授权国务院暂时调整法律实施的法理问题.docx

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授权国务院暂时调整法律实施的法理问题

——以设立中国（上海）自由贸易试验区为例

蔡金荣

摘要:

全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的行为实质上属于一种特殊的法的修改技术，在理论上具有正当性，并可依照合宪性推定原则获得宪法支持。

但该行为不属于现行法制中授权立法制度的调整范围，故其在一定程度上存在合法性瑕疵。

从规范公权力的立场出发，比较全国人大常委会的决定权和立法权，宜将该行为视作人大常委会行使立法权的一种形式，并从授权的目的、授权的原则、授权的主体和被授权的主体等方面构建其制度，以确保其合法性及规范运作。

关键词:

自由贸易试验区，全国人大常委会，授权，暂时调整法律实施

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自由贸易试验区”）正式挂牌运行，其被视为撬动中国新一轮改革开放的支点而备受瞩目。

考察自由贸易试验区设立过程中的法律问题，首当其冲者为十二届全国人大常委会第四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（以下简称《决定》），其授权国务院在自由贸易试验区内，对国家规定实施准人特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。

全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举当属中国法律史上的重大事件之一，根据法治原则，我们需要回答以下问题：

（1）该授权究竟属于什么性质的行为？

（2）全国人大常委会是否有权作出该授权？

（3）全国人大常委会作出该授权是否有明确的法律依据？

如果没有应当如何予以完善？

一、授权国务院暂时调整法律实施实质上构成法律修改

“法治应该包含两重意义：

已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。

”[1]简而言之，法治概念的内核是法律至上和良法。

其中，良法是法治的前提，是对法律自身品质的要求。

富勒将其上升为法律的道德性，并进一步划分为法律的“外在道德”和法律的“内在道德”，前者即公平正义，后者指法律的普遍性、公开性、非溯及力、明确性、一致性、可行性、稳定性、官方行为与法律的一致性等“一些建构和管理规范人类行为的规则系统的方式，这些方式使得这种规则系统不仅有效，而且保持着作为规则所应具备的品质”。

[2]然而，一方面“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”，[3]申言之，法律的“外在道德”具有变动性，可能导致特定立法今朝为良法，明日又成恶法的现象。

另一方面，从法律的形成看，其或者是立法主体有意识、有目的地积极创制，或者是立法主体对实践中形成的习惯的确认；前者仰仗人之理性，后者依靠人之经验。

然而，人之经验和理性均具有有限性，这导致任何立法均难言绝对和恒久的良善。

作为回应，法治主义者首先承认，法治作为治国方略本身就是一种无奈的次优选择，在此基础上，主张及时采取法的修改（包括补充、废止等）这一立法技术来不断完善立法，使其无限臻于“良法”。

当然，孟德斯鸠也善意地告诫我们“如果没有充足的理由，就不要更改法律”，[4]因为频繁修改法律有损法律的稳定性，而稳定性之于法律是如此重要，以至于富勒将其视作法律的“内在道德”之一而予以尊崇。

因此，法的修改需要遵循及时性原则和审慎性原则，前者旨在消除法律中的弊端，后者意在保证法律的稳定性，两者相结合方可实现“法律存在与发展、静与动、稳定性与变动性的运动本质的辩证统一”。

[5]

从《决定》的相关表述观之，“暂时调整……规定的有关行政审批（目录附后）。

上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。

虽然其用词是“暂时调整”而不是“修改”，但暂时调整实施法律的行为实质上已经构成了对现行法律的变动，只是要待将来视具体情况，再行决定是否需要在法律文本中对这种变动予以进一步确认—正式修改。

因此，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为本质上是一种探索性的法的修改行为，此举属于一种实践创新，具有较强的特殊性。

（1）具有试验性。

相关法律规定只是被暂时调整实施，最终是否需要修改尚取决于这三年内调整实施的效果。

全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为与前述法的修改所要求遵循的及时性原则相契合，甚至更为超前和积极。

因为，所谓及时性原则一般要求法的修改行为紧随至多同步于法的修改的必要性的出现即可，而此处全国人大常委会决定授权国务院暂时调整实施法律时，相关法律修改的必要性尚不明确，更多地是其基于对人之理性和经验有限性的确信。

为尽早使相关法律臻于“良法”而提前采取的一种“试错”性质的检验措施，倘若证明可行，再修改完善相关法律；反之，则恢复施行有关法律规定。

（2）具有局部性。

相关法律规定的调整实施不仅是暂时的，而且仅限于自由贸易试验区范围之内。

因为相关法律修改的必要性尚不明确，倘若贸然在全国范围内暂时调整实施，一旦实践证明不宜调整，再恢复施行，势必会对相关管理活动造成较大的混乱，最终对法的稳定性和权威性形成巨大的冲击。

这种局部性试验措施，旨在尽可能降低“试错”的成本，彰显了法的修改的审慎性原则。

综上所述，笔者认为全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为属于一项主动推进立法进化和完善的措施—一种特殊的法的修改技术。

然而，全国人大常委会采取暂时调整实施法律这种特殊的法的修改技术之后，在客观上形成了这样一种局面：

现行有效的全国性统一立法在自由贸易试验区内外不能一体适用。

所以，有专家学者质疑自由贸易试验区“将形成法律豁免区”，“在经济领域形成事实上的治外法权”，“有违公平改革”。

依照一般法理，普遍性作为法律的“内在道德”之一，要求法的一体适用。

申言之，作为独立主权国家，全国性统一立法的一体适用是国家统一的象征；作为市场经济国家，全国性统一立法的一体适用是实现商品自由流动，建立统一市场的必然要求；作为民主法治国家，全国性统一立法的一体适用是贯彻法律面前人人平等原则的题中之义。

故而，笔者认为上述质疑有一定道理。

但是，必须指出的是，全国人大常委会在采取授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改技术时，就此举对法的普遍性可能形成的冲击已经有所预估，并且竭力将相关消极影响降到最低：

（1）从主体上看，于自由贸易试验区之前冠以“中国（上海）”字样用以表明，采取授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改技术的主体是全国人大常委会，而非地方政府自行为之，故而无损于国家统一；

（2）从目的上看，采取授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改技术的初衷并非刻意地给地方“优惠政策”，而是为了服务于整体制度的创新—完善法律，虽然这在客观上可能一定程度地损害平等原则；（3）从范围上看，采取授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改技术有明确的时间限制（三年内）和地域限制（自由贸易试验区内），从而极大地增强了其负面效应的可控性。

此外，法的普遍性也不是绝对的，比如，全国性统一立法除了列于《香港特别行政区基本法》“附件三”者外，不在特别行政区实施就是一例。

一言以蔽之，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律这一特殊的法的修改技术，虽然在客观上一定程度地有损于法的普遍性，但这种损害是暂时的和局部的，相较于其目的上的正当性而言，应当是可以承受的。

易言之，从利益衡量的角度看，该授权行为是符合比例原则的，因而在法理上具有正当性。

二、授权国务院暂时调整实施法律需要有明确的法律依据

上述论证表明，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的举措具有法理正当性，但这种论证是站在应然的立场上展开的，并不能表明其具有实然的合法性。

实然合法性的证成或者证伪取决于能否在现行法制框架下为其觅得明确的法律依据。

权力乃宪法所出，故而全国人大常委会的上述授权行为必须要有宪法依据。

从形式上看，上述举措是通过“决定”的形式作出的，而“决定”则是全国人大常委会行使重大事项“决定权”的法律形式。

在我国人民代表大会制度下，决定权与立法权、监督权、任免权一并作为对全国人大及其常委会职权的概括，是指全国人大及其常委会有权就国家或者地方重大事项作出决定，其中包括对法律的修改、补充、解释以及贯彻实施等法律问题作出决定，其作出的决定属于法律的一部分或者与法律具有同等的效力。

[6]由此可见，宪法授予全国人大常委会的决定权可以为其授权国务院暂时调整实施法律之举提供合宪性支撑。

从内容上看，考察《决定》的正文，正如前文所述，授权国务院暂时调整实施法律之举本质上属于法的修改，当然为全国人大常委会的立法权所涵盖。

对此，有研究者认为，在我国宪法以及相关法律中，没有全国人大常委会可以授权暂时调整实施法律的明确规定，亦难以通过扩张解释来完成合宪性论证。

[7]笔者认为，虽然在我国宪法文本中，缺少有关该行为的明文规定的确属实，但是论者之所以难以做出合宪性解释，是因为没有注意到宪法解释过程中的合宪性推定原则，即“当判断某一项法律或行为是否违宪时，如没有十分确实、有效的依据认定其违宪则应尽可能推定其合宪，做出合宪性判断，避免违宪判决”。

[8]如前文所述，就全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律而言，其消极影响是暂时的、局部的，是可以承受的，故缺少“十分确实、有效的依据”来认定其违宪。

因此，基于维护既定的宪政秩序以及尊崇立法机关所体现的国民意志的立场，我们应当遵循合宪性推定原则，通过宪法解释来确认其合宪性，亦即全国人大常委会的立法权可以成为其授权国务院暂时调整实施法律之举的合宪性依据。

概而言之，无论是从形式上将全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举视为行使决定权，还是从内容上将其视为行使立法权，其均能够从现行宪法中获得相应地支持。

宪法是国家法权配置和运用的总体方案，需要通过立法等途径进行贯彻实施。

相应地，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举在借助宪法解释技术获得宪法支持之后，尚需要在法律层面寻求具体的行为依据来进一步完成其合法性的论证。

考察我国现行法制，全国人大常委会决定权的制度化、法律化程度较低，而《立法法》对法律的修改权亦语焉不详，故整体而言缺少关于全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的明文规定。

学界就其法律依据的讨论，主要是围绕《立法法》所确立的授权立法制度展开的。

《立法法》第9条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

”有研究者据此认为，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举属于“较为复杂”的授权立法，并且全国人大常委会审议过程中对《决定》草案的多处实质性修改就是按照《立法法》第10条有关授权立法的具体规则展开的。

[9]

对此，笔者持保留意见：

（1）从《决定》标题的表述看，在审议过程中先后使用了“停止适用”、“暂时停止实施”，最后修改为“暂时调整”，以期与既有的授权立法制度相吻合。

但需要指出的是，虽然《决定》标题的措辞几经斟酌，但其正文中的表述仍然是“暂时停止实施该项行政审批”，这在本质上与“停止适用”并无二致，唯一的差异在于限定为“暂时”。

可见，《决定》实质上就是授权停止适用现行有效的全国性统一立法，那么该授权属于授权立法制度调整的范围吗？

答案是否定的。

按照文义解释的方法，“授权立法”应理解为授权制定法律，而不包括授权停止适用现行有效的全国性法律。

退一步而言，即使将其中的“立法”解释为法的“制定、修改和废止”，并将授权停止适用现行有效的全国性统一立法解释为一种特殊的法的修改技术，后者也不属于授权立法。

因为从历史解释的角度看，设立授权立法制度主要基于“我国正处于经济体制改革和对外开放的过程中，建立和完善社会主义市场经济体制需要一个过程，到2010年形成比较完备的法律体系之前，还有一些市场经济急需的规范，而由全国人大及其常委会制定法律的条件尚不成熟，实践又不能等，只能采取授权的办法，由国务院和有关地方先制定法规，待条件成熟后再上升为法律”。

[10]简而言之，授权立法制度之原旨在于解决法的制定问题，即通过制定法规的方式，实现法的“从无到有”，而法的修改显然已经超出了授权立法制度的目的范围。

（2）从《决定》涉及的内容看，其所停止适用的三部法律所调整的事项，确属《立法法》第8条所列举的中央专属立法事项，但是根据授权立法条款的规定，只有当尚未就中央专属立法事项制定法律时，才符合授权立法的条件。

事实恰恰相反，我们已经就相关事项制定了法律，而所采取的措施则是要停止其实施，故《决定》并不符合授权立法制度的适用条件。

即使《决定》出台过程中，貌似遵循了授权立法制度的相关规则要求，也不能说明其就属于授权立法，很可能是因为相关规则体现了某些共同的程序理念，授权立法之外的其他授权行为应当遵守的规则与之类似而已。

耐人寻味的是，上述研究者在认识到授权立法制度不足以支持《决定》的情况下，仍然坚持认为《决定》属于授权立法。

其理由是：

“《中华人民共和国宪法》第89条列举了国务院的18项职权，其中第18项职权是‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权’。

这是立法中的兜底条款，是一项经授权可以取得的权力，且这一职权是不确定的和开放性的，根据这一规定，国务院有权要求人大及其常委会作出授权决定，因此，人大常委会作出这一决定具有宪法依据。

”[11]笔者认为这种论证有待商榷：

（1）从研究的规范性角度看，授权立法作为一项相对成熟的法律制度，相关讨论应当以《立法法》所框定的特定内涵为准，不能将除此之外的事项亦冠名为“授权立法”，更不能将其牵强纳人既有授权立法制度的范畴。

易言之，我们只要是讨论授权立法，就只能指《立法法》所确立的授权立法，除此之外不存在其他的授权立法。

（2）我国《宪法》第89条的目的在于列举国务院的职权，其中的兜底条款“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”是一项义务性规范，充其量只能成为国务院可以行使全国人大及其常委会授予的其他职权的合宪依据，而不能成为“国务院有权要求人大及其常委会作出授权决定”的宪法依据，更不能反其道而行之，将其视作全国人大及其常委会可以向国务院作出授权的宪法依据。

因为，根据人民主权理论以及我国的宪政体制，全国人大及其常委会作为我国最高权力机关及其常设机关，国务院由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责并报告工作，国务院的权力全部来自全国人大及其常委会的授权，《宪法》第89条中的兜底条款只是针对前文列举式规定可能存在挂一漏万之不足而采取的技术性弥补措施。

即使没有规定该兜底条款，全国人大及其常委会也当然地可以向国务院作出授权，问题只在于可以授予哪些权力以及如何授予权力。

因此，我国《宪法》第89条并不能成为《决定》授权的实质性宪法依据，更不能据此证明《决定》属于授权立法。

其实，将《决定》误解为授权立法的根本原因是当前制度供给的不足。

全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律是一项实践创新，在现行法制中没有直接的规定，进而被无奈地抑或无意地对接到既有的授权立法制度上以寻求合法性。

然而，每一项制度安排都有其特定的适用范围和条件，以充分发挥其功能，全面实现其目的，对其适用所作的法律解释不能逾越该范围和条件的限制，故而上述做法显然是不可取的。

事实上，我们仔细阅读《决定》不难发现，其通篇没有任何要授权国务院进行立法的意思表示，而《立法法》第10条则规定“授权决定应当明确授权的目的、范围”，故而意欲授权“立法”的意思表示当然更需要明确，否则断不构成授权立法。

退一步而言，即使《决定》所涉事项因相关立法被暂时停止实施而需要进行立法规范，也必须由全国人大常委会根据授权立法程序另行作出明确授权。

根据我国宪制，全国人大常委会作为最高权力机关的常设机关可以授予国务院各种职权，而不仅仅限于立法权；与此相应，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，必须全面实施全国人大及其常委会制定的法律，这是一项不可放弃的职责，除非相关法律被废止或者得到全国人大及其常委会的授权。

因此，《决定》此番授予国务院的其实是一种法律的暂时“停止实施权”。

当然，授予国务院暂时“停止实施权”的根本目的在于为修改法律服务，因而可以被视为全国人大常委会行使立法修改权的一个特殊环节。

综上所述，《决定》中的“授权”不应当被理解为授权立法。

相应地，现行法制之下的授权立法制度亦不是支撑全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举合法化的制度基础。

三、授权国务院暂时调整实施法律的法制化设想

全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律之举在现行法制之下缺少明确的法律依据，这与《立法法》确立授权立法制度之前的授权立法实践极其相似，而后者就曾因缺少必要的制度规范而导致诸多负面问题。

[12]有鉴于此，我们有必要对全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的制度建设问题给予足够重视，并且这种必要性将会日益突出。

这不仅因为尚有广州、广西、天津、新疆等地区正在积极申请设立自由贸易试验区，更因为我国在“宜粗不宜细‘’的指导思想下建成的中国特色社会主义法律体系，在整体上面临着臻于“良法”的重大历史任务。

申言之，全国人大常委会很有可能会越来越多地通过授权国务院暂时调整实施法律的方式来不断优化既有立法的内在品质。

对全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为进行法制化可以沿着两个基本的路径展开。

一是从全国人大常委会决定权的角度切入，将全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改行为，视作其行使决定权的内容，通过建立、健全决定权制度来实现上述法的修改行为的法制化；二是从全国人大常委会立法权的角度切入，即直接将全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改行为，作为其行使立法权的一种方式。

笔者认为，两者相较而言，后一路径较为可取，因为全国人大及其常委会的决定权内容丰富、范围广泛、种类多样，法的修改只是其中之一；在决定权的制度基础极其薄弱的情况下，欲通过建立、健全更为宏大的决定权制度来实现上述法的修改的制度化，其成本高昂，既不符合比例原则，也显得针对性不强。

而且，全国人大及其常委会的立法权已经通过《立法法》实现了法制化，只需要在此基础之上，通过局部补充和完善法的修改权即可实现上述目的，故而成本更低，且针对性更强。

特别是，《立法法》的修改已经被列入本届人民代表大会的五年立法计划，这也使得该路径的现实性和可行性大为增强。

具体而言，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律这一行为的法制化应当包括以下几个方面及要求：

1．授权的目的。

如前所述，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的初衷在于为修改完善相关法律作试验，即为法律制度的革新做前期准备工作，而并非出于诸如给个别地区特殊政策等其他目的。

若非如此，此番无需另起炉灶设立自由贸易试验区，只要设立在我国已经成型的经济特区即足以达成目的。

因为根据《立法法》第65条及第81条之规定，经济特区所在地人大及其常委会可以根据授权，制定法规对法律作出变通规定。

依照一般理解，这亦属于授权立法制度调整的范畴。

当然，我们也可以将此处的“变通规定”权解释为包括暂时调整实施法律，但即使作此种解释，经济特区制定法规对法律作出变通规定，无论是主观上，还是客观上，都与修改相关法律无涉。

故而，正是法的修改这一目的决定了此处的授权有别于其他行为。

2．授权的原则。

作为一项特殊的法的修改方式，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律，既应遵循法的修改的一般原则，又应当体现自身的特殊性。

详言之，其应当遵循以下三大原则：

（1）审慎性原则。

法的常规修改尚且有损法律的“内在道德”—稳定性，而全国人大常委会在授权国务院暂时调整实施法律时，相关法律修改的必要性还不明确，故更应慎重作出此类授权。

（2）明确性原则。

基于规范公权力的立场，公法领域的授权几乎都强调明确性，全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律尤甚，因为其对普遍性、稳定性等法律的“内在道德”造成一定程度地克减，故更应当对授权的目的、对象、所涉法律及具体内容、时间、地域等作出详细、明确地说明，应当杜绝笼统、模糊的“一揽子”授权。

此番《决定》在明确性上的努力值得称道，其将草案中的授权地域从“中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区”明确为“中国（上海）自由贸易试验区”，并进一步表述为“在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内”；将“有关法律规定”进一步明确为“有关法律规定的行政审批”，并标明相关法律的名称和具体法条；将授权时间明确限定为三年；将授权目的明确为“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。

（3）责任性原则。

公权与责任须臾不可分离乃基本共识，而全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律为何又要特别强调责任性原则呢？

一般而言，法的修改决定作出之后，修改工作就此完结。

然而，这里的授权决定作出之后，实际上仅仅是启动了法的修改程序而已；国务院只是整个修法工作的配角，全国人大常委会才是修法工作的主角。

全国人大常委会不能做“甩手掌柜”，需要对相关法律在授权期限内的运作情况全程负责，并适时作出是否修改的最终决定。

3．授权的主体。

根据我国的立法体制，全国人大及其常委会均有立法权，按照“谁立法谁修改”的基本原则，两者自当有权对各自制定的法律作出相关授权。

值得进一步探讨的是，两者能否就对方制定的法律作出相关授权？

（1）全国人大能否对其常委会制定的法律进行相关授权？

该问题的答案在理论上和制度上均很明确，全国人大有权改变或者撤销其常委会制定的法律，自然有权作出相关授权。

（2）全国人大常委会能否对全国人大制定的法律进行相关授权？

按照我国《宪法》第67条之规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

不言而喻，全国人大常委会是否有权作出相关授权，取决于暂时调整实施有关法律规定是否同该法律的基本原则相抵触。

然而，目前立法机关对上述条款中基本原则的界定及如何认定抵触与否未作出明确解释，使得“实际上同被修改的法律的基本原则相抵触的情况时有发生”。

[13]由此可见，相关规定欠缺可操作性，尚不足以为全国人大常委会修改全国人大制定的法律提供确切的指引。

与此同时，之所以要采取授权国务院暂时调整实施法律这种法的修改方式，是因为相关法律修改的必要性还不明确，加之相关规定必定为该法律的重要条款，势必与该法律的基本原则关联甚密，故而应对其作较之于一般的法的修改方式更高的要求。

综上所述，笔者认为全国人大常委会不宜对全国人大制定的法律进行相关授权，而此番《决定》中所涉及的三部法律均为全国人大所制定，故由全国人大常委作出相关授权似有不妥。

4．被授权的主体。

从《决定》的内容看，被授权的主体是国务院，但我们注意到，《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》中要求，“上海市人民政府要精心组织好《方案》的实施工作……《方案》实施中的重大问题，上海市人民政府要及时向国务院请示报告”。

那么，被授权的主体能否是上海市人民政府等地方人民政府？

笔者认为，这里被授权的主体只能是国务院。

因为授权的目的在于对全国性统一立法进行修改，而依照我国宪制，全国性统一立法由国务院领导全国地方各级行政机关执行，最终由国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。

故被授权的主体应当是国务院，倘若由全国人大常委会直接授权上海市人民政府，非但与上述体制不合，还易造成给个别地方“优惠政策”的嫌疑，进而与授权目的相左。

当然，不能否认地方人民政府在其中所起的积极作用，只是地方人民政府需要“及时向国务院请示报告”，由国务院就此项工作对全国人大常委会负责。

同时，此处授权虽不属于授权立法，但由于暂停实施相关法律规定后，所涉事项难免需要另行立法规范，而此类立法工作具有探索性，且之所以采取暂停实施相关法律规定的方式，就是因为尚不清楚相关法律是否应当修改以及如何修改，故后续立法工作不宜由全国人大常委会直接承担。

同时，鉴于所涉事项属于中央