《xx省乡镇财政管理条例》释义Word文件下载.docx
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2011年，国家推行乡镇国库集中收付制度改革，要求建立国库单一账户体系，集中管理乡镇的所有收入和支出。
我省乡镇财政管理的这两项重大改革中一些好的做法和经验，迫切需要通过立法加以规范。
五是新的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）对预算的编制、执行和监督提出了更加严格的要求。
乡镇政府预算作为国家五级预算的最基础一级，现行《条例》关于乡镇预算的规定应当按照新的《预算法》进行修改，特别在预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题方面进行规范，实现与新《预算法》的有机衔接。
乡镇政权是国家政权的基石，乡镇财政是乡镇政府履行各项职能的财力基础。
“基础不牢，地动山摇”，对2000年通过的《条例》进行修订，切实加强乡镇财政管理，就是为了强基固本，意义重大，影响深远。
（一）理顺县乡财政分配体制，建立乡镇基本财力保障机制，提高乡镇基本财力保障水平，保障基层政权正常运转。
按照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和有关法律、法规规定，一级政府机构的运转，必须有一级相应财力作保障。
由于事权与财权不匹配，目前我省很多乡镇财政运行十分困难，收支缺口大，乡镇的自主收入来源难以保证乡镇机构正常运转和必要的民生支出。
为增强基层政府提供公共服务的能力，国务院办公厅转发财政部《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》提出：
“县级基本财力保障机制以县乡政府实现‘保工资、保运转、保民生’为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。
”修订《条例》就是要明确县乡政府的收支责任，按照事权与支出责任相统一的原则，理顺县级与乡镇的财政分配关系，完善转移支付制度，建立乡镇基本财力保障责任机制，强化县级政府对乡镇基本财力保障的责任，保障基层政权正常运转和必要的民生支出。
（二）加强乡镇预算管理，规范乡村财政财务收支行为，促进农村基层党风廉政建设。
农村税费改革以后，乡镇财政的收支结构发生了深刻变化，这对财政预算收支管理提出了越来越严格的要求。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和新修订的《预算法》，对改进预算管理制度作出了一系列重大部署，为各级政府实施全面规范、公开透明的预算制度作出了重大的修订和完善。
近些年来,随着一系列财政管理改革制度的深入推进，乡镇政府的预算管理意识明显增强，乡镇财政的预算编制与执行管理也日趋规范。
但是由于受县乡财政体制不完善、乡镇财源不稳定等因素的影响，目前还有部分乡镇的预算管理流于形式。
通过修订《条例》，使预算管理贯穿于财政管理全过程，强调根据当地经济社会发展状况和财力可能，合理科学的安排预算，不断提高乡镇人民政府预算管理的能力和水平；
严肃预算执行，无预算、超预算的一律不得支出；
强化乡镇人大、上级政府、社会各界对预算执行的监督，建立乡镇内部监督控制制度，这将有利于从根本上规范乡镇政府及其工作机构的财政财务收支行为，有利于从源头上预防腐败和浪费行为的发生，促进农村基层党风廉政建设。
（三）加强乡镇财政资金监管，贯彻落实强农惠民政策，服务和改善民生。
随着社会主义新农村建设的推进和公共财政职能的不断加强，国家财政用于乡镇的资金大幅度增加。
加强乡镇财政资金监管，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展和农村基本公共服务体系的建立。
通过修订《条例》，就是要加强乡镇政府及其财政机构资金监管职能，更好地发挥其就地就近监管优势，健全监管机制，强化监管措施，提高财政资金使用绩效。
同时还要贯彻落实强农惠民政策，引导、支持、促进农村产业结构调整，实现农村经济均衡、协调和可持续发展，促进农民增收。
（四）加强乡镇国有资产和债权债务管理，维护资产安全完整，防范政府债务风险。
国有资产和乡镇债权债务管理是乡镇机构目前难以规范到位的两个薄弱环节。
加强乡镇政府资产管理，维护资产的安全和完整，提高其使用效益；
规范乡镇政府债务管理，遏制乡镇违法举借新债，积极清偿化解旧债，有效防范和化解乡镇政府债务风险，是维护基层政权正常运行的重要内容。
通过修订《条例》，一方面要建立健全乡镇国有资产购建、验收、保管、使用、处置等管理制度，做到资产实物管理和价值管理相统一；
另一方要健全和完善债务预算、债务偿还、债务防控的动态管理机制，加强债务风险评估，有效控制乡村两级新增债务。
（五）完善乡镇财政管理法规，提升乡镇政府依法理财水平。
自2000年《条例》实施以来，乡镇财政的法制建设得到了加强，乡镇政府的依法理财水平明显提高。
但是随着乡镇经济社会快速发展以及社会管理改革深入，乡镇财政管理出现了一些新情况、新内容，比如不断推进财政信息公开，增强乡镇政府收支管理透明度；
加强乡镇人大、乡镇政府及其财政机构对乡镇财政的管理和监督以及不断强化乡镇财政管理的责任追究等，都需要通过立法，将其纳入科学化、规范化、法制化轨道，不断提升法治水平。
二、立法依据
制定《条例》的主要依据包括：
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）、《行政单位国有资产管理暂行办法》。
同时，《条例》与《xx省财政监督条例》、《xx省非税收入管理条例》等等本省其他地方性法规进行了衔接。
此外还参考了财政部《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号）、《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办[2011]19号）、《关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》（财会[2008]8号）、《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号）、《关于加强乡镇财政队伍建设的意见》（财农改[2012]1号）、《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》（财库[2014]177号），以及《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》（国办发[2013]112号）等规章和规范性文件的规定。
第二条本省行政区域内乡镇财政的预算和决算、财政资金、资产债务的管理及其监督活动，适用本条例。
[释义]本条是关于适用范围的规定。
法律、法规的适用范围，是指法律、法规的效力范围和调整范围，通常包括空间效力范围和对事或者行为的效力范围。
空间效力范围，即适用的地域范围，也就是指法律法规能在什么地方发生效力。
对空间效力范围，几乎所有的法律规范都要进行明确规定，以便遵守执行。
在一般情况下，法律规范的空间效力范围应当适用于制定机关所在的整个行政区域。
本条例属于省人大常委会制定的地方性法规，在我省行政区域范围内具有普遍的约束力。
对事或者行为的效力范围，就是指对哪些主体的行为有效。
具体来说，按照本《条例》规定，从纵向上来说，涉及到省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）、村五个层次的相关部门和单位，包括本省的驻外机构、企业或社会团体等；
从横向上来说，凡是在本省行政区域内从事与乡镇财政的预算和决算、财政资金管理、资产债务的管理以及对前述行为进行监督的一系列活动，均属本《条例》调整的范围，受本《条例》的约束。
第三条乡镇人民代表大会审查和批准本级预算、决算、预算调整方案以及本级预算执行情况的报告；
监督本级预算的执行、财政资金的使用和乡镇人民政府国有资产债务的管理；
撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。
[释义]本条是关于乡镇人民代表大会监督职权的规定。
根据《中华人民共和国地方组织法》第九条和《预算法》第二十一条第三款规定，乡镇人民代表大会对本级财政的监督职权包括：
审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
监督本级预算的执行；
审查和批准本级预算的调整方案；
审查和批准本级决算；
撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
乡镇财政是最基层一级财政，它在促进农村经济发展、保证乡镇政权运转、调节国家与农民之间分配关系等方面发挥着重要作用。
而审查和批准乡镇财政预算、监督财政预算的执行，则是《宪法》和法律赋予乡镇国家权力机关——乡镇人大的重要职权，也是人民行使当家作主、管理乡镇事务权利的重要体现。
从具体实践来看，由于财政体制改革和法制建设的滞后，以及一些乡镇财政的特殊困难状况，乡镇人大的监督一定程度上存在审查和批准财政预、决算流于形式，财政预算执行情况监督软化等问题。
随着经济社会的稳步发展、城乡一体化的不断推进和公共财政职能的不断加强，乡镇财力逐年增强，乡镇财政收支逐年增长，乡镇财政的作用和地位也越来越重要。
与此同时，当前乡镇财政管理中存在的预算编制不规范、不科学甚至没有预算，预算约束力不强、预算执行不到位，随意调整预算等问题普遍存在，亟需乡镇人大依法强化对乡镇财政的监督，促进乡镇财政工作规范有序，促进提高乡镇财政管理的科学化、民主化、法制化水平。
作为监督主体，乡镇人大要严格按照《预算法》要求，建立完善制度、规范监督程序、方式及重点，督促乡镇政府依法编制预算，严格预算执行。
建立和完善预决算审查批准制度，乡镇人大代表要认真做好审议前的调查研究工作，了解掌握本乡镇经济发展状况，分析研究影响乡镇财政收支的增减因素，掌握乡镇财政预算编制的指导思想、安排依据、支出重点和落实措施。
要根据调查情况，提出意见和建议，使政府提交乡镇人民代表大会审查批准的预决算草案更加符合地方实际，准确可行。
乡镇财政预算经过同级人民代表大会批准之后，就具有法律效力，乡镇人民政府及其下属单位应严格执行，并定期报告预算执行情况、财政资金使用情况、国有资产经营管理情况、债权债务情况等。
乡镇人大主席、副主席应适时组织代表或者代表小组开展视察、调研活动，随时了解掌握乡镇财政的运行情况，发现问题，及时提出意见。
乡镇人民政府在预算执行中，受上级政策调整或经济发展等因素影响，预算收支发生较大变化，符合《预算法》规定的四种情形，确需对预算进行调整时，应当编制本级预算的调整方案，列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，并提交乡镇人大审查批准。
对于乡镇政府关于预算、决算的不适当的决定和命令，存在不符合法律规定情形、法定程序的预算调整，乡镇人大和上级政府有权责令改正或撤销。
第四条乡镇人民政府负责本乡镇财政工作的管理，具体工作由乡镇财政机构负责。
乡镇财政机构具体负责预算编制管理、乡镇居民补贴资金发放、财政性资金监督管理、国有资产和乡镇债权债务管理、组织协调收入征收以及乡镇单位财务管理等工作。
[释义]本条是关于乡镇人民政府及其财政机构管理职责的规定。
一、乡镇人民政府的管理职责
一级政府一级预算，乡镇政府是乡镇财政管理的法律主体。
乡镇人民政府应当切实加强对乡镇财政工作组织领导。
主要包括以下几个方面：
一是贯彻执行国家的法律、法规和财经政策，建立健全本乡镇的财政财务制度，严格管理政府收支。
二是编制本级预算、决算草案；
向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；
组织本级预算的执行；
决定本级预备费的动用；
编制本级预算的调整方案；
向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。
三是培植财源，制定收入增长计划，支持财政、税务等征收机构依法组织预算收入。
四是按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的原则，合理安排预算支出，确保乡镇财政支出优先保障人员工资正常发放和机构正常运转，并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。
二、乡镇财政机构的管理职责
乡镇财政是乡镇人民政府履行各项职能的财力保障，乡镇财政机构是乡镇财政管理的职能部门。
根据财政部近几年来关于乡镇财政管理的制度和政策要求，结合我省乡镇财政管理的具体实际，乡镇财政机构的主要工作职责包括：
（一）具体负责预算编制管理。
依据《预算法》乡镇财政机构具体编制本级预算、决算草案；
具体组织本级预算的执行；
提出本级预备费动用方案；
具体编制本级预算的调整方案；
定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级预算的执行情况。
（二）负责乡镇居民补贴资金发放管理。
根据财政部《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》要求，乡镇财政机构负责会同有关机构认真做好涉农补贴对象的申报、认定、审核和公示等；
核查业务主管机构提供的补贴信息，并将核查结果及时反馈；
为乡村居民提供涉农政策咨询、补贴发放查询等服务事项；
负责财政补贴信息管理系统的信息化管理工作。
（三）负责财政性资金监督管理。
依据《预算法》和财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》的要求，各级政府安排和分配用于乡镇及以下的各种财政资金，包括乡村基本支出经费、乡村项目建设资金、财政补助性资金、以及乡镇组织的集体经济收入等都应当纳入乡镇财政监管范围。
乡镇财政机构负责全程监督乡镇财政资金申报、审批、使用等，并对村级财政补助资金实行专账、专人、专户核算。
（四）负责乡镇国有资产和债权债务管理。
根据《xx省行政事业单位国有资产管理实施暂行办法》、国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》和《xx省人民政府关于规范和加强政府性债务管理的意见》要求，乡镇财政机构负责组织本乡镇行政事业单位国有资产的产权登记、资产清查和统计报告等基础工作；
办理资产购置、资产使用、资产处置和产权变动事项审批，组织资产调剂与整合、共享；
指导、监督、检查乡镇行政事业单位的国有资产管理工作；
负责政府性债务日常管理工作，认真做好政府性债务预算和收支计划管理、统计分析、绩效评价和风险监控等工作。
（五）具体负责组织协调收入征收。
根据本乡镇经济社会发展水平，拟定预算收入计划，建立健全税收、非税收入和票据管理台账，加强预算收入的执行分析与利用，协调有关征收单位征缴应征的预算收入，确保本乡镇预算收入及时、足额缴入国库。
（六）负责乡镇单位财务管理。
乡镇财政机构按照《预算法》、《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）以及国家有关规定，负责乡镇行政事业单位会计核算工作，按照国家有关规定负责设置和管理乡镇银行账户，负责乡镇财政票据管理；
指导和监督村集体经济组织的财务会计工作，规范村级会计委托代理服务。
第五条县（市、区）人民政府应当科学合理确定乡镇财政管理体制，明确县乡财政收入级次和支出责任；
按照财政管理制度要求规范乡镇财政机构建制和人员配备。
县级以上人民政府财政部门应当加强对乡镇财政工作的指导、管理和监督，并加强对乡镇财政机构人员的培训，提高乡镇财政机构人员的业务素质。
县（市、区）人民政府审计部门按照其职责加强对乡镇财政管理活动的监督。
[释义]本条是关于县（市、区）人民政府及其财政部门、审计部门在乡镇财政管理工作中职责的规定。
一、县级人民政府在乡镇财政管理工作中的职责
（一）理顺县乡财政管理体制。
目前我省乡镇财政管理体制中仍然存在不科学、不合理、不规范，财权与事权划分不清等问题，导致乡镇财政运行困难，乡镇经济社会发展缓慢。
根据党的十八届三中全会关于深化乡镇财税体制的要求，为增强基层乡镇政府的执政能力，推进基本公共服务均等化，县级人民政府一方面要根据乡镇经济发展水平、税源分布等情况，区别对待，划分县乡财政收入范围，妥善处理县与乡镇的财政分配关系；
另一方面要遵循事权与支出责任相匹配的原则，明确县乡支出责任，为乡镇政府履行职能提供必要的财力保障。
（二）明确乡镇财政机构性质和人员编制。
乡镇财政机构是乡镇政府管理农村财政经济的行政机构，承担着促进农村经济社会发展、加强乡镇财政管理的重要职能。
按照农村综合改革和机构编制管理的工作要求，县级人民政府应当明确乡镇财政机构行政性质，并按照财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，科学设置乡镇财政所长、总预算会计、单位财务会计、出纳员、财政票据专管员、乡镇财政资金监管信息员等岗位，合理配备相关工作人员，按照《公务员法》的有关规定实施管理。
乡镇财政机构的岗位设置和人员配备，应当遵循不相容职务相分离原则，如：
负责开具支付凭证人员不得管理支付业务专用印章，不得兼管会计核算工作；
负责管理支付业务专用印章人员，不得兼管会计核算工作；
负责管理信息系统人员不得兼管财政总预算会计具体业务工作；
其他需要相分离的工作，应当由不同人员负责，形成相互制约、相互监督的工作机制，保证乡镇财政工作正常开展。
目前，全省共有财政机构2469个。
其中：
乡镇财政所2069个，街道财政所355个，视同乡镇（各县设立的开发区、工业园、林场等单位）财政所45个；
共实有工作人员10311人，平均每所4.2人。
其服务覆盖着20.95万平方公里国土面积、4019.76万乡村人口、41463个村集体经济组织。
由于地域分布不均匀、年龄结构不合理等众多实际问题，加之人才流失严重，导致乡镇财政所人员编制矛盾突出。
截至2012年12月31日，全省有资兴、通道等32个县市区平均每个财政所不到3人，还有88个财政所仅有一名干部。
这种状况严重制约着乡镇财政监督管理职能的发挥。
在农村综合改革“撤区并乡”后，目前我省经济发达乡镇人口普遍达到7－8万人，是改革前乡镇规模的3－4倍。
撤并前，各乡镇一般配备有3-4名财政所干部。
撤并后，很有必要按照现有乡镇人口规模，财政所职能职责岗位要求，合理确定人员编制。
根据全省情况进行测算，乡镇财政所在保证5－7人定编基础上，对于人口多，经济总量较大的乡镇，可按乡镇人口的一定比例定编。
（三）建立和完善人员队伍建设激励机制。
包括挑选和录用年富力强的年轻干部充实到乡镇财政队伍中来，定期表彰工作成绩突出的乡镇财政机构和乡镇财政干部，建立乡镇财政干部交流和优秀人才优选选拔机制，适当提高任职时间较长、工作业绩突出的财政所长的职级待遇。
二、县级以上人民政府财政部门在乡镇财政管理工作中的职责
近年来，随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，我省绝大部分乡镇失去了自主收入来源，即使有极少的税收收入，也难以按税种划分预算级次，乡镇财政现实行统收统支或包干制，主要依靠各类财政转移支付维持运转；
乡镇财政运行环境和工作内容也发生了重大变化，其职能由收入管理为主向财务核算监督、资金监管、落实强农惠农政策为主转变，工作量和工作难度越来越大，乡镇存在财政供养人员较多、财政收支缺口大、债务负担过重、管理水平低下等问题。
为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，作为农村税费改革的配套措施，2004年财政部要求各地实施乡财县管乡用改革，切实加强县对乡镇财政的管理和指导。
我省2005年在隆回、靖州等地试点推行乡财县管乡用的乡镇财政管理方式改革。
目前，我省除长沙市17个、岳阳市3个和益阳市1个共21个乡镇外，其余2403个乡镇（含街道）均采用乡财县管乡用的乡镇财政管理方式。
由于乡镇财政收支规模和管理水平不同，我省的乡财县管乡用改革有的是以县级财政部门管理为主的管理方式，也有的是以乡镇管理为主、县级财政部门进行业务指导的管理方式。
实行乡财县管乡用的乡镇财政管理方式，县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。
乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行，接受乡镇人民代表大会的审查监督。
从十年的实践来看，乡财县管乡用改革切实增强了乡镇的保障能力，实现了“四个管住”，即管住了乡镇乱收费，管住了乡镇乱花钱，管住了乡镇乱进人，管住了乡镇乱举债，规范了乡镇财政财务管理。
“乡财县管乡用”的乡镇财政管理方式是立足于我省乡镇财政管理的实际情况，按照财政部的统一部署进行的。
按照新修订《预算法》以及我省条例的立法指导思想，一级政府一级预算。
由于当前乡镇财政预算编制能力的欠缺，县级财政部门在不超越法定权限，代替乡镇人民政府行使预算编制权的前提下，由县级财政部门对其进行指导编制。
为此，县级财政部门应明确专门负责乡镇财政管理的机构，履行指导乡镇财政工作、监督乡镇财政管理、开展乡镇财政干部培训等职能。
具体来讲，就是强化乡镇预算编制的指导，规范预算编制的原则、标准和内容；
清理取消乡镇一些账户，规范统一乡镇账户设置，明确各账户使用功能和规定，集中收付乡镇的所有收入和支出；
严格乡镇预算执行，根据“预算控制指标、指标控制计划、计划控制支出”的原则，监督乡镇拨款按计划，用钱按标准，规范乡镇支出，确保财政资金得以安全高效运行；
严格票据管理，实行票款同行，以票管收，保障资金及时足额入库；
规范乡镇资产配置和管理，凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
定期或不定期开展对乡镇财政机构的工作考核，规范乡镇财政财务管理，推进乡镇财政机构在职能建设、业务管理、内部管理、队伍建设和基础建设等五个方面的标准化建设，不断提高乡镇财政财务管理水平；
加强乡镇财政人员培训，制定完善的培训计划，安排专门培训经费，采取多种方式分批、分层次有针对性地进行培训，不断提升乡镇财政干部的综合素质和业务能力。
三、县级人民政府审计部门在乡镇财政管理工作中的职责
按照《中华人共和国审计法》的有关规定，县级人民政府审计部门有权对乡镇人民政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；
有权对与国家财政收支有关的特定事项，向乡镇人民政府进行专项审计调查，并向本级人民政府和上级审计机关报告审计调查结果。
按照《预算法》的有关规定，县级人民政府审计部门对乡镇人民政府预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
审计人员应当通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。
审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。
审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求乡镇人民政府的意见。
乡镇人民政府应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组。
审计组应当将乡镇人
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