汶川政府公共危机应急能力调查Word下载.doc
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规范各部门经费管理，合理利用经费；
划清各部门职责，层层落实责任；
努力解决当地待业人员的就业问题；
引导公民政治心态及规范公民政治行为；
转变各部门的绩效考核制度等，以提高政府公共危机事件的化解能力，促进社会的和谐健康发展。
[关键词]汶川政府公共危机应急能力
汶川县位于四川盆地西北部边缘，居阿坝藏族羌族自治州东南部，在2008年5月12日之前是一个普通的小县城。
2008年5月12日，四川省汶川县发生了8级大地震，顿时大地颤抖，山河移位，满目疮痍，生离死别。
汶川地震造成重大损失，损失主要包括人员伤亡、财产损失以及对自然环境的破坏等。
地震发生后，全国各地纷纷伸出援助之手，共同为汶川县的灾后重建工作贡献自己的力量。
在全国人民的大力支持下，在党和政府的坚强领导下，在汶川县广大人民群众艰苦奋斗下，汶川县灾后重建工作取得了很大的成绩。
提高政府应对公共危机事件的能力是灾后重建工作的重要组成部分，在党和国家的正确领导下和社会各界的关注及支持下，汶川政府的公共危机事件应急能力得到了很大的提高。
政府组织的效能是其生存和发展的价值前提，对政府效能的评估，有利于政府更好的履行其职能，从而促进社会和谐稳定。
对政府公共危机事件应急能力的评估是对政府组织效能评估的重要组成部分，课题组以汶川县为调研对象，通过对汶川政府公共危机应急能力的调查评估，以期为政府公共危机应急能力的提高提供有价值的参考。
为保证此次调查评估工作的成功完成，调研组在开展调研工作之前进行一系列的准备工作。
对汶川政府公共危机应急能力进行调查评估必须有相对科学的调查评估方法，调研组在查找大量资料的基础上，最终根据实际进行理论假设，提出了一套适合第三方组织第三方组织是指独立于危机事件中政府及矛盾对立方之外的组织机构。
对政府进行调查评估的评价体系。
该评价体系主要由信访制度具体运营状况、政府与非政府组织关系、新闻媒体的公信力及新闻报道中的人文关怀、民间法司法识别、政府绩效考核制度以及公民政治心态的引导等方面组成。
详细状况见附件一《政府公共危机应急能力评价体系尝试性构建》。
一、汶川县政府公共危机应急能力概况
汶川县目前处理（化解）社会矛盾是以汶川县政府为主导，并且充分利用社区、医院、疾病预防控制中心、红十字会以及工会等非政府组织。
处理（化解）社会矛盾方面的机构既包括红十字会社会动员以及社区自治等具有民间性质的调节手段，又包括公安局、人民检察院、人民法院介入的司法手段。
汶川县信访制度方面在横向方面以汶川县人民政府信访局为中心，在县委、县公安局、人民检察院、人民法院各设立信访事件处理部门，如汶川县政府设立了群众疏导调解中心，县公安局设立了行政调解室等。
从纵向上来看，各级部门都设立了处理信访事件的机构，汶川县目前已经形成了处理信访问题的网络机构。
汶川县人民政府对信访局的工作要求是：
坚持文明接待群众，接待中做到四要——接待群众要热情，群众来要热情让座、倒水，做到问有答声、走有送声；
听取申诉要耐心；
答复问题要明确；
处理问题要认真。
汶川县人民政府信访局接待上访情况详见附件《信访制度调查子报告》，资料来源于汶川县人民政府信访局。
教育事业方面，汶川县全县13个乡镇规划建设各类学校22所，其中：
完全中学1所（威州中学）；
普通完全高中和职业技术兼用学校1所（漩口中学）；
农村初级中学2所（桑坪中学和水磨中学）；
小学13所，其中12个乡镇每个乡镇1所，县城实验小学1所；
特殊儿童教育学校1所；
学前教育学校2所（汶川县幼儿园和映秀幼儿园），教师培训中心1所，九年制一贯学校1所（耿达学校）。
并且每所中心小学（映秀和县城所在地除外）规划幼儿教育设备设施。
项目建设请求广东对口支援资金128897万元。
数据来源于汶川县教育局，详细情况见附件《政府与非政府组织关系调查子报告》。
汶川县乡镇两级医疗卫生机构共17所，其中县级医疗卫生机构5所（县人民医院、县中医院、县疾病预防控制中心、县妇幼保健院、县卫生执法监督所），乡镇卫生院12所（含中心卫生院3所）。
县政府在医疗卫生方面完善责任体系，落实各乡镇、各医疗卫生机构工作责任制和责任追究制度，层层签订目标责任书，确保目标任务到村、到组、到户、到人，全力推进医疗卫生机构应对突发公共危机的全面覆盖，并且还将责任与政绩考核直接挂钩（详见汶卫发【2010】116号）。
汶川县人民政府对卫生医疗单位给予了较大的经费投入汶川县对医疗卫生单位资金投入详见《政府与非政府组织关系调查子报告》，该数据来源于汶川县卫生局。
，计划全县新建医疗业务用房44679平方米。
县人民医院规划按三级乙等医院建设，打造成阿坝州一流的医疗机构，县中医院规划按二级甲等医院建设，映秀中心卫生院规划按二级乙等医院建设。
社区属于基层工作范畴，事物相对来说较为繁杂，主要工作有：
①组织群众进行教育，宣传防灾避灾知识，安抚人心，维护社会秩序；
②维护公共设施，保持公共卫生；
③做好社区低保、医保及养老保险的发放；
④协调各单位间、各机构、各商铺及各居民间的关系，及时化解矛盾等。
对汶川县社区的调研以威州镇桑坪社区、南桥社区等为例。
红十字会作为一个慈善组织，在应对公共危机中起到了极大的社会号召力。
总工会为当地工人阶级的组织，在危机事件发生后对于安抚群众，维护社会稳定也是有着很大的积极作用的，汶川大地震发生后，广州总工会对于汶川县的系列援建项目的支援也正体现如此。
汶川县的新闻媒体（广播局、汶川县电视台等）在应对公共危机中发挥良好的引导作用。
汶川县广播局、汶川县电视台服务于灾后重建的需要，利用各种途径大力进行宣传，安抚民众情绪，努力为灾后经济建设创造一个和谐稳定的社会环境。
汶川县新闻媒体在新闻报道中坚持以正确的舆论引导人，以科学发展观作为指导思想，进行正确价值观的新闻播报工作，如2010年6月9日新闻《失主粗心遗失银行卡80后女孩“拾卡不昧”》以及6月29日新闻《歌颂党感党恩—我县隆重举行纪念中国共产党成立89周年感恩大合唱活动》等资料来源于汶川县广播局，详细情况见《媒体公信力及新闻报道中的人文关怀调查子报告》。
。
汶川县人民检察院在工作中坚持法治与民间习惯的有机结合，通过这两只手的共同努力，构建和谐汶川。
在各种刑事案件方面，汶川县人民检察院公诉科2009年共受理各类刑事案件29件50人，向汶川县人民法院依法提起公诉24件43人，移送阿坝州人民检察院2件2人，不起诉5人。
在2010年上半年，共受理各类刑事案件28件49人，最终报送州检察院1件3人，提起公诉19件25人，不起诉1人，汶川县人民法院依法判决17件23人数据来源于汶川县人民检察院，详细资料见附件《民间法司法识别调查子报告》。
在坚持法治原则的同时，汶川县人民检察院对当地的民族传统及社会文化也予以充分考虑，努力实现法律效果和社会效果的有机统一，降低司法成本，提高司法效率。
汶川县各部门工作突出灾后重建主题，根据本部门实际情况开展工作。
汶川县人民检察院公诉科在2009全年以及2010年上半年的工作中，根据本部门实际情况，联系灾后重建主题，制定了一系列促进灾后重建措施，服务于灾后重建大局，突出服务灾后重建主题，全面履行公诉职能，积极推进公诉改革，突出灾后重建工作中心，认真贯彻落实宽严相济刑事政策，依法严厉打击各类破坏灾后重建的恶性刑事犯罪活动，把维护汶川县灾后社会秩序稳定和经济正常发展作为公诉工作的首要任务。
汶川县政府信访局、汶川县人民法院、县公安局、县教育局、县卫生局等也根据本部门实际情况，采取各种措施，服务于灾后重建大局。
二、汶川县提高自身公共危机事件化解能力取得的成绩
随着社会的发展以及政府社会治理能力的提高，政府公共危机事件的化解能力正在逐渐的提升。
目前汶川政府在化解公共危机事件方面积极主动，采取的措施切实可行，其主要表现在以下三个方面：
（一）化解社会矛盾的机构健全
汶川县在应对公共危机应急能力方面的机构较为健全。
化解公共危机事件的部门有政府机关、红十字会、总工会、疾病预防控制中心等，各个部门从不同的方面为化解公共危机事件而努力。
以信访制度为例，从横向上来讲，汶川县人民政府、汶川县委、汶川县公安局、汶川县人民检察院、汶川县人民法院均设立处理信访事件的部门，以人民政府信访局为中心，处理与本机关相对应的信访事件，五个部门相互配合，努力提高信访事件的办结率，缓和乃至化解社会矛盾。
从纵向上来讲，各部门根据自身实际情况分别设立了信访处，努力在基层化解社会矛盾，从而有利于社会稳定、健康、和谐、快速的发展。
在非政府组织方面，医院、社区、学校等部门也是相互配合，从自身角度化解公共危机事件。
汶川县各医院坚持例会和信息反馈制度，完善责任制度，加强应急演练，以提高医疗卫生机构应对公共危机事件的积极性；
汶川县各社区成立防控领导小组，实行“三问责任制”，进一步强化职责，规范合理，确保政令畅通，保证社区治理工作的顺利进行；
汶川县红十字会、总工会、疾病防治控制中心等机构也从自身角度提升应对公共危机事件的能力。
在新闻报道和媒体宣传方面，汶川县通过网站、报纸、汶川电视台等多种形式宣传党的最新方针和政策。
（二）从实际出发，制定科学、合理、有效的政策
汶川县化解社会矛盾的相关部门根据部门面对的实际情况，客观、实事求是的制定本部门的工作计划，适时对工作进行总结，努力提高本部门化解社会矛盾的能力。
其中汶川县人民政府信访局深入基层，了解群众之所需、之所急，根据实际情况制定本部门的方针政策。
汶川县人民检察院按照全州检察机关公诉工作的安排和部署，以科学发展观和党的十七届四中全会精神为指导，以“强化法律监督，维护公平正义”为主题，结合工作实际，把监督和服务有机的结合起来，严格执法，狠抓办案，以高度的政治责任感、良好的精神风貌、严谨的工作作风，全面履行公诉职能，积极推进公诉改革，突出灾后重建工作中心，把维护汶川县灾后社会秩序稳定和经济正常发展作为公诉工作的首要任务。
汶川县人民检察院公诉科立足公诉职能，自觉服务于灾后重建的大局，大力加强公诉人队伍建设，努力提高公诉干警整体素质，创新公诉工作机制，切实维护司法公正和法制统一，成功化解多项社会矛盾，在一定程度上维护了社会稳定，促进了社会和谐。
汶川县各非政府组织也针对自身实际情况，采取多种措施提升自身应对公共危机事件的能力，当地学校坚持“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，实行“安全月历制”，严格保证学校的安全工作；
当地社区成立防控领导小组，采取多种措施维护社区群众的安全。
（三）注重在源头上有效的遏制危机事件的发生
化解社会矛盾的相关部门工作认真，努力从源头上遏制危机事件的发生。
其中汶川县人民检察院公诉科在2010年上半年受理的案件增加一倍的情况下，仍然坚持对每件案件认真阅卷，严格审查，严把案件证据关、事实关、程序关，并有机地将法治与民族风俗、社会风气结合起来，注重从源头上化解社会矛盾，维护了社会稳定，促进社会和谐。
汶川县人民政府信访局在2010年1月—5月仅来信信访事件就增加了43.51%，但是汶川县人民政府信访局工作人员仍然认真负责的处理信访事件，其中2010年1月—5月信访事件办结率为82.50%。
汶川县公安局为适应社会治理需要，加强社会治理工作，大多数工作人员节假日照常上班，汶川县公安局仍然坚持从小事做起、从根源着手，保质保量的完成了各项工作任务。
汶川县广播局根据宣传需要，利用多种手段加强对社会的宣传力度，降低人们心中的不满情绪，在根源上遏制危机事件的发生。
详细情况见附件中的《信访制度调查子报告》、《民间法司法识别调查子报告》、《媒体公信力及新闻报道中的人文关怀调查子报告》以及《公民政治心态调查子报告》等。
三、汶川县公共危机事件化解方面所存在的问题及原因
汶川县政府在化解公共危机事件方面取得成绩的同时，也存在着一些问题，具体表现如下：
（一）社会矛盾化解部门工作人员工作压力过大
化解社会矛盾的相关部门工作认真、科学，在源头上有效的遏制危机事件的发生，这在汶川县各矛盾化解部门中均有体现。
其中汶川县人民检察院公诉科在2010年上半年，共受理各类刑事案件28件49人，而2009年全年公诉科共受理案件30件50人，也就是说汶川县人民检察院公诉科受理的案件增加了一倍。
尽管如此，汶川县人民检察院公诉科对每件案件都做到了认真阅卷，严格审查。
然而，案件数量的增加极大地加剧了公诉科相关工作人员的工作量，在这种情况下很多同志感觉压力非常大。
工作量急剧增加不仅仅只有检察院，还有汶川县人民政府信访局，2010年1月—5月汶川县仅来信上访就增加了43.51%，群众来访平均每天6.1人（次）节假日除外；
详细数据见《信访制度调查子报告》。
另外，有些部门由于工作的特殊性，经常节假日照常上班，如公安局等。
节假日休息是缓解干部同志压力的主要途径之一，长时间的节假日不休息也是导致干部同志压力过大的重要因素。
学校、医院、社区等机构，由于资金投入不足，办公设备缺乏；
各地灾后重建工作进展情况不同等，工作人员也普遍感到压力较大。
工作压力过大导致大部分工作人员轻到中度抑郁，主要表现为不想吃饭、不想说话、急躁、易怒、感觉抑郁、闷闷不乐、失眠等，还有一部分工作人员在工作过程中容易态度生硬、言语过激。
工作人员感觉压力过大主要有以下几个方面的原因，一是工作量加大，近年来随着社会的转型，矛盾冲突数量加大，处理社会矛盾的部门工作量急剧增长，这在一定程度上给工作人员的造成一定的压力。
二是部分部门的工作具有特殊性。
其中信访方面的工作人员每天都要面对大量的负面信息，许多来访人员都是带着问题和怨气来的，而岗位要求工作人员不能对群众发火，这些工作特性都决定了信访工作者要承受常人难以想象的巨大压力。
三是许多处理社会矛盾的部门往往处于幕后，其工作情况不被人理解，许多工作人员认为自己的工作没有的得到社会的认可，在一定程度上给自己增加了压力。
另外，以公安局为代表的部分部门，由于本部门工作的特殊性，节假日仍有许多工作人员照常上班，工作人员没有时间进行自我调节，也不利于压力的释放。
（二）对社会矛盾化解方面相关部门的资金投入不足
汶川县政府以及当地社会各界对公共事业单位相当重视，对医院、学校、社区等的资金投入也在逐年增加，其中财政支出中有很大比例用于教育和医疗卫生事业，政府对当地公共事业单位资金投入详细数据见《政府与非政府组织关系调查子报告》，数据来源于汶川县教育局、卫生局。
但从实际需求方面来讲，这些财政投入金额仍是远远不够。
对社会矛盾化解部门资金投入的不足，在一定程度上不利于这个地区公共危机事件应急能力的提高，对于当地社会的稳定发展也有着消极影响。
这些具体表现如下：
第一，解决信访问题的资金投入不足。
2010年上半年，汶川县人民政府信访局接待信访事件与2009年同期相比增加了很多详细数据见附件中《信访制度调查子报告》，该数据来源于汶川县人民政府信访局。
信访事件增多的一个主要原因就是信访问题的反复性，解决信访问题反复性最大的障碍就是资金不足。
2010年上半年群众来访接待中只有31批次没有涉及到资金补偿问题，仅占总数的16.85%。
解决信访问题所投入的资金与所需资金相比具有着很大的差距。
另外，群众来信上访中有49.47%源于及汶路、都汶路建设拆迁；
群众来访中很大部分源自于修路拆迁以及征地等。
而从源头上解决这些问题的关键就是资金投入的充足，这也就要求社会各界要加大在信访问题的资金投入，以更好地化解社会矛盾。
第二，医疗卫生事业资金投入不足。
在汶川县政府加大对医疗卫生事业的资金投入和广东省的亲情援助下，汶川县的医疗卫生事业的现状相较以前已经有了很大的改善和提升。
但与震后人民群众在身心上对医疗卫生的需求大幅上涨相比，如今的财政对医疗卫生事业的投入相对较少。
医院由于经费紧张从而在硬件和软件等配套设施上都严重不足，集中表现在：
办公设备不足，专业技术人才缺乏，各级医院生存状况不一，中下级医院面临进退两难的尴尬境地等。
此外，汶川地震发生后，汶川县政府为了服务人民，减轻人民医疗负担，对受灾群众的医疗费用实行免收制度，医疗机构无业务收入，再加上医院性质和援建进程的不同，使得中下级医院生存状况更加令人堪忧。
以汶川县中医院为代表的中下级医院由于医疗设施落后，工资发不全，奖金不能兑现，医院仅靠几个门诊病人生存，面临着倒闭的危险。
第三，教育经费投入不足。
汶川县政府在地震过后，在学校教学设施的建设和应对公共危机的演练等各方面投入了大量的资金和人力支持，使得新建的各个校园的抗震能力和学校师生在应对公共危机的应变能力上都有了很大的提高。
然而学校在日常维护和设施更新方面却并不是仅靠一次性资金投入就能解决的，主要表现在：
维护和管理各种消防设施和消防器材；
应急照明设备的保养；
学校教职工待遇问题有待解决等，需要政府继续加大教育经费的投入，这样才能稳步提升学校在应对突发公共危机方面的能力，既防范于未然，又起到事半功倍的效果。
第四，社区可利用经费较少，政府财政投入不足。
社区作为基层组织，无论是在社区基础设施的建设和维护上，还是在社区人才的引进中，都需要大量资金的投入。
然而南桥社区、桑平社区等都存在着可利用资金缺乏的问题。
社区经费贫乏，直接导致社区实际工作人员与所需工作人员差距较大以及工作人员的待遇相对较低等问题，从而致使其工作热情下降，积极性不高；
另一面，社区中的基础设施，由于年久失修，本身就存在安全隐患，更加经受不住地震等突发公共危机的考验，社区防险、避险能力相对较低。
政府对医院、学校、社区等“GONGO”投入资金不足，将会导致这些“政府性的非政府组织”在危机事件化解方面的功能不能充分发挥，不利于政府公共危机事件化解能力的提高。
（三）部分社会矛盾化解部门职责划分不明确
从总体上来说，汶川县化解社会矛盾的机构设立较为健全，政府部门与非政府组织从不同的角度化解社会矛盾，但是部分社会矛盾化解部门内部职责划分相对模糊，这些主要表现在非政府组织内部详细情况见《政府与非政府组织关系调查子报告》。
以学校为例，学校层面各中小学均实行值班制度，每周轮流由教师、行政组成巡查小组负责对学校内部及周边的隐患进行排查，然而当地学校多地处山脚下和河流边，所存在的安全隐患复杂多样，排查所产生的效果相对较小。
并且由学校组成的巡查小组分工不明确，所负责的区域往往没有确定，在一定程度上造成职责不明，责任不清等情况。
另一方面，当地政府部分官员中存在着对公共危机的认识尚浅的现象，未能制定出一套健全机制，进而导致处理不恰当，造成损失；
学校中，同样也存在部分教职员工只注重眼前利益，对安全隐患抱着无所谓的态度，对公共危机事件认识不足的现象。
学校内部职责划分不明确，安全责任的长效机制难以建立。
（四）当地部分人员的就业问题尚待解决
在走访过程中我们了解到，当地很多地方都存在着就业困难的现象。
就业比较困难人群主要集中在40—50岁年龄阶段。
汶川县由于地震影响，很多地方都在进行震后建设，征用大量土地，又因震后建设而失业人群的数量远远大于建设创造出就业机会的数量因为进行震后建设的工人大部分是外来援建工人，并且这些人群主要集中在40—50阶段。
，这就导致就业人群增多。
汶川县40—50岁这个年龄层次的求业者普遍文化素质不高，难以从事对文化素质要求较高的工作，不能适应如今高速发展的市场经济，同时这类人群，由于年龄偏大，也难以满足一些对文化素质要求较低的行业，诸如餐饮业、娱乐行业等。
一旦就业成为普遍问题，就有可能产生各类社会事件，影响到社会治安，不可避免地会对社会稳定和谐造成消极影响，并不利于政府化解公共危机事件的能力的提高，因此政府应积极为当地群众创造就业机会，减少当地待业人员。
（五）政府等对公民政治心态引导力度不够涉及数据来源于问卷调查结果，详细资料见附件《公民政治心态调查子报告》。
公民政治心态影响着公民的政治行为，据了解，汶川县政府、县广播局对公民政治心态引导方面的工作较少，政府如果不能够了解本地区民众政治心态情况，不能积极引导公民的政治心态，也不利于政府社会治理工作开展。
首先是政府、电视台满意度的引导。
公民的政府满意度的大小正是民众对政府是否信任的表现。
根据此次问卷调查中相关数据，当地部分居民对汶川县政府、汶川县广播局、电视台的满意度并不太高，政府以及当地媒体在日常生活中对公民的引导工作并不太够。
其次是对公民公平效率观念引导不太足够。
根据此次问卷调查中的相关数据，汶川县中较大部分居民过分地注重公平。
据我们了解，汶川县在对公民公平效率观念引导工作方面次数并不太多。
由此可以看出，汶川县人民政府、汶川县新闻媒体在公民的公平效率观念方面的引导尚待加强。
另外就是对公民心理落差引导并不太够。
根据此次问卷调查中的相关数据，汶川县部分居民在“自身贡献与所得”方面还存在着一定的心理落差。
公民心态存在着一定的落差，容易滋生各种犯罪事件，例如盗窃、敲诈勒索、贪污受贿、故意毁坏财物等。
从汶川县人民检察院公诉科在2009年以及2010年上半年所受理的刑事案件来看，盗窃、敲诈勒索等占了其中的一大部分。
因此政府以及当地媒体应当利用各种途径对公民进行影响，引导公民平衡内部心理落差，从而促进社会和谐、稳定以及发展。
从汶川县广播局2010年5月7日—2010年7月7日的节目单来看，广播局在平衡公民心态方面做的工作主要是对地震受灾人群进行心理安抚工作。
而在对公民政治心态的引导方面所做的工作尚存不足详细情况见附件《媒体公信力及新闻报道中的人文关怀调查子报告》。
政府对公民政治心态引导方面工作不够的原因大致有以下原因，一是公民政治心态引导这个概念尚未纳入政府的社会管理工作之内。
目前我国大部分地区对于公民心态，尤其是公民的政治心态，政府以及当地媒体都是较少的进行干预。
公民政治心态的引导尚属于学术理论方面的探讨，实际工作中则比较少。
二是某些政府部门对“自由”这个词尚有一定的误解，认为干预公民思想在一定程度上不利于自由竞争的发挥，然而“自由”只是“相对”的自由，也就是说自由是受到限制的自由，政府对公民政治心态进行适度的把握乃至引导，有利于公民政治行为的合理有序，这在一定程度上有利于消除社会中所存在的一些“不和谐”现象，个别政府部门不应因为某些概念上的模糊不清而忽视了对公民政治心态引导工作。
四、提高汶川县政府公共危机事件应急能力的建议
为克服汶川县政府在应对公共危机事件方面的缺陷，促进汶川县政府公共危机事件化解能力，乃至公共危机应急能力的提高，也为了促进汶川地区的和谐与发展，对此，我们针对上述不足提出以下建议：
（一）缓解社会矛盾化解部门工作人员的压力
针对各部门实际情况，政府应当采取措施改善
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