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（二）行政运行模式

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端与原因

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

（1）政府职能庞杂、错位

（2）法定职权缺失

（3）权力与责任不对等,行政运作方式不适应发展的需要

（4）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床

（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因

（1）对乡镇政府职能认识不到位

（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制

（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

（一）更新乡镇政府管理理念

（二）完善乡镇致府的机构设置

（三）创新思路，转变观念，转变职能，规范职责

（四）整合乡镇范围内的公共资源

（五）理顺乡镇财税管理体制

（六）探索乡镇深化改革的措施与目标

浅谈乡镇行政管理

【摘要】随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工，使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否，关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。

本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析，探索乡镇深化改革的目标。

文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，接着又分析了现行体制存在的弊端,然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的经验和教训,在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。

【关键词】乡镇行政管理体制改革

乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。

它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。

农业、农村和农民问题,始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。

如何适应形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的问题。

我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农"

问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。

党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求，为解决三农问题指明了方向。

建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程，需要各级政府的推动和支持.作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。

而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的，取消农业税使乡镇政府财政更加困难，以致一些乡镇政府几乎不能正常运转，作为一名乡镇工作者，对此深有体会。

乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。

这些特点和我国实行市场经济体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：

职能界定不够明晰；

法定职权缺失；

职能行使偏差；

公共产品供给短缺；

财政危机的普遍性和严重性等等.这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等.

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述.

乡镇一级设立的机构主要有：

①党群机构:

党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；

②政府机构：

政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；

③司法机构：

人民法庭、司法所（或司法助理）;

④下属企事业单位：

计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；

⑤机构管理情况：

在政府机构及政府所属企事业单位中,邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。

乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。

不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作.

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构.同时,不管是乡镇或办事处,均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：

“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。

同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定:

“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。

）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治"

体制运行模式.

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权,但实际落实并非如此.一是乡镇职能泛化。

政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,如同一个全能的政府.有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。

有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。

有的代替农民决策去办企业、发展经济.二是乡镇机构设置重叠。

机构设置的不合理，必然导致职能错位；

责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位,甚至产生违法行政行为。

三是由于权责不一致,弱化了乡镇应有的职能.乡镇在职能职责方面存在的一些问题,表现在乡镇，而根源却在上级部门。

有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

作为一级政权，乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。

但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。

据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。

这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。

同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况，大量增加人员，导致乡镇冗员过多，负担过重。

这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

（3）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。

有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领域，同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作"

达标检查验收。

乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了，未能履行好所应承担的公共职责。

另外，按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制。

在这种压力下，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系，影响政府的形象和威信，降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

一是财政供养人员过多，财政不堪重负.个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。

二是财政供养人员与财力不相匹配。

三是财政体制不顺.以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政,只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。

另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税"

上。

协税事实上就是拉税买税,造成国家税收流失的同时,为腐败的滋生蔓延提供了温床

分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。

乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量；

如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。

仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

（2）条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。

原则上乡镇是“以块为主,条块结合”,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥.这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门.乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制.

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税.免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。

但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。

乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。

这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。

而且这些公共事务支出大、欠账多。

这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府,既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。

当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上：

一是政府决策必须体现大多数人的意志;

二是人民对政治权威的服从.对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力，摆正自己与公众的关系，也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。

有些人提出取消乡镇政府建制,或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。

就目前中国农村社会的需求而言,乡镇非但不能取消，而且应该强化.在新时期，乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。

从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。

乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。

因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。

目前,乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范.要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任.法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。

在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针,保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构.对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并,减少数量,扩大规模.

（三）创新思路,转变观念，转变职能

现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。

按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有《地方组织法》，尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能.

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念.计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。

今后,乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。

再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。

转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。

从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。

乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。

转变乡镇政府职能,一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。

二是防止把转变政府职能简单化,停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐.三是通过转变政府职能,推进政府现代化建设,包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化.通过转变政府职能要达到两个目标：

第一,为乡镇经济发展创造种种便利条件,如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展.第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。

加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府.今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务,把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管,乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念，克服各职能部门之间各自为政的状况，在确保乡镇政府职权完整性和

相应的自主性框架内对条块体制进行改革，从体制上确保乡镇政府的统一性，解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题，实现乡镇公共资源的整合。

对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制，强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。

县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。

通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致，确保乡镇政府公共权力的完整统一。

社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度，按照一级政府设立一级财政.作为乡镇一级的地方政府，必须建立健全独立的乡镇一级财政。

一要完善分税制.按照财权和事权相对称的原则，进一步规范完善分税制.应按照“分税分级”的原则,合理划分五级财政之间的税种、收入范围和分成，让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源，并适当扩大地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。

二要加大财政转移支付的力度.就目前我国农村的状况来看，除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段时间内，基层还主要是吃饭财政，如果没有上级的转移支付,要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。

同时,现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力，也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。

要通过理顺财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距，统筹城乡协调发展。

三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。

要实行综合的财政预算，把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算的约束力，提高预算的管理水平.

（六）探索乡镇深化改革的目标与措施

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。

但就近期目标而言,改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。

乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。

这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发,在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。

乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。

一是建立统一的科学民主决策机制,进一步明确党政职责.确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策,党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作；

乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上,侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作.二是建立乡镇干部新的工作责任制。

各岗位定职定责,明确职权范围，明确工作任务,做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。

三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。

年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标,进行严格考核.建立正确的干部导向机制,对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用.从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。

深化乡镇行政管理体制改革,必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。

根据上述原则和目标,应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。

新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制.这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发,在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

社会主义新农村建设是一项系统工程,具有长期性和复杂性。

乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。

相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

参考文献：

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