公共管理学课程作业后农业税时代的变化和问题.docx

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公共管理学课程作业后农业税时代的变化和问题

公共管理学课程作业

从取消农业税的利弊看后农业税时代的变化及问题

一．简介农业税及其取消

农业税是国家向从事农业生产的单位和个人就其取得的农业收入征收的一种古老税种,在我国有两千多年历史。

随着社会主义市场经济体制的完善和农业生产关系的发展,这一曾经为我国社会主义建设和工业化进程做出了巨大贡献的税种日益暴露出其制度缺陷。

农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题,解决好“三农”问题,是我们全部工作的重中之重。

我国现有14亿人口,其中9亿多在农村。

没有农村的稳定就没有全国的稳定,没有农村的发展就没有全国的发展,没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。

2006年,中国农民彻底和“皇粮国税”告别,这是党中央、国务院为了统筹城乡发展、解决“三农”问题做出的关系国民经济全局发展的重大决策，充分表明了要解决好“三农”问题的决心和勇气,也标志我国农村改革进入了一个新的阶段。

二．取消农业税的意义及带来的益处

作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继土地改革、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。

取消农业税，对农民权益的保护意义重大。

取消农业税是从大局观的高度和政策选择的角度考虑和解决农民权益的保护问题，对农民权益全面长期的保护（尤其是相关的土地权益）和农村市场化的进程将会产生深远的影响；取消农业税，对基层政府职能转换意义重大。

农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将会逐步得到规范；取消农业税，对解决农民负担问题意义重大。

取消农业税有利于农民保护自身利益，也有利于农民负担监督管理工作的有效开展，同时基层政府的财政收入成本和农民负担的监督管理成本都会大大降低；取消农业税，对农民增收意义重大。

对农民较低的纯收入来说，取消农业税无疑是增加现金流入的一个方面。

农业税的取消带来的益处前组已经详细的介绍了，这里不多说，只补充下面三点：

1、取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。

它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。

这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。

2、农村进行税费改革最大的成效是规范了征税行为，堵住了乡村两级面向农民的乱收费的口子，切实减轻了农民负担，为农村发展创造了宽松的经济条件。

同时，中央还加大了粮价、良种和农机补贴的力度。

农民负担大幅度的降低和与此同时的补贴政策，将有助于提高农民积极性，缩小城乡差别，促进农村经济社会的发展。

3、农村税费改革减轻了农业税征收难度和农村基层干部的工作量，缓解了干群矛盾，改善了党群关系，为农村经济社会发展提供了一个稳定的社会环境。

税改前，农民负担不仅沉重，而且名目繁多，乡村干部在收费时往往难以合理地说清收费的项目和依据，因此，收取税费要花费乡村干部大量的时间和精力，并容易导致干群矛盾。

农业税取消后，乡村干部将主要精力由向农民“要钱、要粮、要命”转向为农民服务就会缓解干群矛盾，保持农村稳定。

这不仅可以很大程度上减轻农民的负担,还可以减少农业税征纳过程中的许多不必要矛盾,可以缓和党群关系,消除我国农村基层政权的功利色彩,从而稳定农村基层组织,竖立良好的政府形象。

三．从取消农业税带来的不利影响谈后农业税时代的变化与问题

我们这里从财政体制，公益事业，乡镇债务以及管理体系四个方面来讲取消农业税带来的不利影响，并针对这四个方面提出建议。

1.财政管理

对乡镇财政的影响主要表现在对乡镇财政收支上，具体说来，首先是对乡镇财政收入的影响。

取消农业税以及之前进行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，取消了农业税，乡镇财力也相应减少。

农业税是地方税，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。

取消农业税后，乡镇财政的支出远远大于原以农业税为主的财政收入。

再者，取消农业税后，乡镇财政支出压力进一步增大。

例如，税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算；要求乡镇级财政要保证乡村不留缺口，这就将过去由乡村承担的农村义务教育部分教师工资改由乡镇级财政承担，计划生育、军烈属补助等事关大局稳定的支出也一律由乡镇级财政承担，乡镇级财政支出因此出现了大幅增长。

2．公益事业

 农村公益事业主要是指向农村居民提供的公共产品或公共服务，具体指乡村两级的公益事业。

农村公共产品主要是指医疗卫生、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、乡村电力等。

长期以来，农村公共产品的提供缺乏长效投入机制，公益事业资金投入由国家转移支付一点、集体“三提五统”中拿出一点、农民集资一点，三方共同承担，尽管发展极不平衡，但相对容易实施。

农业税、“三提五统”取消后，村级组织提供公共产品没有了经费来源。

税费改革后，农村公益事业主要靠“一事一议”来解决，通过“一事一议”解决集体公共物品的资金问题，是与农村税费改革配套实施的一项改革措施。

但由此却产生了另外一个实际问题，即农村公益事业陷入了“事难议、议难决、决难行”的怪圈。

取消农业税后，许多人认为“皇粮国税”都不交了，政府（集体）就不应当向他们要一分钱了。

取消农业税，村委会可用资金明显减少，多数村运转困难，更不用说为村民提供公共产品，兴办公益事业了。

特别是一些辖区外溢性的农村公共产品,如一些跨区域水利工程,由于其外部性较强,受益区域已不仅仅是一个乡镇,而是涉及几个乡镇,其成本分担比较困难。

总之,农业税取消后,新的农村公共产品服务的投资体制如何建立和如何运行的问题,已经变得十分突出。

3．乡村债务

“乡村债务”是指在乡村区域空间范围内的乡镇政府、各上级单位在乡村的派出机构、村民自治委员会及挂靠在这些单位之下的各种组织之间以及其国家、金融机构、国有企业等单位在一定的时间内，在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。

长期以来，农村社会、经济发展资金投入严重不足，举债成为农村建设发展的主要筹资手段。

借钱发展集体经济、借钱搞公益事业，借钱办学校、建卫生所，借钱盖农贸市场等等。

导致乡、村级组织欠银行的、欠单位的、欠个人的债务日积月累，债台高筑。

税费改革后，税费改革后，财政转移支付不足，有的乡村资金缺口较大，举债发展仍然是主要措施之一。

越是发展快的地方，这一现象越是突出。

应该由“一事一议”解决的中小学校校舍维修、道路建设、水利设施维修、农田建设等农村基础设施建设以及卫生院、村级卫生室等公益性涉农站所建设资金，由于农村情况复杂，在“一事一议”中农民群众难以达成共识，存在长期议而不决的现象。

为保证学校校舍及时维修、乡村道路畅通、涉农站所的正常运行，大部分工程采取“先干起来再说”的办法，这样就形成了债务。

近几年在社会主义新农村建设中，有的地方不注重社会主义新农村建设的实际内涵，又搞“政绩工程”和“形象工程”，也导致了新的债务产生。

4．管理体系

取消农业税标志着“以农养政”时代的结束,将使我国农村改革进入一个新的阶段取消农业税,要求农村基层政权精兵简政、转变职能、进行机构改革。

在现有的党政机构和人员规模下取消农业税,地方政府面临的财政压力是空前的。

一些以农业为主的县乡,财政本来就入不敷出,负债累累,取消农业税将使他们雪上加霜。

因此,全面取消农业税,给我国农村基层机构改革提出了更加迫切的要求,迫使乡镇机构加快改革,压缩编制,缩减机构和人员,转变职能,减少管理环节,节约行政成本。

四．建议

基于以上四个方面的问题，我们针对性的提出以下建议：

1.财政管理

首先，加大对农村地区转移支付力度，构建农村新型公共财政体系。

应围绕新农村建设，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。

要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。

要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。

另外，除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、外资、民资与工商资本投入农业，拓宽农业投资渠道。

就政府投入来讲，重要的是要按照“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，建立政府对农业、农村增加投入的长效机制。

其次，加强村级财务管理，规范村级财务行为。

要在坚持资金所有权、使用权不变的前提下，进一步规范村级会计委托代理制，建立健全村级财务管理制度，要完善财务公开制度，确保村民理财制度得到落实。

要按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算，并及时张榜公布。

规范乡镇财政收支行为，确保乡镇既得利益，充分调动乡镇发展经济、当家理财的积极性。

在确保人员工资、机构运转的前提下，确保重点支出，确保乡镇基本支出需要，控制财政供养人员的不合理增长，防范和化解乡镇债务风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县乡经济和社会事业健康发展。

通过改革，进一步加强管理，提高理财水平，抓好从源头上预防和治理腐败工作。

另外，应增强集体经济实力，确保农村村级组织正常运转采取积极措施千方百计增强集体经济实力，确保村级组织的正常运转。

对增强集体经济实力来说，发展农民专业合作组织是一个重要途径。

可以采取多种形式、多种途径，加快发展农民专业合作组织。

要结合主导产业、优势农产品和特色产品，实行一村一品，发展农民专业合作组织；依托基层农技服务组织、农村能人大户、农业产业化龙头企业，发展农民专业合作组织；积极推进基层农技推广体系创新，推动基层农技推广机构转变职能，改进农技服务方式，积极参与、领办农民专业合作组织；积极引导农村能人大户发挥自身典型示范作用，带领农民创办合作经济组织，鼓励农业产业化龙头企业牵头或参与创办农民专业合作组织，提高产业化经营水平。

要加强政策扶持。

在农民专业合作组织起步阶段，政府支持和政策扶持不是可有可无，不是拔苗助长，而是十分必要，扶持不扶持、扶持力度大小效果明显不一样。

2.公益事业

（1）建立供给主体、资金筹集多元化机制,创新农村公共产品供给制度,解决供求矛盾

我国农村公共物品的需求规模较大,仅靠单一政府供给和有限的政府财力,难以解决农村公共品的供给不足问题。

因此,应该采取各种有效措施,建立广泛的农村公共物品的供给和融资渠道。

因为现实生活中能够成为纯公共物品的并不多,大部分是介于纯公共物品和纯私人物品之间的公共程序不同的准公共物品,所以,市场主体和私人提供公共物品成为可能。

在明确各自产权的前提下,按照谁投资,谁受益的原则,积极引进私人和企业投资,从而弥补取消农业税之后政府财政紧缺的缺口。

同时,在公共物品领域引入竞争机制,可以提高质量,降低成本,确保农民得到最多的利益。

（2）确立各级政府的职能,避免出现越位、错位和缺位的现象

在提供公共物品的过程中,各级政府必须对公共物品进行分类,明确各级政府在公共物品提供上的责任,对于纯公共物品,应该由中央政府财政统一规划,统一提供;对于有些可以由地方政府支持,而另一些可以由市场提供的准公共物品,政府就应该放手交给市场,由市场提供,此时政府的责任在于监督。

（3）完善监督机制,确保有效执行农村公共物品供给和服务

在加大财政支持力度的同时,相应的监督制度应该建立和完善,避免财政流失,确保各级公共财政主要用于农村公共物品的提供和服务。

此外,虽然形成农村公共物品的多元供给格局,乡镇政府成为公共物品的主要提供者,但上级政府应该明确乡镇政府对提供当地公共物品的职责,并监督乡镇政府履行这一职责的效果,将当地公共物品的供给数量、质量和效益作为考核乡镇政府工作人员政绩的重要指标,以激励乡镇政府官员努力改善相关工作。

3.乡村债务

这方面我们认为应分为两个部分，即集中力量化解乡村积累的债务和防止新债发生。

（1）突出重点，分类化解乡村债务

①要对现有债务进行全面清理锁定,分门别类进行化解,理清债权债务关系;②积极清收欠款,按照“谁借款、谁还款,谁受益、谁负责”的原则,制定还款计划;③对乡村和农民因暂时困难无法偿还的债务,允许先挂账、不计息,待以后有偿还能力时再逐步偿还;④对乡村集体企业所欠债务,可采取拍卖有效资产,采用债转股和债务重组的办法。

（2）严格执行政策，坚决制止新增债务

①要坚决遏制债务的增长,严禁举借新债,严格控制乡镇及村级举债行为,加强对乡镇及村级财务的监督检查,坚决杜绝新债务的发生；②要在严格审核债权债务的基础上,挤减债务水分,彻底取缔高息贷款;③上级部门对乡镇下达任务要从实际出发，充分考虑基层承受能力，不得要求过高过急；④要实行主要领导离任审计或债务形成责任终身制，对形成大量不良债务的，不得提拔重用，造成重大损失的，要追究责任。

4.管理体系

（1）加强执政能力建设,积极推进管理方式的创新

面对取消农业税后农村出现的新情况、新问题,乡镇政府必须加强自身建设,增强依法管理农村事务的能力。

首先,要有针对性地加强对乡镇干部的培训,提高他们的业务水平,以更好地为农民服务。

其次,要对农村中拒不履行应尽义务的行为进行严肃查处,对严重影响农村社会安定的不法行为严厉打击,为农村经济和社会的发展创造良好的环境。

不仅如此,在这个过程中乡镇政府还必须以“服务型政府”的观念努力促进管理方式由直接管理向间接管理进行转变,做农村经济发展的“引导者、服务者和组织者”。

同时,乡镇政府可大力培育和发展农村社会中介和群众性合作组织，引入市场竞争机制,把乡镇政府相关经营性的管理职能逐步下放给中介组织,强化农村中介组织的服务功能。

（2）树立“服务型政府”的新观念,彻底转变职能,精兵简政，适应新农村建设

事实上,取消农业税后乡镇政府运转困难表明农民税费加重不仅仅是税制没有理顺的问题,而是与乡镇政府的行为有着密切关系。

因此,取消农业税后乡镇政府要把为农业和农民服务的社会化服务体系建立健全起来,把为基层和企业服务的经济实体和服务实体兴办起来,把目前膨胀的机构和超编人员精简下来,把农民沉重的财政负担切实减下来,建立适应社会主义市场经济新体制需要的,符合各地情况的,职能配置合理、精干高效、运转协调的县级行政管理体制。

乡镇政府还必须树立“服务型政府”的新观念,彻底转变职能。

根据党的十六届五中全会提出的建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标,乡镇政府职能可分为三个方面:

指导职能,服务职能,社会保障职能。