失败的意愿和能力，而不是替代，因为存在“政府失败”。
公共选择理论:
运用经济学的方法分析政府及其行为。
（
基本假设：
经济人假设、交易政治学
公共选择及其存在的理由
选择（决策、投票）的规则
政府行为的动机
政府失败的原因）政府失败的体现，政府扩张、公共政策失效、公共物品的低效供给、寻租与腐败。
政府失败的纠正及其防范：
A、尽量缩小政府作用的范围。
B、进行宪政改革：
重新思考宪政结构，尤其是选举、决策规则；
财政立宪。
C、引入市场力量。
【当代政府的一般职能】
安全与秩序。
防御外来侵略，保卫国家和民族的独立。
通过国防、外交、对外政策等方面保卫国家的主权，最大化实现国家利益；
维护每一个公民的宪法权利、协调与解决个人、团体之间的冲突，维护社会秩序和稳定。
建立和维护市场秩序：
政府应为市场的正常运作提供基本的规则和制度安排，包括对财产权的确认；
对市场主体行为的规范等等；
监督市场主体对规则遵守，确保市场交易的公正和效率；
抑制不受限制的竞争，如垄断，促进良性竞争；
维持私营部门竞争。
提供公共物品与服务。
公共物品和公共池塘物品有非排他性，存在搭便车和投资不足。
政府可通过税收来管理。
混合性的公共物品或准公共物品，则可以将生产与提供适当分开。
政府也会介入俱乐部物品的供给。
进行宏观调控，维持和经济稳定。
通货膨胀、国际收支不平衡等问题，市场经济出现周期性波动，需要政府利用财政政策、货币政策等手段进行宏观经济调控。
消除外部效应。
外部效应无法通过市场机制来解决，要解决外部效应，必须借助政府。
政府通过直接生产或者对生产者进行补贴促进正外部性，通过管制、征税等方式限制负外部性。
如污染与环境保护。
收入与财产的再分配。
缓解过大的贫富差距，为个人提供商品和服务的最低条件。
政府可以通过征收累进所得税、遗产税、建立社会福利和社会保障体系以实现收入及财产的再分配。
【政府工具及其类型、政府工具的评价标准】
政府工具是政府用来达成政策目标的手段。
“理解政府工作的一个有效途径不是把公共行政仅仅看做部、局和机构的整合，而是看做基本工具的整合。
”
对政府工具进行分类的标准：
强制程度：
行政命令、法律（规制）、经济类、劝说类；
政府活动的种类：
提供钱、物品或服务、法定的保护或担保、禁止或限制；
提供的主体：
政府自身、其他政府、私人公司、NGO、消费者；
政府、企业、NG0
自治程度或自我执行程度：
种粮补贴利率
政府工具的选择：
评价的标准
有效性、效率（余成本呈正比）、公平性、适应性（弹性）、政治合法性、可管理性
取决于：
问题的性质（紧急与否）、可用的资源、管理者的偏好、社会主导价值观、目标群体等
∙公共行政组织
【公共行政组织的特征与类型】
1、公共行政组织的特点
PPT：
◎以追求公共利益为其基本价值和目标取向
◎严格地受法律法规的约束：
设立、合并、撤销、活动等
◎行为的强制性
◎权威的割裂：
向上级负责；
回应立法、司法、利益集团和选民的要求
书p109公共组织的特性：
基本特性：
①公共性（以公共利益为价值取向，客观反映公意）；
②政治性（是国家政权力量的重要组成部分，受到政治环境的影响）；
③权威性（组织权力来源于公众的让渡，通过法律形式提供强制力保障）；
④法治性（公共行政组织受到法律的严格约束，不得超越法律的权限）；
⑤系统性（按照一定的序列和等级规范建立严密的组织结构）
比较特性：
即和立法、司法机关相比的特性。
直接行政管理性；
派生性（即权力有立法机关授予）；
执行性
2、公共行政组织的类型：
①根据职能划分
领导机关：
行政首脑机关、指挥和决策中心、中枢和统率
职能机关：
负责管理某一专门行政事务的机关
辅助机关：
综合性、政务性、专业性、事务性
咨询机关：
国务院发展研究中心
派出机关：
“根据需要，按法律规定并经上级行政组织批准、授权所委派并设立的代表机构，不是一级国家机关。
代表上级机关检查督促下级机关的工作，完成上级下达的工作”。
地区行政公署、区公所、街道办事处。
②根据管辖的地域：
中央行政机关和地方行政机关。
前者指国务院及其组成部门，后者指地方各级人民政府及其组成部门。
③根据管理的客体和内容：
职能性公共行政组织和专业性公共行政组织。
前者管理的客体和内容是综合性的，跨部门的，跨行业的；
后者管理的客体和内容是专门性的，部门性的，行业性的。
④根据权限的性质和范围：
一般行政机关和部门行政机关。
前者的权限是全方位的，具有全面性和综合性的特点，涉及所有行政领域；
后者权限是局限性的，仅涉及某特定行政领域或特定行政事项。
此外，可根据存在时间长短分为常设机关和临时机关；
根据决策和负责体制不同分为首长制机关和委员制机关；
根据权限集中程度，可分为集权制和分权制机关。
【官僚制组织理论】
官僚制组织理论由马克思韦伯创立，官僚制组织又称为科层组织，它是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会需求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制度，科层分级的组织制度和管理模式。
1、科层制组织（官僚制）的一般特征：
基于职能专业化的劳动分工
基于能力的雇用和选拔晋升
严格的等级制
照章办事
信息传递的书面化
人际关系的非个性化
书本p116：
1理的专业分工：
确定组织成员的职责权限，从而提高专业化水平和效率
2行等级制：
形成自上而下的权利层次体系，命令统一由上发出
3理的非人格化：
公务活动并其个人价值和偏好，对事不对人
4则化和程序化：
5行正式的文书和档案制度：
信息传递书面化
⑥实行职业化的人事行政制度：
给予能力选拔雇佣和晋升
2、科层制组织的优越性（需补充）：
可靠（可预测）、准确、迅速
3、官僚制组织的必要性
外部收益或成本需要官僚制组织对市场的某种干预；
公共物品的存在是的官僚制组织成为必需，非市场导向的公共组织依靠强制力进行资源分配，用以提供公共物品；
保护弱势群体也需要有官僚制组织，实现社会公平正义；
市场经济的缺陷需要官僚制组织来补救；
企业履行某些公共管理职能需要借助官僚制组织。
4、科层制的弊端：
①反民主。
官僚制组织成员不仅无法代表公众，还与利益集团相勾结，操纵公共政策。
②反人性，人的异化。
组织中的领导模式和规章制度辱没了人格，组织成员被要求放弃自主性和原创性，处于较低层的官员会受到压迫，在命令和高压下做事。
组织服务对象也没有也没有收到应有尊重，在规章制度面前收到刻板的对待。
③低效率。
官僚制对市场的干预损害经济效率；
官僚制组织不在追求利润最大化而是预算最大化，因而产生无限制的预算膨胀和低效的资源分配；
过分强调规则会造成目标错位；
上下级经常处于冲突状态，相互推诿责任，导致信息传递受阻。
5、1980s以来的困境：
技术的变化、环境的变化加速
人们的价值观念发生了变化：
短缺价值观——安全价值观
6、官僚制组织模式的改造：
强化控制模式
升级会员 