全球化背景下高等教育领域中的政府角色变迁Word文档格式.docx
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同样，用“三角协调模型”分析，当专业技术供不应求或者学者的个人旨趣被法律或集体主义行为所保护时，高等教育提供者就处于主导地位，整个系统会服从于他们的利益。
传统的精英高等教育系统便是如此，如中国建国后至1980年代以前的高等教育系统。
如果提供高等教育的专门技术因为媒体的发达或者通过商业手段得到更广泛的普及，或者保护主义减弱，高等教育提供者的权力就会减弱，整个系统会被拉向另外一个或者两个持分者的方向。
近二十年来发生的变迁正是如此。
对于学生消费者而言，如果接受高等教育的收益非常大而且相互之间无太大区别，学生就不会有过多要求，接受现有任何种类的高等教育；
如果高等教育的收益率比较低，而且相互之间差别比较大，学生就会很挑剔，不能够提供他们所需的大学就会处于困境。
这就无怪乎在一个国家包办高等教育的时代，没有热门、冷门专业的分野；
而在国家放松管制后，热门、冷门专业逐步显现。
国家在此模式中的角色却是相当矛盾的。
国家可能是供需两种相反力量的仲裁者，来保障一种公平的竞争秩序。
另外，国家可能是高等教育的积极促进者，为了达到单凭市场无法达到的目标而提供某些辅助、制定某种规则，其结果是，国家加强了高等教育提供者的地位，甚至自己本身成为提供者，如我国在计划经济时代“包分配”的就业政策即是为了保障稀缺的大学毕业生能够为国家所用。
第三种选择是国家将自身权力加置于消费者一端，极端的情况便是国家本身成为一个垄断的购买者和代理消费者。
威廉姆斯（Williams）的研究区分了在上述三角协调模型中不同国家的政府对自身的选择定位，并指出其近几年来共同的趋向是：
在新的状况下，政府都更加支持学生消费者，而不是学术提供者。
至少，政府开始缩减它与消费者之间的距离，同时疏远提供者。
以上分析框架是将高等教育系统置于单个国家的封闭体系之内来分析，而如果将以上小系统放置于一个更宏大的背景之中，就能够更加清楚地揭示在高等教育领域，政府和市场力量“此消彼长”的原因；
也能够更加清楚地看到，在上述三角协调模型中，个体作为消费者、生产者以及公民的角色被重新定义，这种重新定义与过去二十多年来的技术进步有着明显关系。
近年来，已有很多研究者考虑到全球化背景下高等教育系统新的生存情境，对克拉克的三角协调模型予以改进和修正。
以上引述的威廉姆斯的研究即为其中一种，威廉姆斯的改进重点强调了国家对于自身角色的重新认定。
在玛根桑（Marginson）和罗德斯（Rhoades）修正过的理论中，全球化作为重要的考量因素被加入进来，艾瓦（Vaira）则更进一步标明了全球化影响高等教育组织的路径，并且认为在全球化的影响下，高等教育组织表现出趋同的倾向。
总之，跨洲际的相似改革几乎在同一时期出现，这使我们有理由认为，教育重建有必要被理解为一种全球现象。
那么，全球化如何影响到高等教育组织的生存环境，并使得国家重新定位了自身对于高等教育的责任和调控方式？
二、全球化——高等教育变革的新情境脉络
我们可以认为，国家和高等教育关系的重新构建是民族国家因应全球竞争形式的必然选择。
这首先同过去二十多年的技术进步和经济转型有关
1.从经济国家主义到信息化全球经济的转型
从二战之后，在1945—1973年之间，西方国家曾依靠经济国家主义的理念创造出一个经济持续快速增长、社会进步的奇迹时代。
经济国家主义理念包含三个紧密联系的基本原则——繁荣、保障以及机会
（prosperity,security,opportunity），并认为民族国家的政府不仅拥有保障以上三者的权力，也负有保障以上三者的责任。
于是，政府将自身政策、企业组织、学校教育系统以及家庭等紧密地编制于一个精心设计的网络，并将以上原则贯穿于整个社会生活之中。
战后西方国家所采用的经济国家主义被证明是卓有成效的，大量经济行为在国家的“围墙”经济（“walled”economy）之内发生，国家控制着可交易货物、服务的流动。
20世纪70年代第一次石油危机标志着经济国家主义所主导的经济繁荣、社会保障和提供社会流动机会三原则首次遭遇到困难。
紧随燃料价格疯狂增长之后的世界经济不景气使得人们认识到，在一个全球经济的时代，以福特主义为特征的标准化大规模生产的经济类型面临危机。
石油危机结束了一个廉价能源的时代，而廉价能源正是“烟囱工业”时代大量生产技术的基础。
同时，新技术革命带来了通讯手段的进步和运输成本的降低，已经使得多国公司有可能将生产过程迁移到任何有比较优势的国家。
于是，经济形态开始发生变迁。
如果生产过程的技术含量比较低，像福特主义生产线所生产的那种标准化、大众化同时又劳动力密集的产品和服务，多国公司更加倾向于在那些劳动力价格比较低的国家生产该项产品。
比如，在法国雇佣一个工人的薪水在菲律宾或越南可以雇佣到47个工人。
而充分挖掘新技术的潜力、生产高“附加值”（value-added）的个性化的产品也成为西方企业的新的竞争定位。
总之，正如卡斯特尔斯（Castells）所描述的，从20世纪80年代以来，一种新形态经济在世界范围内迅速兴起。
它有三个重要特征：
第一，信息化，从根本上来讲，该种经济的生产和竞争元素依赖于生产者生产、加工和应用以知识为基础的信息（knowledge-basedinformation）的能力；
第二，全球性，在这种经济形态下，生产要素分布于世界范围内，生产、销售以及流通等行为也在世界范围内组织和进行；
第三，它是信息化和全球性的，因为在新的历史条件下，生产和竞争都在一个全球互动网络中展开。
可以看出，发端于20世纪70年代中期的信息技术革命为这个新的经济形态提供了不可或缺的物质基础。
尽管全球化包括很多方面，比如政治的、经济的、文化的、环保的等等，但是在新自由主义市场的支配之下，全球化的多面性被简化为经济的单一性，即“统一开放的世界市场体系”的构建。
关于全球化的诸多理论研究庞杂而又观点殊异，根据对相关文献的归纳，全球化的两个重要特征可以概括为：
第一，由于通讯、运输等技术的发达而引致的全球流动的增加和时空压缩；
第二，以“信息和知识”为基础的、世界市场体系下的经济竞争。
2.全球化所带来的多元中心世界
全球化打破了以往民族国家的边界。
在全球化的背景下，超国家组织和亚国家组织的活跃性牵制了民族国家在许多传统的公共领域的权力，以往的“政府中心世界”变成了一个以政府、跨国和跨地域的组织、公司或行动者共同主导的“多元中心世界”（multi-centricworld）。
因此，对民族国家而言，全球化重构了包括以上多个主体在内的多元竞争关系，它带来内外部的张力，引起国家权力向外和向内的弥散。
全球化预示着全球市民社会以及消费主义的兴起，民族国家的传统权力受到挑战，已无力包揽传统的社会福利，如教育、医疗等。
由于人力、资本、信息、技术等生产要素在全球均匀及快速流动，国家角色变得非常困窘，它一方面要为国家的利益管制企业资本的活动，同时，也是为了国家的利益，要创造有利于跨国和全球金融资本的环境。
3.民族国家的回应：
重新拥抱竞争主义和市场原则
在全球化时代，民族国家对资本跨界流动的控制能力减弱，跨国公司的权力增强，而电子技术革命也无疑导致了人们交流能力的增强，这些都对国家如何管理经济提出了进一步的挑战。
以往的凯恩斯国家主义从需求出发的政策不再奏效。
在此背景下，竞争性个人主义在英语世界重新受到青睐：
对外，各国纷纷扫除经济交流的屏障，顺应经济全球化潮流；
对内，重新将市场竞争的原则引进社会的各个领域。
福利国家、社会议定的工资以及工会权力都被视作对在全球竞争中具有核心意义的进取性文化的破坏力量。
总之，经济增长的成果不再在全社会范围内进行一种较为均等的分享。
在这种趋势下，高等教育作为传统的社会福利领域，无可避免地受到波及。
同时，在全球化潮流的冲击下，政府不得不进行自身角色的重整与再定位，民族国家的政府被迫成为全球竞争型政府（global-competitionstate）。
全球化所形成的世界市场体系开放、效率和注重自由选择的特点导致传统的官僚体系不得不作出应变，1980年以来，无论是流行于英美的“管理主义”、“新公共管理”理念，还是流行于澳洲的“经济理性主义”，都强调节源增效、问责及增强公共部门对外在环境的响应能力，并在此理念指导下，纷纷进行了对于公共部门的“市场化”改革，即运用“私有领域”或市场的概念、原则和做法，来运营公共事业和公共部门，其目标是要使公共服务变得更适宜市场和社会需要。
作为传统公共部门的高等教育领域也不外此。
为了在一个竞争很强的环境中保持有利位置，各国不仅确定了高等教育力求卓越的发展方向，而且，与其他公共领域的改革一样，对高等教育也进行了引进市场机制以提升效率的改革。
三、高等教育领域中政府角色的变迁
其实，在一个知识经济和全球竞争的时代，无论对于国家还是个人，高等教育都显示出独有的重要意义。
于是，高等教育需求不断上升，高等教育系统呈现不断扩张的趋势。
面对高等教育需求不断增长而自身权力和财政能力下降的局面，政府纷纷开始重构与高等教育的关系。
对高等教育领域而言，几乎在整个世界范围内，克拉克的三角协调模型都发生了向市场或者消费者一端的明显偏移。
具体来说，国家和高等教育之间的关系也发生了新的变化，由原来的控制模式（control）转变为治理模式（governance）。
与其他许多公共部门所发生的变革一样，政府一改其服务提供者（serviceprovider）的传统角色定位，而致力于发动和引导市场以及民间的力量参与各项社会福利包括教育的提供活动；
其角色则转变为社会活动的统筹者（coordinator）、监控者（regulator）以及服务质量的操控者（qualitycontroller）。
如果从以下三个方面来谈政府与高等教育的关系，将能够更加明确地说明高等教育领域政府角色的变迁。
这三个方面是：
资助、供给以及管制。
1.资助（funding）
在如何向高等教育提供资金这个问题上，政府政策有两个重要变化。
第一，在公共资金使用方面，从一个以输入为导向的财政机制转向一个输出导向或者绩效导向的财政拨款机制。
政府根据资金的使用效率在各大学之间实行竞争性拨款机制。
在大多数国家，大学依据他们的招生情况从公共资金中获得大量资助，而不是像过去那样依据职员工资和仪器设备花费等得到拨款。
在新西兰、丹麦等国家甚至强调要依据成功完成学业的学生人数来拨款。
但是，与企业之间的竞争相比，这种竞争依然是一种有限竞争（poolinsurancecompetition）。
这同时是一种从逐项的拨款模式（line-itemfunding）向综合拨款模式（blockgrants）的转变。
相比于前者，在综合性拨款模式下，削减财政预算额将更具隐蔽性。
第二，将原来直接拨给高校的一部分经费，以学券或者贷款形式发放给学生，倡导消费者倾向，鼓励高校通过竞争学生获得经费。
同时，政府还通过立法刺激高校多渠道筹集经费，主要是加强与商业界的合作，从各种商业合同中获取回报；
再如，鼓励高校招收全额度付费的国际学生。
2.供给（provision／delivery）
在高等教育的提供方面，改变以往政府为唯一或者主要供给者的局面，允许和鼓励其他社会主体参与到提供教育服务的行列中来。
1994年，世界银行的一份报告回顾了之前二十年对于高等教育的贷款经验，指出在许多国家已经出现一个依靠私有部门资金、完全没有规范或者完全自我规范的私有高等教育部门，并在许多国家占据了越来越重要的地位，尤其在亚洲和拉丁美洲。
3.管制（regulation）
在对于高等教育的管制方面，政府对高校实行高度自治和高度问责（accountability）相结合的管理方式。
拨款方式的变化其实在高校和政府之间建立了一种合约型关系，即为了交换到某一项拨款，高校必须在教学和科研方面完成指定的任务或者达到一定的标准。
这实际上表明了政府对于高校的控制完成了一种从“内控”到“外控”的转换，高校获得高度自治是以高度问责为前提的。
在过去以输入为基础的财政预算模式下，政府提供高等教育服务，直接或者间接地决定提供什么样的教育的，主要是知识和专业技能，也就是学术的力量在供需关系中居于主导地位。
而在以输出和绩效为基础的模式下，教育的提供者依据它能够满足顾客需求的程度来获得资源。
这表现了高等教育系统中一种重大的文化转变。
但是总体而言，在这个过程中，政府从来不曾从高等教育领域撤退。
政府作为高等教育的最主要资助者和管理者这一点，使得它依然稳坐于掌舵者的位置（drivingseat,steeringstate）。
从以上三个方面来分解政府的行为，可以看出，面对全球化背景下来自于内外部的压力，政府的选择是有退有进，退主要表现在从资助（funding）和提供（provision）两个领域的退出，进则表现在管理（regulation）方式的转换，在引进市场主义的理念和原则以提升效率和质量的同时，为自己保留少而精的控制性环节，实现执数点而驭全局、以少制多。
比如，从几乎全面地统筹所有的工作，到决定在哪一个领域、由谁来做。
再如上文所述，综合拨款模式实际上使政府以更少部分的资金投入取得了更大的成效。
这种转变显示的是政府力量的增强而不是减弱。
换言之，这种转变只是类似于独资公司通过上市发行股票，将自己手里的一块钱变成了两块钱甚至数倍的钱，但是原来的老板依然是最大的股东。
四、几个典型国家的政府在高等教育领域的角色变迁
以上所述是一种总体趋势，各国内部所发生的变化既符合上述共同趋向，又各有其独特之处。
下文将依次描述德国、英国、美国和澳大利亚四国高等教育系统在1980年代以后的一些新变化，并分析其中所表现出来的重要特征。
1.德国的变迁——“输出危机”和评估型政府
欧洲高等教育界逐渐兴起一种名为放松管制（deregulation）的游戏规则。
有些学者将其称为高度自治与高度问责的结合，有些人则将其看作高等教育管理从投入控制到产出控制的一种变迁。
以往的高等教育管理是一种国有垄断的局面，只有两个游戏参与者：
国家和高校。
新的游戏规则下，则出现了第三个游戏主体——市场。
由于高等教育扩张而带来的经费紧缩至少是这一变革的部分原因。
新的游戏规则成为政府将由于其行政能力不足而带来的危机转嫁给高校的诱人途径，由供给导向的资源配置方式转向竞争导向的资源配置方式的政策变迁都发生在那些高等教育经费严重缩减的国家。
德国的高等教育正在经历一种变迁，即从国家控制下获得更多的自治权（autonomy），在资源配置方面，从逐项的拨款模式（line-itembudget）向更符合国际潮流的综合性拨款模式（lump-sumand“global”patterns）转变，在院校之间和院校内部下属子单位，由自动地平均分配资源模式向以绩效为基础的竞争性模式转变。
而且，对于是否收取学费以及是否允许私立高等教育进一步发展这两个问题的争论达到了白热化的程度，但答案几乎是肯定的。
评估型政府（evaluatestate）这一概念是尼夫（Neave）在研究西欧高等教育改革时提出的。
他发现，最早出现于1980年代早期的一些权宜之计，后来发展为一种长期的具有重大意义的推动力量。
尼夫认为，欧洲高等教育中发生了两个重要变化：
一是教育与政府之间的关系重构，他将其确认为评估型政府的兴起；
二是教育与社会之间关系的重构，它“努力将一种特殊形式的由外部界定的竞争伦理作为学校的，因而也是教育制度发展的主要驱动力”。
与传统官僚体系中平均化分配资源模式下的评估目的不同，“首先，它取代了人们对办学质量以及就学机会均等的强烈关注；
其次，通过对输出的强调，它依据经济的而非个人发展的需求重新界定了教育目的；
第三，它为控制单个学校提供了强有力的工具”。
而这些，都“标志着政府与教育制度之间的关系有一种重大的、全新的发展”。
于是，“在中心与边缘之间存在着一种合理化并大规模重新分配职责的问题。
最终，中心通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性的控制权限。
这些政策杠杆蕴含在全部‘调查团报告’、制度目标的制定以及与‘输出质量’相关的标准的实施之中。
并没有导致政府作用的衰退，政府只是“从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退，进而在明朗的、可策略性‘总揽全局’的制高点上避难”。
2.英国的变迁——从生产者主导模式到消费者主导模式的转换
从生产者主导到消费者主导的转变在英国的传统大学中尤其明显。
直到20世纪80年代，大学拨款委员会（UniversityGrantsCommittee,1989年后为大学基金委员会所取代，即UniversityFundingCommittee）还是国家和大学之间的一个缓冲机构。
政府提供高等教育的资金，大学决定资金的用途。
大学拨款委员会每五年一次向大学拨款，大学不需作出任何业绩上的担保，也就是不需承担问责的责任。
以上制度加强了大学的自治。
大学拨款委员会从不公布它对于不同大学拨款差异所依据的标准是什么，这样做的原因被解释为如果公开标准则会对大学自治造成干扰，造成它们在其内部资源分配模式上的趋同性。
大多数英国学者认为此种惯例是一种对于个体学者学术自由的基本保护，他们的教学和科研仅仅受限于同侪对其工作价值的评价。
以上制度支撑了一个学术团体价值被认为极其重要的高等教育系统。
研究的价值优越于教学，终身教职几乎成为所有聘用合同的形式，学术团体控制着整个学校的管理。
学校管理模式是一种古雅典学院派式的民主，学术团体成员同时担任决策者、管理者、技术支持人员、秘书以及助研等工作，以保证整个学术团体的利益得到贯彻执行。
在这种模式中，学生多是通过与导师的个人交往获得学术技能。
而新发生的变化是惊人的。
到1990年代中期，十年之间，学生已经从学徒变成了消费者，教授从高级艺人变成了商人。
这些都带来大学内部管理的急剧变化以及学术人员和行政人员之间关系的变化。
在1988-1993年间，对于大学的资助模式逐渐演变为依据学生人数和科研产出进行。
那些不能生产可销售性产出的个人和团体则几乎得不到资源。
一个普遍的看法是，在过去二十年里，学术力量的地位在英国大学已经急剧下降，大学管理主义上升，这明显是由于其外部资助模式的变化。
高等教育从生产者主导一端偏移开去的现象也发生在其他许多国家，可能除了澳大利亚和新西兰之外，英国所发生的变迁最为剧烈，而且是决定性的。
这种消费者主导的模式是一种“准市场”（Quasi-market）机制。
英国政府在教育改革中奉行自由市场理论和消费者保护主义相结合的原则。
这使其在财务问题上实行放权，同时在课程和教学上加强集权制管理，并公布了一整套标准，以保护消费者权益。
遵循这一趋势，1992年《继续和高等教育法》（FurtherandHigherEducationAct）加强了大学在财政方面的自主权，也在课程方面加强了标准化管理。
这一法案给予大学在其内部自由分派资源的权力，但是，大学校长在制定内部财务预算案时，不得不考虑所采用的资源分配方案的效果将会带来质量保证局（QualityAssuranceAgency）对其教学、科研成果评价的影响。
3.美国高等教育系统的新变化——大学商业化
美国高等教育系统中的市场力量一直非常强大，这种传统可以追溯到其起始阶段。
用克拉克的三角张力模式来分析，它属于比较典型的市场主导型高等教育系统，其主要的两端是学生消费者和高等教育服务提供者，政府的角色在于通过调节在两端之间维持一种平衡。
在美国，高等教育一般被认为既有公共产品属性，又有私人产品属性，那么，高等教育政策的目标就是在社会和私人所应分担的成本之间维持一种合理的均衡。
联邦和州政府有专门的学生资助项目，以保证学生有能力购买高等教育服务；
同时，也通过科研合同以及赠款等资助方式，在高等教育机构之间实行竞争性拨款。
对个人而言，由于接受高等教育的学生是成年人，他们能够判断某一种类型的高等教育能否为其带来预期收益，因此，政府的角色只在于保障每个愿意接受高等教育的学生都有入学机会。
实现这一目标主要通过以下途径：
对学费进行补贴；
设立助学金（PellGrants）;
设立学生贷款项目；
提供一些勤工助学的机会（FederalWork-StudyProgram）以及在个人税收方面对学费实行减免等。
在1993—1997年期间，随着学生贷款和助学金项目的极大扩展，美国已越来越接近于在经济方面保障每个人接受高等教育机会的目标。
对高校来说，尽管市场机制的拨款模式似乎一直伴随着美国高等教育，但是在公立高等教育部门急速扩张的那些年代里（1948-1973年），公共资源的分配却保持着一种平均主义的风尚。
近年来，随着高等教育规模扩大和生均教育资源下降，美国高等教育系统同样发生了进一步向市场一端的偏移。
最近几年，公立大学从州政府接受的拨款开始下降，这加剧了高校的生存压力，并迫使它们努力从捐赠人、合作机构以及学生那里获得更多的经费，其结果是教学经费的下降以及研究和行政经费的上升。
从高校内部来看，以上趋势已经影响到大学内部的权力分配以及学生分担成本的提高。
美国高等教育系统中的市场机制主要表现在高等教育机构通过竞争从外部实体获得各种资源，而这些机构也通过市场机制如订立合约来保障资源的使用达到其预期效果。
各大学竞争的目标包括学生学费、州的赠款以及资助、联邦政府的捐赠与合同、遗赠、捐赠和商业合同以及从大学—工业—政府三者合作中获取的专利收入。
大多数美国政府的科研基金是通过竞争程序提供给大学，而不是以政府分派的形式执行。
美国大学之间为了经费存在着激烈的竞争，但是它们面对的市场空间是非常不同的。
东部那些享有卓越声誉的私立大学在竞争学生和科研基金方面都显得非常强势。
研究型大学，无论公立还是私立，多着眼于竞争科研基金；
社区学院则竞争一些劳动力培训合同；
四年制学院和综合性大学或是享有区域垄断或者有其特有优势，比如一至两个非常突出的学科。
20世纪80年代以后出现的一个新的重要趋势是，许多高等教育机构雄心勃勃地试图进入营利领域。
这同当时的政策环境有关。
随着冷战结束，华盛顿科研政策的重点从维持军事优势转移到如何在一个竞争的世界保持经济上的领先位置。
这样，政府开始考虑把大学的研究与商业结合起来，以刺激经济增长，应对来自欧洲和日本的经济竞争。
联邦和州先后通过立法、减税等方式刺激大学企业的发展，加快大学科研成果的转化。
比如，1980年国会通过的贝—都乐法案（Bayh-DoleAct）允许大学保留联邦政
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