第五章 政策监控.docx

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第五章政策监控

第五章政策监控、评价与终结

[本章要求]了解政策监控和政策评价及其意义，掌握政策监控的类型、程序和政策评价的过程，领会政策终结的必要性及终结方式。

通过中外对比分析中国政策监控和政策评价的机制及其改革。

第一节政策监控的特点和意义

一、政策监控的概念、主体和对象

政策监控是对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督控制并加以调整完善的过程。

政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程始终。

政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，在许多时候，政策监控的主体与政策的制定及执行的主体是一致的。

政策监控的对象是政策系统及其运行过程。

政策监控的主体和客体的划分是相对的，政策监控的主体往往同时也是政策监控的客体，二者处于复杂的相互作用之中。

二、政策监控的特点

1、广泛性与系统性

2、群体性和民主性

3、监控主体与监控客体的特定性

4、政策监控是有目的的活动过程

三、政策监控的意义

1、保证政策的合法化。

它包括政策的形式合法化与内容合法化两个方面。

2、保证政策得到贯彻执行。

监控执行者是否执行以及执行得如何，以保证政策得到忠实全面的实施，实现预期目标；或者发现实际绩效与预期目标发生偏差，并找出其出现原因，提出纠偏措施纠正偏差。

3、实现政策的调整与完善。

如果政策问题及其环境发生变化，政策便显得滞后，通过政策监控可以及时将政策执行情况及环境条件变化的信息反馈给决断子系统，以便决断子系统根据新的情况，对政策方案及执行手段、步骤等进行修订、完善或终结。

4、促进政策终结。

通过监控，对那些错误的、过时的、无效的或多余的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促进政策终结的实现，这是提高政策绩效，避免政策僵化，促进政策优化，节省政策资源的一个关键环节。

第二节政策监控的类型与程序

一、政策监控的类型

1、按监控活动实施的时间来分，可分为事前监控、事中监控和事后监控。

事前监控是指政策进入实施之前所进行的监控活动，以确保政策目标的正确性，政策制定程序的合法性，政策方案的可行性等。

事中监控是指在政策实施过程中进行的监控活动。

事后监督是指对政策执行的效果进行评价,对照原定政策目标,看是否达到或基本达到，分析原因，总结经验教训。

根据政策环境的变化和政策问题的改变，提出坚持完善原来政策、或终止原来政策、或制定新的政策等不同的政策建议。

2、内部监控与外部监控

内部监控也叫自我监控，是指政策运行体系内的自我监督与控制，包括立法监督、司法监督、行政监督和执政党对政策过程的监控。

外部监控指政策运行体系之外的组织或人员的监控，如包括人民群众舆论、社会组织、在野党、利益集团等对政策活动的监控。

3、正式监控与非正式监控

正式监控是指国家专门机关依法对公共政策进行的专门监控；非正式监控是指国家专门机关以外个人、组织对公共政策系统极其运行各环节进行的监控活动。

二、政策监控的程序

1、确立标准

政策监控的标准必须与政策目标相一致，从根本上服从并服务于既定政策目标。

必须将政策目标具体化、细化。

政策目标转化为监控标准主要有两种形式，一是将政策目标按其时间和空间细化为阶段性、地域性、部门性的标准；二是政策目标细化为带有指标和数字。

还要根据组织结构和各自的职责，将其落实到具体的单位和个人，才能在政策监控中寻求原因，分清责任，便于纠偏。

2、了解信息

政策监控必须对有关政策制定本身和政策执行等情况的第一手资料进行收集，才能进行对照比较，进行监督控制和纠偏。

社会调查是获取有关政策信息资料的最可靠方法，社会调查主要包括：

普查；典型调查；抽样调查。

3、分析偏差

主要从政策效果、政策效益和政策效应三个方面寻找有无偏差存在，偏差是否严重，以及偏差存在的原因，从而为纠正偏差，对政策进行控制和调整打下基础。

政策效果分析。

即对一项政策实现目标的程度加以分析，其前提条件是确定政策结果。

在确定政策结果之后，政策结果与政策目标进行比较，就能得出政策效果。

政策效益分析。

政策效益是对政策结果和政策投入之间关系所作的判断。

政策效益评价注重的是投入—产出比。

政策效应分析。

就是把一项政策放到整个社会系统中，从与之相关的其他要素的相互联系中，对该政策的作用、产生的影响所作的综合判断。

包括政策的正、负效应、短期与长期效应以及直接与间接效应。

4、调整纠偏

如果确认了某一项政策在运行中确实存在偏差，而且又有必要加以消除时，政策监控主体就要对偏差的原因进行分析，在此基础上对该项政策的运行向决策层或执行者提出调整建议，以纠正偏差。

政策调整的程序主要有：

（1）提出政策调整方案。

（2）选择调整方案。

（3）作出调整决定。

第三节政策监控的机制

一、西方发达国家的政策监控机制

西方国家政策监控机制的主要特点有：

1、政策监控的理论基础——分权与制衡理论。

权力的分立与制衡这一原则运用于政策运行过程就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵政策运行过程，公共政策的制定与实施及调整或终结根本上是由各方及其所代表的利益集团进行谈判与交易的结果。

2、社会舆论在政策监控中起着显著作用。

舆论是社会上相当数量的公民对他们的共同关心的某个问题所表示的个人意见、态度的汇集，它反映了一个社会中某些群体的需求。

新闻舆论监督在西方发达国家日益发展成为一种不容忽视的政治监督力量。

在今天的西方国家，人们把大众转播媒介称为立法、行政、司法之外的“第四种权力”。

3、司法审查对公共政策的监控。

司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。

根据司法审查确认联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的政策违宪为由而宣布其无效。

4、国家权力向中央不断集中与政策监控手段更新。

二、我国的政策监控机制

1、立法（权力）机关对政策的监控

我国人民代表大会是国家最高权力机关,也是最高监督机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关和监督机关。

权力机关对公共政策进行的监控活动是人民群众影响、制约、监督或控制国家行政机关和司法机关的一种形式。

我国人大的政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。

我国人大主要通过下列途径对政策实施监控：

（1）立法活动。

（2）审议活动。

（3）质询。

（4）人事任免。

（5）人大及其代表的视察、检查活动等。

2．司法机关对政策及其运行的监控

各级人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的工作人员、公民个人、单位或其他组织形成强有力的制约，以此进行政策监控。

司法监控的主要途径有：

（1）依法对政策制定程序和原则是否合法进行裁定；

（2）依法对政策内容是否合法进行裁定；（3）依法对政策执行是否合法进行监督，如对行政裁量权使用的合法性进行监督等。

3．行政机关对政策的监控

行政机关对政策的监控是一种纵向的在行政系统内部进行的监控活动，主要是通过上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等实现的。

由行政监控主要采取两种形式：

（1）行政管理机关的政策监控。

（2）专门行政监督机关的政策监控。

4．中国共产党对政策的监控

（1）党的领导决定政策的内容、方向与实施。

（2）党纪监督。

（3）通过对大众传媒、社会团体产生影响进行政策监控。

5．民主党派对政策的监控

民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一社会主义统一战线组织实现的。

政协委员通过政协向中央和地方各级党政领导机关提出建议案，委员通过视察、提交提案、举报或以其他形式提出批评建议。

6．人民群众与人民团体对政策的监控

人民群众与人民团体有权对一切国家机关及其工作人员的行为进行监督，也有权反对对合法权益的任何形式的侵犯与损害。

三、完善我国政策监控机制的若干思考

我国的政策监控机制存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控较为有力与有效外，人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院、人民团体、社会舆论、公民个人等监控主体的政策监控活动均存在着监控功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控失职、无力监控等问题。

对策措施：

1、建立健全法律体系，将公共政策运行过程纳入法制化轨道，使政策监控有了法律保障，更具权威性。

2、制定具体可行的监控制度、程序与实施细则。

3、提高监控者的素质。

4、大力推行政务公开，增加政策透明度。

5、特别需要注意加强国家权力机关的政策监控能力与制度建设。

第四节政策评价与政策终结

一、政策评价

1、政策评价的涵义与作用

政策评价也称政策评估，是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种评价行为。

它是政策运行过程的重要一环，尤其是政策监控的基本手段、前提和依据。

首先，政策评估有利于检验政策的效果、效率、效益。

其次，政策评估有利于提高决策的科学化和民主化水平。

第三，是有效配置政策资源的基础。

第四，是决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。

2、政策评估的标准

建立政策评估标准是进行政策评估的起点。

评估的标准应具有全面性。

评估的标准必须使参量的测定具有简便性。

评估的标准必须在技术上有可行性。

政策评估的标准主要有：

（1）生产力标准。

（2）效益标准。

（3）效率标准。

（4）公正标准。

（5）政策回应度。

政策实施后满足特定社会团体需求的程度，即政策回应度。

3、政策评估的过程及步骤

（1）准备阶段。

确立评估对象；制定评估方案；组织与设施准备。

（2）评估实施阶段。

一是采集整理政策信息；二是统计分析政策信息；三是运用评估方法获取评估结论。

（3）评估总结阶段。

一是撰写对政策的总体评估报告。

二是对政策评估活动作出总结。

三、推进中国政策评估工作的若干思考

1、中国政策评估的现状

二十世纪80年代以来，我国政策评估进入新的发展阶段，主要表现在：

（1）政策评估走向职业化和学科化。

（2）政策评估的范围日益拓宽。

（3）政策评估的功能不断完善。

但是，政策评估在中国还是政策运行过程的一个薄弱环节。

主要表现有：

（1）以研究代替服务。

决策者有时寻找包括对政策问题进行调查和评估在内的各种借口延缓政策决定（如新决策、对原有政策进行追踪决策、政策终结等）的作出。

（2）以个人好恶代替科学。

有时进行政策评估的意图在于使效果不佳的政策合理化。

（3）以评估作为沽名钓誉的手段。

在政策评估中不恰当地鼓吹政策效果和政策效率。

（4）以形式取代实质。

评估仅具有象征性的意义而无实质性的评估行动。

（5）人才、经费的缺乏。

2、推进中国政策评估工作的思考

（1）重视并科学认识政策评估工作。

（2）政策评估制度化。

（3）建立评估组织，配备评估人员

四、政策终结与政策周期

1、政策终结的原因与方式

政策终结是政策主体在政策评估的基础上，主动进行的，终止原由政策，提高政策绩效的过程。

有三种情况导致政策终结：

（1）政策生命的结束。

政策已经解决了政策问题，达致政策目标，完成使命。

（2）失误政策的废止。

终止无效或失效的政策，制定出新的政策来代替它。

（3）稳定的长效政策转化为法律，有时又被称为“有效终结”。

政策终结的方式划分为以下四种：

（1）政策替代。

新政策代替旧政策，但所解决的政策问题不变，政策目标不变。

（2）政策合并。

将原有政策其合并到其他政策中去了。

（3）政策分解。

将旧政策按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。

（4）政策缩减。

通过逐渐减少对政策的投入，缩小政策实施范围，放松对政策执行的控制等措施，以最终完全终止政策。

2、政策终结的作用

（1）政策终结有利于节省政策资源，提高政策绩效。

（2）政策终结可以避免政策僵化。

（3）政策终结可以促进政策优化发展。

3、政策周期

旧的政策渐趋终结，新的政策不断产生，形成政策的周期性循环现象。

一个完整的政策周期一般都包括政策制定、政策执行、政策监控、政策评估和政策终结五个阶段。

研究政策周期问题，有助于建立和把握完整的政策科学学科理论体系。

政策周期研究有助于提高政策制定的科学性。

政策周期研究有助于保持新旧政策的连续性和稳定性。