当前国税系统基层建设若干问题的思考.doc

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当前国税系统基层建设若干问题的思考

唐继先

按照基层定位于县（市）一级来统计，以孝感市国税局为例，有95%以上的人员在基层，100%的国税收入由基层承担；如果以直接担负纳税管理、税款征收的单位为基层来统计，目前有76%以上的人员在基层，100%的国税收入由基层负责征收。

所以，建设好基层，是国税事业的基础。

那么国税系统基层建设中的问题到底在哪？

笔者认为可以归结为人、税、钱的问题：

富余人员哪里去、在岗人员如何管、急需人员如何进；税从哪里来、税该怎么收、税收环境如何改；钱从哪里来，钱该怎么用，钱该怎么管。

这些矛盾、困难和问题表现在基层，有些属管理不到位的个别性问题，有些则是机制性、倾向性的深层次问题，笔者主要针对后者归纳了八个方面。

一、以征管改革为核心的税收改革滞后的问题

就孝感市国税系统来说，几年来经历了三次大的机构、征管、人事改革，“自行申报、集中征收、微机监控、重点稽查”的新征管格局基本确立；机构大大收缩，由原来每个乡镇设立分局，转变为按经济区域设立基层分局，7个县市区局1个单位将机构收缩到县，只设3个分局（征收局、管理局、稽查局），其它6个单位在城区设一个分局，农村设5个分局，全系统基层机构由1994年141个，收缩到现在的45个，减少征收机构96个；推行了多元申报，集中征收，全市有3685户纳税人选择了邮寄申报纳税，有2105户纳税人选择了税款预储、委托金融机构划缴，有近2000户纳税人选择了委托税务代理机构代理申报纳税，极大地方便了纳税人，占所有双定户的57%以上；推行了竞争上岗，完善了用人上的竞争机制、激励机制和约束机制，共精简人员300余人。

但是，总的来说基层税收改革是典型的“摸石头过河”，没有理论或没有成熟的理论作指导，基本是按照征管的实际需要而逐步建立健全，不是系统地、方向明确地、步骤清晰地推进，也没有与税制改革协调进行。

纵观国外税制改革的经验，都是在税制改革的同时，对税收征收管理进行改善和加强，以有利于新税制的实施。

因此，基层税收征收管理改革，以及与征管改革相配套的机构、人事改革明显均滞后于税制的改革。

（一）制定中长期改革计划，明确改革目标的定位。

基层干部最大的反映就是税务改革没有一个清晰的蓝图和一个具体的实施步骤。

他们说，机构分设以后，机构、征管、人事改革没有停过，到底要改成一个什么样子，好像各级都说不清楚，机构一变再变，导致了基层基本建设的浪费；征管指标朝令夕改，好象不得要领；人事改革总是“狼来了”，形成“干打雷不下雨”。

“没有革命的理论就没有革命的行动”。

所以，税收理论界要加强研究，明确改革的定位，制定中长期的改革计划，至少要大体上勾划出改革进程、步骤、目标。

（二）坚持把基层定位于县（市）级，走集约化税收征管之路。

坚持以县（市）为单位集中征收，集约管理，这是经济向城市集中，税源向新经济转移,税收向大户收拢的必然趋势，也是提高税收管理水平，降低税收管理成本的客观要求。

具体地说，就是将目前“征、管、查”全职能的基层分局全部撤销，由县（市）局直接从事国税征收管理，管理、征收、稽查职能分立，机构除外设稽查局，管理、征收机构均内设，避免对外机构繁多过滥，造成纳税人无可适从，实现信息集中处理，税款集中征收，检查权集中行使，人财物集中管理。

（三）坚持改革主旋律，同时兼顾相对稳定性。

近10多年来，税收改革十分频繁，在理论上和实践上进行了大量探索，也取得了很大成绩。

但机构、人员过于频繁的变动，也产生了一定的负作用。

机构变一次，人员动一次，人心浮一次，工作影响一次，税收成本增加一次。

从目前来看，我国税收征管改革还有相当长的路要走，不断改革，不断创新是必要的。

在今后税收改革的实践中，我们要吸取过去的经验教训，既要积极改革，又要保持相对稳定性，但改革的基调不能变。

二、以完成税收指令性计划为中心的考评标准的问题

应该说，国税系统内部对基层工作考评已经从“唯以收入论英雄”向考核征管质量、税收执法作了重要转变。

但还不彻底，而且压力主要来自政府部门，政府对国税部门工作的考察，主要指标是看收入任务完成与否，而不是看税收执法是否正确。

国税部门为了保证完成税收收入任务，只有将任务层层下达，从而形成了自上而下的以完成收入为核心内容的管理和考评模式，各级国税部门向同级政府及上一级国税部门双重“承包”收入任务，最后这些压力都直接传递到基层。

这种包任务的结果是，造成税源紧的地方为了完成任务，搞预征、空转、引税；而税源丰厚的地方，不仅可以完成和超额完成任务，还可以蓄税储税，实际是越权减免。

（一）改革计划分配方式。

就孝感来说，尤其是农村乡镇普遍存在税源小、计划大的矛盾。

每年的税收计划都是在上年实绩的基础上按一定的增长率下达，计划年年“只涨不跌”，加之历史上为完成任务空转预征形成的基数包袱，导致有的地方的税源与计划相差悬殊。

例如，某镇近两年乡镇企业经营滑坡，2002年实际税源只有100万元，而税收计划却是200万元，相差一倍；某乡实际税源只有18万元，税收计划为78万元，计划是税源的4倍以上。

因此，税收计划的下达方式要改变现在的基数加增长的方式，而是要与GDP等经济指标挂勾，科学分配；或者改指令性计划为指导性计划。

（二）改革基层考评方式及标准。

在国税系统内部，目前的征管质量考核的思路及总体设计是好的，这种“监控税源，监督执法”型的考评无疑是先进的，代表了发展的方向，但在具体操作上还有待进一步完善。

比如纳税申报、税款入库是纳税人的应尽义务，用申报率、入库率考核基层国税机关，不如用违章处罚率考核税务机关科学，纳税人不申报、不按期入库，你就按章处罚。

考核错位容易造成基层税务机关在申报率和入库率上做假。

在政府部门，考核的标准应该只有一个，就是税收执法是否到位。

因为，假如以税收收入为税收征收管理考察的目标，就是诱导在税收征管中竭泽而渔、寅吃卯粮或者是藏富于民、擅自减免，这与税收征收管理的原则是完全相违背的。

三、以“保吃饭”为特征的税收成本偏大的问题

据湖北省国税局2002年“百局调查”资料统计，县（市）的税收成本一般在20%左右，少数县（市）的税收成本高达50%，农村税收成本更是高得惊人，有的已经达到和超过了100%。

这与国际上普遍在5%以下的税收成本率相比，相距甚远。

就孝感市基层国税系统来看，国税经费来源基本就是靠上级拔款，保编制内人员工资有余，保基层建设则不足，加上编制外无经费来源人员，基本状况就是保吃饭，保运转。

（一）树立理性的“应收尽收”观，讲求税收效率。

受传统体制的影响，我国税收征管过于强调应收尽收，而不注重税收征管成本，结果是，有时为了征1元钱的税款而花费10元钱的征管费用。

从现实情况看，税收效率与税务干部自身的努力关系不大，而主要由经济决定。

如汉川市国税二分局因为有汉元、汉新2家电厂这一税源大户，69名税务干部今年税收计划为6921万元，而孝昌县国税局，由于经济落后，没有大的税源户，全县178名税务干部今年税收计划也只有1450万元。

尽管税务部门不是企业，但根据有投入必有产出的社会主义市场经济的要求，我们必须转变观念，在税收征管中树立更为理性的“应收尽收”观，考虑税收征管本身的经济效益问题。

（二）政府通盘考虑，构建新的宏观体制和机制。

由于征收成本偏高，税收数量又很少，从税收效率的角度考虑，从体现对“谋生性经营者”关怀，很多边远的农村、山区税收完全没有征收的必要。

现行分税制这种“分灶吃饭”的财政体制，国税征收成本由中央财政承担（国税部门征管经费），而税收收入由地方政府受益或主要由地方政府受益，从而形成国税部门不愿收，但还不得不收，不能不收的局面。

否则地方财政亏空，预算就不能平衡，影响地方的稳定和发展。

所以，降低税收成本，需要税务部门提高工作效率，更离不开政府的通盘考虑，整体联动，构建新的宏观体制和机制。

（三）加强管理，保证足够的资金加强基层建设。

当前，首要的是要改革经费核算管理方式，推行部门预算，加强经费管理。

一是要严格控制基本建设，从硬件建设型向软件建设型过渡。

前几年，国税部门基本建设的巨大成绩有目共睹，但主要是以“建房子”等为主的硬件建设，现在要向软件建设过渡，即“四基”“五好”：

提高干部基本素质，健全工作基本制度，夯实征管基础工作，改善基本物质条件；领导班子好、队伍素质好、管理机制好、执法质量好、社会形象好。

二是要大力压缩不合理摊派。

据调查，现在农村基层分局每年必须接受的城建改造、抗旱防汛、综合治理、扶贫扶教等捐赠摊派项目多达十余项。

合理的要开支，不合理的还要抵制。

三是加大临时人员清理力度。

由于历史原因，孝感市国税系统沉积了大量无经费来源的超编人员，按照湖北省统计资料，现在职从业人员2188人，编制人数只有1646人，有542人属编制外人员，其中主要是临时助征员，这是经费不足的主要原因，逐步消化、清退临时人员是必然趋势。

四、以税源监控难为标志的税收征管手段不适应现实需要的问题

随着经济的发展，纳税人数量、类型大大增加，涉税信息日益繁多，并且我国个人财产登记制度、现代企业制度等都尚未建立，银行资金流转的中心作用还没有发挥（现金交易），税务与其他政府部门信息不能共享，税源管理的基础十分薄弱，导致税源监控十分困难，现行的税收征管手段已经远远不能适应经济发展的需要。

在这种经济制度不健全，经济活动信息化落后的情况下，建立健全社会协税护税网络显得十分必要。

（一）加快税收信息化步伐，实现社会信息共享。

与其他社会经济部门实现联网，信息共享，获取纳税人的有关涉税信息，使税源管理成为社会综合经济管理的主要组成部分，形成一个严密、科学的监控体系和全方位、高效率的税源管理网络。

如，可以尽快实现与银行、工商、海关等有直接税源信息部门的信息共享，直接取得大量税源信息；逐步与计委、经贸委、统计、公检法等经济管理部门或其他职能部门信息共享，从间接获取税源信息；各地政府正在建立“行政服务中心”，其直接、间接税源信息量都非常大，也要尽快与这类综合性新兴机构实现联网。

（二）创新征管手段。

对零散税源、流动税源、隐蔽税源和偏远税源，要在“坚持依法治税，严格税收制度”的基础上，可以委托代征代管或代扣代缴，从而提高税源管理的效率；可以广泛运用税控装置，对纳税人的经营情况进行有效监控。

（三）发挥社会协税护税作用。

畅通群众性税收监控渠道，贯彻落实好举报奖励制度，严厉打击偷逃税行为，对群众反映的偷逃税情况进行认真稽查，从严处理，依法对举报人员予以保护和奖励；加强与公、检、法等部门的协作，形成有效的税收司法保卫体系，做到税源控管疏而不漏。

五、以税率设计为主的政策不合理性造成执法“两难”的问题

在税收征管中，不难发现我国在税制设计虽然总的说比较严密，但仍有一些地方设计不尽合理，没有特别考虑征收管理的可行性，造成税收执法“两难”，执行起来对纳税人明显不合理，不执行又是不严格执法，依率计征。

（一）税制设计要考虑税收征管水平。

我国税制的设计由于过分强调税收调节经济的作用，往往只考虑怎样发挥税收调节经济的作用，却没有特别考虑税收征收管理水平和管理上的可行性，以致政策出台后，由于无法进行征收管理或征管难度大，结果使一些政策形同虚设，甚至取到相反的效果。

例如，开征燃油税，税种出台了却不能正式实行；再如，近期出台的提高增值税起征点政策，显然政策的初衷是为了对减轻“谋生性”经营者的负担，但具体实行上已经出现了事与愿违的情况：

因为月销售额的核定是纳税与否的关键，但目前个体户基本上都还没有建帐，采取的是“双定”征收即定期定额征收的办法，核定月销售额还没有征纳双方都认可的、较为科学的办法。

有些地方在执行这一政策时，就是提高月定税额，达到或超过120元，不少纳税人的负担实际是加重了，导致这一明显的政策性减收因素反而在一些地方成了增收因素，而且情况将会越来越严重。

并且，在当前各项管理不规范，纳税人实际是“费重税轻”的情况下，如果不出台配套的政策，会形成“税退费进”的局面，纳税人并不能得到政策的实惠，这点在一些地方已经出现了苗头。

所以说，这一政策的出台无疑没有考虑当前的税收征管水平。

（二）税率设计要符合实际情况。

有两个例子：

以孝感市制盐业为例，从近年来的情况看，孝感市制盐行业平均税负达到了11.5%左右，远远高于一般工业企业5-6%的税负水平，应城市从事井矿盐生产的五家企业2001年、2002年共亏损1114.3万元，欠交增值税2261.3万元，企业负担重，造成有税难收，既不利于税收征管，又影响了产业自身发展。

尤其是推行CTAIS系统后，由于是“机器管人”，软件本身固有的逻辑判断功能，使得基层国税机关的税收执法处于尴尬境地；以小规模纳税人商业零售4%的税率设计为例，据调查现在一般超市零售的毛利润都在3%左右，还有人员工作、房租的费用，4%的税收就不合理，这也是导致国税部门在超市推行电子发票等税控装置的主要矛盾。

六、以机构收缩为诱因的基层固定资产闲置的问题

前几年，在“面向征管，面向基层”理论的推动下，加之国地税机构分设，办公房、住房紧张等客观因素，不少地方片面理解“两个面向”就是搞基础建设，就是建“房子”。

孝感国税系统也不例外，全系统共建成办公、住宅楼22万平方米，其中7个县（市）区国税局共建办公楼6栋，建筑面积32800平方米；县（市）区局建成城区住宅950套，建筑面积98000平方米；农村分局现有办公楼39栋，总建筑面积31300平方米，住宅331套，建筑面积31500平方米。

现在随着改革的深化，机构的收缩，税收向城区收拢，人员向城区集中，一方面是城区办公、住房紧张，一方面是60-70%的农村办公、住房的闲置和半闲置。

特别是随着今年增值税起征点的提高，大量管户“消失”，很多农村乡镇基本无税可收，将面临着人员的进一步转移。

以汉川市为例，提高起征点后，原来3859家双定户减少了2278户，现在只有1581户，而且主要集中在城镇，如汉川市华严农场现在只有1户达到了起征点。

（一）构建完全脱钩的税务代理系统。

可以综合考虑基层固定资产闲置与国税部门存在大量人员超编的矛盾，通过无偿划转闲置固定资产到税务代理的办法，让部分编外人员或自愿进入税务代理的人员与国税完全脱钩，建立真正意义的社会中介税务代理系统，从而一举三得，既有效降低国税部门大量的人力、物力支出，也让纳税人通过付费获得有偿服务，从而降低纳税成本，同时盘活大量闲置的国有资产。

而且，此举对于建立现代税收管理制度意义深远。

（二）把大量闲置资产推向市场，管理利用好。

可以通过招租、拍卖的形式，把大量闲置固定资产推向市场，既发挥其社会效益，又可以弥补基层国税经费的不足，同时还可省去部分看管维修费用，关键是要有效避免国有资产的流失。

七、以适应税收信息化为内容的队伍素质的问题

随着我国经济融入世界经济的程度越来越深，对税务管理的要求也越来越高，懂法律、懂财会、懂税收、懂微机成了税务干部的基本要求。

但基层国税干部文凭与水平错位、文凭与能力错位的现象比较严重，能胜任现代税务管理的人员却不多，有的基层分局只有一至二人能够到企业查帐，能熟练操作计算机的人员更是寥寥无几。

多年来国税部门忽视了基本技能、基础知识培训，如果不迅速转变观念、采取措施，后继乏人的现象用不了几年就会出现。

（一）重建干部队伍激励体系。

对于基层国税干部而言，除了对政治信仰的精神追求之外，不能没有看得见摸得着的现实追求，比如自身价值体现的职务追求，再如提高生活水平的物质经济利益追求。

基层国税干部的物质利益追求空间本来就很小，加之机构收缩后，基层领导职数的大幅度减少，使基层国税干部的现实追求失去目标。

一些基层干部反映，现在50多岁离岗、40多岁退养、30多岁没希望，浪费了人力资源，也影响了工作和学习积极性。

重建干部队伍激励体系，除加强思想政治教育外，还要建立能级管理、教育培训等机制。

毕竟培训出一名人才比引进一名人才的成本要低得多。

（二）建立干部能级管理机制。

采取考、评结合的办法，对县及县以下国税干部实行若干个级别的能级管理，把工资、奖金与能级挂钩，把晋升、福利与能级挂钩，把岗位、职责与能级挂钩，采取考、评结合的办法确定每个人的级别，然后根据级别确定岗位、确定待遇。

达到一定级别的人员上岗，达不到这个级别的人员脱岗培训，培训后由地（市）以上国税机构统一组织考试，确定级别。

同时打破能级认定终身制，制定能级管理办法，结合工作实绩，每年对在岗人员的能级进行一次复评或复考，该降则降，该升则升。

并逐步从评议级别，过度到以考定级。

（三）建立长效培训机制。

随着机构收缩、税收信息化程度的提高、税收征管效率提高，特别是增值税起征点的提高，征管面萎缩，加上历史积淀的超编人员，基层国税系统已经出现一大批富余人员，除深化改革精简超编人员外，就是建立干部培训机制，常年安排现有人员的1/3参加系统培训；在培训时间上，最长可达两年，最短的也需半年；在培训内容上，以财会知识、税收法规、计算机知识为主，同时注重业务技能培训；在培训机制上，采取轮流培训，让每个干部在5年左右的时间内都能接受一次培训，保证国税队伍的政治业务素质有实实在在地提高。

八、以税收意识淡薄为根源的治税环境的问题

近年来，虽然税收环境已大有改善，但基层国税部门在执法过程中仍不时受到多种因素的擎肘。

一是来自行政的干扰。

或者以发展经济、涵养税源为名，当企业的“保护伞”，不让税务部门把税收到位；或者为了保政绩、保帽子，又逼着税务部门空转、预征税收。

这一点基层感受最深：

不转不行，个别党政领导就说“垂直部门不听话，要把你‘锤弯’”。

二是有关执法部门越权“执法”时有发生。

少数执法机关随意行使执法权，随意办理涉税案件，对国税机关的形象和正常的征收管理造成了一定影响。

如今年五月份，某地一个体户到孝感市局反映“当地国税机关违法办案的情况”，经调查发现该案是当地公安局经侦队自行办理的，国税机关毫无所知，该个体户所交税款也没有移交税务机关入库。

三是有关职能部门配合协调不力。

表现在对税务机关的执法活动不能给予有效支持，社会协税机制不够健全。

如税收征管法明确规定了金融机构在配合税收执法中的义务和法律责任，但一些金融机构为保护其储户利益，对税务机关实施的税务检查配合不积极、不主动，对通知其采取税收保全措施和强制执行措施采取敷衍的态度。

四是纳税人素质的影响。

农村地区的很多纳税人，其管理素质、经济素质、思想素质都跟不上愈来愈高的现代税收管理要求，使依法治税工作难以到位；而且客观上还存在区域间税负差的影响，对小规模纳税人而言，普遍的情形是大城市和经济发达地区的税负相对较低，而农村和经济欠发达地区税负相对较高，导致纳税人心理不平衡，也给依法治税工作带来一定困难。

进一步优化税收环境唯一途径就是深入开展经常性、全面性税收宣传，提高纳税意识。

就当前税收宣传仍然存在的一些误区：

一是要动员全社会参与的税收宣传。

仅靠税务部门一家搞宣传是远远不够的，应该动员一切社会力量、一切传播媒体开展经常性宣传，从而达到“润物细无声”的效果。

二是要重视对“纳税人”概念的宣传。

我国历来忽视对“纳税人”概念的宣传，只强调人民群众是国家的主人，而不宣传纳税人才是国家政治和经济意义上更直接的主人，正是有了纳税人的纳税才有了国家的经济、社会、文化等各项事业的发展。

所以，要重视纳税人权利的宣传。

三是要重视对“税款”概念的宣传。

我国对纳税的实质宣传很少，只是简单地说税收取之于民用之于民，对税款的作用其实是避而不“宣”。

例如，在宣传政府为纳税人服务时，给人一种政府对纳税人“施恩”的错觉，割裂了税款与政府各项开支的关系。

反过来，如果我们理直气壮地宣传纳税人的主人翁地位，宣传政府的开支来源主要就是税款，就意味着偷逃税行为的背后是其他纳税人要负担更多的税款，是加重了他们的负担，偷逃税行为就会引起社会的公愤而遭到社会舆论的遣责。

主要参考资料：

①《关于构建以城市为中心税收管理格局的研究》，载《税收研究资料》2003年第2期，湖北省国税局课题组著。

②《税收学》，中国税务出版社，曾国祥、刘佐编著。