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二、《企业国有资产法》的主要内容

《企业国有资产法》共九章77条，主要规定了以下内容：

（一）关于本法的适用范围

国有资产一般可以划分为由国家对企业出资所形成的权益，即经营性的国有资产；

国家机关、国有事业单位等组织使用或管理的行政事业性国有资产；

以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源型国有资产。

在法律草案起草之初，各方对于本法适用的国有资产范围的界定，有不同意见。

经汇集各方的意见，反复论证研讨，最终确定将本法适用的国有资产范围限定为企业国有资产（经营性国有资产），即国家对企业的投资所形成的权益。

原因有三：

一是从可行性上看，三类资产的特性各不相同，经营性资产要求实现保值增值；

行政事业性国有资产要求节约、合理使用，避免浪费；

资源型国有资产应直接适用《物权法》的规定进行合理开发。

各类资产的表现形态、实现功能和监管方式有很大不同，如果将不同类型的国有资产都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加，缺乏可行性。

二是从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及财政、机关事务管理等部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；

有关国有自然资源的权属及保护和开发利用等，除《物权法外》，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》等相关的专门法律调整；

而企业国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊的地位和作用，在实践中迫切需要专门立法。

据此，本法通过对所称的国有资产下定义的方法，将其适用范围限定为企业国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益。

国家对金融类企业的出资形成的权益，也属于企业国有资产的一部分，应当纳入本法的统一规范和保护范围。

同时，考虑到对金融类资产监管的一些特殊问题应适用《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等有关金融方面的法律、行政法规的规定。

据此，本法还规定：

金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（二）关于企业国有资产监督管理体制

党的十六大报告和十六届三中全会决定总结了国有资产管理体制改革的实践经验，着力改变依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立其以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。

党的十七大报告中也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。

根据党的十六大、十七大精神，本法在“总则”中对企业国有资产的监督管理体制做出了相应规定，主要包括：

一是按照国有资产所有权由国务院统一行使，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行的原则，明确规定：

国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权；

国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则，即“国务院和地方人民政府应当遵照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。

”企业国有资产法的这些规定，将中央确定的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，转化为法律的规定，使之法律化、制度化。

（三）关于履行出资人职责的机构

本法第二章对履行出资人职责的机构作了专章规定，主要包括以下内容：

一是明确规定：

国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

这一规定有两层含义：

第一，代表国务院和地方人民政府履行国有资产出资人职责的机构，主要是国务院国资委以及地方国资委。

按照国务院的规定，2003年以后，国务院以及省和绝大多数设区的市一级的地方政府先后都设立了国资委，按照本级政府的授权，代表政府对企业国有资产履行出资人职责。

第二，按照中央确立的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责。

同时，考虑到有些特定行业的特殊情况，需要由或者暂时要由政府政府授权的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，例如，国务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。

二是与《物权法》、《公司法》的有关规定相衔接，对政府履行出资人职责的机构的权利作了概括性规定，即履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有财产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。

三是规定履行出资人职责的机构在代表出资人行使权利的同时，按照权利、义务、责任相统一的原则，对其义务、责任也作了概括性规定。

（四）关于国家出资企业

本法第三章对国家出资企业作了专章规定。

按照本法规定，国家出资企业包括企业全部注册资本为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本、并且国有资本占有绝对控股或者相对控股地位的国有资本控股公司，以及国有资本不占控股地位的国有资本参股公司。

本法以规范国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司与国有资产出资人权益有关的事项为重点。

国有参股公司国有股东的权益，主要是适用《公司法》的规定。

由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益，通过国家出资企业的投资延伸到子企业。

为此，本法规定，国家出资企业对其所出资企业，应当依法通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护出资人权益。

（五）关于国家出资企业的管理者

这里讲的企业管理者，指的是履行企业经营决策职能的企业董事会的成员，包括董事长、副董事长和董事，负责企业日常经营管理的经理（厂长、总裁等）、副经理，以及财务负责人等企业高级管理人员；

也包括履行有关监督职能的企业监事会成员，包括监事会主席和监事。

本法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拨任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作出了专门规定：

一是针对不同的企业组织形式，规定了由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围：

非公司制的国有独资企业不设董事会和内部监事会，其经理、副经理和财务负责人等企业高级管理人员，由代表政府对该企业履行出资人职责的机构任免；

国有独资公司应按照《公司法》的规定设立董事会、监事会，其董事会成员，包括董事长、副董事长和董事，监事会成员，包括监事会主席和监事，由行使股东会职权的履行出资人职责的机构任免；

国有资本控股、参股的公司，由国有股东和其他股东共同行使选择企业管理者的权利，具体依照《公司法》规定。

此外，按照国家出资企业负责人管理的有关规定，有些国家出资企业的主要负责人是由本级人民政府任免的，为此，本法规定，国务院和有关地方人民政府规定，企业管理者由本级人民政府决定任免的，依照其规定。

二是对国家出资企业的管理者的选任上，在品行、专业知识和工作能力以及身体条件等方面应具备的基本条件做出了相应规定。

三是规定了国家出资企业管理者履行职务必须遵守的基本准则。

并按照权责统一的原则，对管理者的考核、奖惩和经济责任审计做了规定。

近年来，国务院国资委在这方面进行了有益的探索，制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等有关规章和规范文件，不少地方也出台了相应的办法。

（六）关于涉及企业国有资产权益的重大事项

1.关于企业改制

企业改制，指企业改变组织形式，包括：

国有独资企业改为国有独资公司；

国有独资企业、国有独资公司通过转让部分存量国有资产或者增资扩股、吸收非国有股东，改组为国有资本控股公司或国有资本参股公司，或者转让全部国有资产而改组为没有国有资本的公司；

以及国有资本控股公司改为国有资本参股或者不参股的公司。

在改制过程中，为了防止国有资产流失，本法规定：

第一，企业改制应当体现出资人的意志，由企业出资人依法决定。

第二，企业改制必须制定改制方案，载明企业的资产处理方案、债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序，以及资产评估机构和财务审计机构的选聘等事项。

第三，本法明确规定，企业改制必须进行清产核资、财务审计和资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产价值。

涉及以企业的非货币资产折算为国有资本出资或者折算为国有股份的，应当以经过依法评估确认的价格为依据。

并在“法律责任”一章中，对违反上述规定的法律责任作了明确规定。

2．关于国有资产转让

本法所说的国有资产转让，是指将国家对企业的出资所形成的权益有偿转移给其他单位或者个人的行为，即转让国有股东权益的行为，不是指国家出资企业转让其机器设备、知识产权等财产的行为。

企业依法处分属于企业法人财产的实物资产、知识产权等财产，属于企业经营自主权范畴；

而转移国家对企业的出资权益，则涉及国家权益的变动，应当由法律加以规范。

关于转让方式，除按照规定可以直接协议转让的以外，转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。

转让方应当真实、全面地公开拟转让资产的信息，征集受让方；

征集产生的受让方为两人以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

关于转让价格的确定，国有资产转让应当依法评估并经履行出资人职责的机构认可，或者按照有关规定由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

按照国务院国资委现行的规定，转让国有资产在产权交易场所的首次挂牌价格不得低于经备案或者核准的评估价格。

关于国有资产向本企业管理层转让。

这里说的向管理层转让国有资产，是指将企业的国有股权向本企业的董事、监事和经理等高级管理人员或者其近亲属转让，或者向这些人员所有或者实际控制的企业转让。

一些国有企业在改制过程中，将企业的国有股权向本企业的管理层转让，有的国有企业的管理者通过虚报、瞒报企业资产，虚报企业债务，与评估机构串通低估国有资产价值，故意将国有企业做亏等手段，以明显不公平的价值取得企业的国有股权，严重侵害国有资产权益。

本法总结实践经验，针对这方面存在的主要问题明确规定：

转让国有资产，本企业的管理层参与受让的，相关的管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施工作；

转让应当依法公开进行，转让方应当按照国家有关规定如实披露有关信息；

参与受让的管理层人员应当与其他受让参与者平等竞买。

3.关于资产评估

在涉及国家出资企业的资产流转、交易等过程中，合理评估相关资产的价值，是国有资产管理的一项重要的基础性工作。

为规范涉及国家出资企业的资产评估行为，本法主要作了以下规定：

一是按照本法规定，国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司合并、分立、改制、转让重大财产、以非货币资产对外投资、清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。

二是资产评估应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行。

三是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司及其董事、监事、高级管理人员，应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者虚报，不得与资产评估机构串通评估作价。

4.关于国家出资企业与特定关联方的交易

这里讲的特定“关联方”，是指国家出资企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有实际控制的企业。

如果没有必要的规范和制约，很可能发生管理者利用职权，在交易活动中将国家出资企业的利益向自己一方输送，损公肥私，造成国有资产流失。

针对这种情况，本法主要作了一下规定：

一是国有独资企业、国有独资公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产；

不得以不公平的价格与关联方进行交易，包括不得以不公平的低价向关联方提供商品或服务，不得以不公平的高价购买关联方的商品或服务。

二是为防止企业因内部人控制发生不合理的关联方交易，本法规定，国有独资企业、国有独资公司非经履行出资人职责的机构同意，不得与关联方订立财产转让、借款的协议，不得为关联方提供担保，不得与关联方共同出资设立企业或者向董事、监事、高级管理人员及其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

（七）关于国有资本经营预算

国有资本经营的收益属于国家。

将国有资本经营收益纳入预算管理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。

三、重点法条解读

（一）关于法律适用范围

第二条本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

解读：

这里的国家对企业的出资，是指各级政府以及政府授权投资的部门、机构投入到企业的、作为企业资本金组成部分的资产。

国家对企业的出资有多种形式。

例如，20世纪80年代中期，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的国家对国有企业的基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式，即通常说的“拨改贷”。

90年代中期，又将“拨改贷”的资本金余额转为国家资本金，即通常说的“贷改投”。

国家对企业的出资，既可以是货币出资，也可以以实物、知识产权、土地使用权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

理解本法所称的企业国有资产，应特别注意将其与企业的法人财产相区别。

出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产。

出资人对企业法人财产不享有所有权、其对企业享有的出资人权利，具体为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

（二）出资人制度

第四条国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。

其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

解读：

本条第二款对由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国家出资企业的范围作了原则规定。

由国务院代表国家履行出资人职责的企业限于国务院确定的三类企业：

一是关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业；

二是重要基础设施企业；

三是重要自然资源等领域的国家出资企业。

这些企业分布在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

国家在推进企业布局和结构的调整中，推动国有资本向这些重要行业和关键领域集中，以保证国家对整个国民经济的控制力。

对上述企业以外的国家出资企业，由地方政府代表国家履行出资人职责。

（三）扩大了履行出资人职责的机构范围

第十一条国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

解读：

按照中央确定的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责，即由国务院国资委和地方国资委统一履行出资人职责。

同时，考虑到有些行业的特殊情况，还需要授权其他有关部门、机构对某些领域的国家出资企业履行出资人职责。

例如，国务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。

此外，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，“企业国有资产较少的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。

”因此，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

（四）履行出资人机构的权利

第十二条履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

　　履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

“资产收益”权，是指履行出资人职责的机构按照国家对企业的出资额或者所持股份，代表国家通过企业盈余分配取得股息和红利的权利。

“参与重大决策”权，是指履行出资人职责的机构依照本法第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定行使决策权。

“选择管理者”的权利，是指履行出资人职责的机构依照本法第四章规定的条件、程序和权限，任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；

任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；

向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事候选人；

在国有资本控股公司、国有资本参股公司召开股东会会议、股东大会会议选举公司董事、监事人选时，代表本级人民政府委派股东代表参加会议，提出议案、发表意见及行使表决权。

依照本法、《公司法》和其他有关法律、行政法规的规定，国有独资企业、国有独资公司的章程由履行出资人职责的机构制定或者批准；

国有资本控股公司、国有资本参股公司的章程由出资人共同制定。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

如本法第三十四条、第四十条、第五十三条规定。

（五）完善职工民主管理

第二十条国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

解释：

本法对国家出资企业职工民主管理的规定包括：

（1）对企业重大事项提出意见和建议，即国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

（2）参与决定企业改制的职工安置方案，即企业改制的职工安置方案应当经职工代表大会或者职工大会审议通过。

（3）选举职工董事、职工监事，即国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，应当依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。

国家出资企业还应当严格遵守有关法律、行政法规的规定，切实保障职工参与企业民主管理的权利，维护职工合法权益。

（六）兼职规定

第二十五条未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

　　未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。

未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

国家出资企业的董事、高级管理人员负责企业经营管理，掌握企业各种信息，如果再在其他企业任职，会影响其对本企业经营管理投入的时间和精力，又会增加其利用所拥有的职权和所知悉的信息为自己或他人谋取不正当利益的风险。

因此作出此条第一款规定。

在公司制企业中，董事会负责公司的经营决策，经理负责执行，这种权利配置有利于形成权责分明、有效制衡的内部监督机制。

因此，公司的董事长和经理通常是分设的。

但同时，各公司的实际情况不同，董事长和经理分设会增加企业成本，影响企业经营决策效率。

本条参照《公司法》的规定，对国有独资公司的董事长兼任经理的限制与《公司法》的规定一致。

考虑到国有资本控股公司的特殊性，并为了促进国有资本控股公司建立和完善内部监督制约机制，本条对其董事长兼任经理做出了比《公司法》更严格的限制，即未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

（七）改制决定权

第四十条企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。

　　重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

企业改制是关系企业生存和发展的重大事项，并可能对出资人权益带来重大影响，因此本条第二款明确规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构应当先报请本级人民政府批准。

对国有独资企业、国有独资公司，履行出资人职责的机构应当在作出决定前将改制方案报请本级人民政府批准；

对国有资本控股公司，履行出资人职责的机构应当事先将改制方案报本级人民政府批准，经批准后据此向其委派的股东代表作出指示，通过后再在股东会会议、股东大会会议上行使表决权来实现本级人民政府的意志。

（八）改制方案

第四十一条企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

　　企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。

企业改制可能涉及企业形态的变化、股权结构变化、企业债权债务的承继以及职工安置等重大事项。

这些问题的解决关系到改制后企业产权的确定以及股东、债权人和职工的合法权益能否得到实现。

因此在作出改制的决定后，企业需要对改制的预期目标和实施步骤作出具体的规划，对上述改制涉及的重大问题制定初步解决方案，并经各方利益主体讨论协商，最终由出资人或企业