农村集体建设用地流转的现状问题与对策以北京市为例.docx
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农村集体建设用地流转的现状问题与对策以北京市为例
农村集体建设用地流转的现状、问题与对策——以北京市为例
发表日期：
2006年5月11日 出处：
中国农经信息网 作者：
黄庆杰
内容提要：
改革开放以来，集体建设用地流转已经成为发达地区、大城市郊区土地利用中的普遍现象，北京许多农村集体经济组织对集体建设用地流转也进行了积极的探索，其中既有成功的经验，也存在许多问题，本文在系统总结的基础上，对加强农村集体建设流转的改革与管理提出了一系列的对策建议。
关键词：
集体建设用地流转同地同权同价
一、北京农村集体建设用地流转的基本情况
所谓农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等方式，将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为，既包括集体建设用地的初次流转，也包括再次流转。
以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，可以视同集体建设用地使用权出让。
由于农民宅基地的流转受到严格限制，流转数量相对较少。
因此，本文主要探讨农村产业用地的流转。
1、流转是当前农村集体建设用地利用的主要形式
农村建设用地的利用形式经历了从农民自用为主转向流转为主的过程。
改革初期，政府鼓励和扶持农村集体经济组织利用自身的资金、土地和劳动力兴办乡镇企业，此间农村集体建设用地的利用形式主要是农民自建自用。
20世纪90年代以来，乡镇企业效益下降、经营亏损的情况比较普遍，农民不愿直接经营企业，转而将原有的乡镇企业用地出租、转让，通过建设用地流转的方式，直接获取土地级差收益，规避企业经营风险。
另一方面，由于国家建设用地指标有限，且征地手续复杂、价格高，地方政府也鼓励农村集体经济组织通过集体建设用地流转，兴办工业园区，扩大招商引资，加快本地区经济的发展。
由此，农村集体建设用地的利用逐步从农民自建自用转变为以出租、转让为主。
目前，由于集体土地流转分散，且处于不合法状态，很难对全市集体建设用地流转的总量进行完整的统计。
根据我们对部分区县和乡镇的调查表明，郊区各乡镇集体建设用地流转的现象比较普遍，流转的比重占农村产业用地总量80%以上。
2、农村集体建设用地流转的形式与主体
目前，农村集体建设用地流转主要包括租赁、转让、联营、土地使用权入股等多种形式。
第一类是农村原有存量建设用地流转。
上世纪90年代以来，部分乡镇和村办集体企业以拍卖、租赁、联营、承包等形式实施重组改制，其使用的建设用地随之流转。
第二类是近年来兴建各类开发区和工业大院，其招商引资、开办企业的用地大都采取流转方式。
一是土地出租，可以分为三种情况。
第一种是在土地整理和基础设施配套建设完成后，直接出租土地,如昌平区郑各庄村、平谷区东鹿角村。
第二种是先建好标准厂房，再把厂房进行出租,如怀柔大中富乐工业园区。
第三种是土地出租和厂房出租两种方式并存，根据企业的需求选择，如通州区小堡村等。
二是土地入股，即农民以土地作价入股，不参与企业经营，也不承担经营风险，每年获取保底或递增分红，如通州光机电产业基地。
三是土地转让，有些乡镇、村队将开发后的土地一次性转让给企业，收取转让费，转让期限一般是10-30年。
四是建立土地基金会，如大兴榆垡镇建立土地基金会，用地单位以土地补偿金入会，土地所有者（村队）以土地入会。
由基金会统一进行土地开发和招商引资，并按年付给农民土地租金。
第三类是农民住宅开发。
一些村庄在旧村改造过程中，通过自筹资金或与开发商合作的方式进行新村建设，并将一部分剩余房屋出售，以平衡资金,如昌平郑各庄、香堂村、延庆小鲁庄村、营城子村等。
根据北京市国土资源与房屋管理局对部分集体建设用地流转情况调查统计，在各种流转方式中，以出租为主，其流转金额占总数的82%；转让为辅， 其流转金额占总数的8.5%；联营、作价入股、抵押等较少，约占9.5%。
集体建设用地流转的主体以乡镇政府和村委会为主。
一般由乡镇政府或村委会与用地单位签订土地流转协议，也有少数集体企业等集体土地使用者将承包的厂房进行流转。
由于北京郊区土地承包方式不同，流转土地的取得方式也有几种形式。
第一类是村集体经济组织利用集体预留的机动地或原有的乡镇企业用地，不涉及农民土地承包权。
第二类是村集体与农民签订协议，将农民承包的土地收回后进行流转，如通州小堡村等。
第三类是以乡镇政府为主体进行土地流转。
一般由乡镇先与村集体签订协议，将土地集中，统一进行开发和流转，村集体再与农民签订协议，如大兴榆垡镇、平谷马昌营镇等。
从土地流转的情况看，以村集体为主的土地流转宗数较多，但规模较小，流转面积在几十到数百亩左右；以乡镇为流转主体，往往能集中较多的土地，统一建设乡镇工业园区，占地多数在千亩以上，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇、峪口镇等。
3、农村集体建设用地流转的用途与价格
目前，农村集体建设用地流转的用途主要可以划分为工业生产用地、商业服务用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等多种类型，使用土地的对象包括各类企事业单位。
其中，工业用地比重较大，但也因区位而异，如近郊区，农村集体建设用地的用途已经从工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县，土地流转仍以发展工业为主。
近年来，山区乡镇的土地流转较多用于发展旅游观光、休闲娱乐设施等。
在农村集体建设用地流转用途中，也有少量流转土地用于建职工宿舍、搞房地产开发。
如北京市属80余家国有企业在朝阳、海淀、丰台、大兴、通州等区县的25个乡、117个村租用农民集体土地建宿舍，占地180余万平米。
[1]一些交通便利、区位条件较好的集体经济组织以新村建设名义搞房地产开发的情况也大量存在。
此外，随着城乡交流加快，市民下乡购房的情况也较多。
根据一项针对全市不同区域12个村庄、3730户农民的调查，农民住房出租和宅基地买卖有917户（买卖和出租），约占调查总户数的24.6%。
[2]土地流转价格主要分为年租金和一次性流转费两种。
土地流转价格因区域和用途不同差异较大。
工业用地年租金在每亩500-1500元之间，高的可以达到每亩5000-10000元，如昌平郑各庄每亩土地年租金达到5000-10000元，通州小堡村、里二泗村的年租金在每亩4000-5000元，而平谷马昌营镇的土地租金每亩仅500元左右；商业用地年租金在每亩1-3万元左右。
工业用地一次性流转费每亩约3-10万元左右，流转期为30-50年。
土地租金有固定年租，一定5-10年不变，如通州小堡村每亩土地年租金4000元左右；有些采取年递增方式，如通州光机电产业基地的土地租金标准是：
头一年从每亩800元起，年递增8%；还有一些是乡镇一次性收取土地补偿费后，按年支付农民租金，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇等。
农民宅基地买卖、租赁和商品房出售价格因区域不同，有较大差异。
一般一个农村院落的买卖价格在2-5万元，一间房屋的租赁价格约800-3000元/年。
农民自建商品房出售，由于没有正式房产权，其价格明显低于同区位商品房的市场价格。
总的看，北京集体建设用地的流转价格呈上涨的趋势。
农民取得集体土地流转收益的形式主要有：
（1）通州小堡村等村集体与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户；
（2）昌平郑各庄实行土地股份合作制，其土地租金收入每年按股分红；（3）以乡镇政府统一进行土地开发流转的，大多由乡镇一次性提取土地转让补偿费，然后按每年支付租金的形式拨付到村，如大兴榆垡镇土地基金会按每年每亩1550元对入会农民支付租金；（4）有少数村队的土地流转收益，不直接分配给农户，如怀柔大中富乐村是利用集体机动地建立工业园区，其土地收益主要用于再生产和集体福利，不直接分配给农户。
平谷马昌营镇与农民签订土地租赁协议后，按每年每亩500元将租金拨入村委会专户，主要用于给村民上养老保险等福利事业。
（5）除此之外，有些农民还可获得一些其它的收益，如通州小堡、里二泗等村的农民集资建厂房出租，按6年收回厂房投资提取折旧，每年可以获得一定的投资回报。
平谷马昌营镇开发区采取固定补偿基数与镇级财力按比例分红的办法，对占用的集体土地除按每年付给固定租金，还承诺在入区企业实现税收后，镇、村两级按照每年镇级所得财力以7：
3的比例进行分成。
二、农村集体建设用地流转的作用与存在的主要问题
农村集体建设用地的流转，对推动郊区工业化、城镇化进程，促进全市产业结构升级和经济社会发展都做出了重要贡献，也有利于提高农民收入，保护农民的土地财产权。
1、农村集体建设用地已成为北京经济发展与城市建设用地的重要组成部分
近十年来，北京工业化、城市化快速发展，首都经济结构和产业布局也进行重大调整，城市产业和人口加快向郊区转移。
郊区二三产业迅速发展，产值从1991年的131.6亿元，增加到2004年的875亿元，郊区成为首都经济发展新的增长点；郊区常住人口规模明显扩大，户籍人口增加100多万，并容纳了300多万外来流动人口，郊区成为吸纳城区人口转移和城市新增人口的主要区域。
郊区城镇面积也迅速增长，卫星城建设规模从150多平方公里增加到350平方公里、人口达220多万，小城镇建设规模达到150多平方公里，人口近90万。
城市空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。
按照现有的国家建设征地制度和用地规模，远远不能适应首都经济快速发展和城市不断扩张的需求，农村集体建设用地数量增加和使用范围扩大，正好补充了国家建设征地的不足。
目前，农村集体建设用地的数量已经接近全市建设用地总量的50%，在独立工矿用地中，农村集体建设用地占全市独立工矿用地的比例由1992年的43%上升为2004年的64%，成为接纳城市工业转移和全市招商引资的主要承载地。
在城市建设向郊区转移、卫星城和中心镇建设的过程中，同样越来越多地利用农村集体建设用地。
可以说，农村集体建设用地已经突破了农民自建自用的范围，成为全市经济发展和城市建设用地的重要组成部分，对推动土地资源合理配置，促进全市空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。
2、农村集体建设用地流转保障了农民以土地参与工业化、城市化的权利
目前，我国农民参与工业化、城市化的途径主要是农村劳动力转移至非农产业和农村土地转为建设用地两种方式。
在目前农民就业困难的情况下，保障农民以土地权利参与工业化、城市化的重要性就更加突出。
现行国家强制征地制度，仅仅按照被征用土地的原用途给予农民包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，不仅补偿水平低，而且还经常被层层截留，剥夺了农民本应享有的土地增值收益。
同时，农民就业安置亦得不到妥善解决，导致许多农民成为无地、无业、无社会保障的“三无”人员，排斥于工业化、城市化进程之外，引发了大量社会矛盾，成为农民上访和农村群体性事件的重要因素，极大地影响社会稳定与和谐社会建设。
相对于国家征地来说，集体建设用地流转减少了征地产生的政府与农民之间的矛盾，降低了农村工业化的门槛，并且把土地非农化的级差收益更多地留在村集体和农民手中，使农民一次性获得的土地补偿变成了长期的、稳定的收益，使广大农民群众以土地权利参与到工业化、城市化过程，实现了政府、用地企业、村集体和农民的共赢，农民也分享到了城市建设与经济发展的成果。
3、集体建设用地流转对增加农民收入和壮大集体经济力量发挥了主要作用
对于农民来说，从集体土地流转中获得的收益增加了他们的收入，改善了他们的生活。
首先，农民获得的土地流转补偿一般高于其种地收入，而且比较稳定，在农业比较效益不断下降的情况下，土地租金成为农民收入的重要来源。
其次，利用集体建设用地兴办二三产业，本村农民可以优先到企业就业，获得工资性收入。
据统计，1990年郊区农民纯收入1297元，其中来自二三产业收入仅占40%左右，工资性收入不足1/4。
2004年郊区农民纯收入达到7172元，其中来自二三产业收入增加到75%左右，工资性收入达到61%，成为农民增收致富的主要来源。
此外，流转方的土地运营收入，除了兑现农民的土地经营权补偿、资金入股红利和工业区基础设施建设外，剩余部分主要用于村集体公共事业，农民能够获得福利性收入。
从集体经济组织的收入看，在乡镇企业重组改制和农村税费改革后，其收入的主要来源也是农村土地流转收益。
由于区位条件和发展环境不同，农村集体经济组织的土地流转收益差异很大，少的村队每年几万元，较多的村队每年土地收益达到几十万、甚至几百万元。
这些土地收益，除用于维持农村基层组织的日常开支外，更多地用于乡村基础设施建设、提供农村公共福利、举办社会公益事业以及发展农村经济等。
集体土地的流转收益已成为一些基层政府和基层组织筹集建设与发展资金的主要渠道。
4、农村集体建设用地流转降低了企业成本，促进了地方经济发展
使用集体土地流转方式发展经济与采用国家征地方式发展经济相比，具有供地方式灵活，企业投资成本低、办事手续比较简便、建设周期短、见效快等优点。
流转方从农户手中集中土地后，统一进行土地经营和招商引资。
一是投资企业直接与流转方进行合作，不需要与农民打交道，减少了建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾，流转方代理投资企业办理各种申请审批手续，加快了工作进度，从而使企业可以较快地获得土地使用权，保证了项目的及时开工。
二是土地流转方对流转土地加强基础设施建设，一般都对工业用地做到“七通一平”，甚至“九通一平”，还有一些土地流转方建好厂房进行出租，企业投资硬环境明显改善，缩短了建设周期，节约了企业投资的时间成本。
三是主要以出租方式进行土地运营，与国家征地方式相比，降低了企业前期投入。
如通州小堡村工业园区土地采取国家征地出让方式，企业一次性土地成本投入每亩15万元，如果采取出租的方式，企业每亩每年租金仅为4000元。
流转方为了吸引更多的企业投资，甚至还有其他优惠的投资政策。
总之，利用集体建设用地发展二三产业，低于国家征地的成本，受到企业的青睐，这也促进了农村产业结构的调整、农村基础设施的改善和农村经济的全面发展。
在充分肯定集体建设用地流转在促进经济发展、增加农民收入、保障农民以土地参与工业化、城市化进程等重要作用的同时，也必须看到集体建设用地流转过程中存在着许多迫切需要解决的问题。
1、农村集体建设用地流转中的违法、违规问题比较严重
集体建设用地管理适用的法律法规主要是1999年修订的《土地管理法》。
该法第43条规定：
“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。
但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。
”第63条还规定：
“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。
但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。
”因此，现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用，即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，就是说集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为在目前是被法律禁止的。
但是，实践已经走到了法律的前面，集体建设用地早已突破了原有的使用范围，通过出租、转让、合作、入股等方式流转到集体经济组织以外的企事业单位和个人。
这种做法与农村工业化、城镇化的趋势相符，却与现行的法律法规发生明显的冲突，适时修改法律法规已经成为迫在眉睫的事情。
此外，在集体建设用地流转与利用中，违反现行国家用途管制、规划控制等国家土地管理制度的情况也比较严重。
这主要有几种情况：
（1）符合村镇建设规划和土地利用总体规划的集体土地，未办理农地转为建设用地的审批手续，进行土地开发经营；
（2）不符合规划要求，也未办理任何手续，直接占用农地进行土地开发经营；（3）一些农村集体经济组织和村民未经规划和土地部门批准，私自在集体土地上搭盖违章建筑用于出租和自用。
目前违法、违规使用集体建设用地的现象比较普遍，问题十分突出。
据市国土资源局统计，在1993年至2003年这11年中，全市新增建设用地92244.7公顷，但经国土部门审批的征地数量仅为41909公顷。
在国土部门审批征地以外的新增建设用地中，除少部分办理了农地转用手续外，大部分属于不规范用地或者是非法用地。
表5-11992—2003年北京市新增建设用地情况（单位：
公顷）
年份
审批征地量
详查建设用地新增量
1993
4700
7939.8
1994
4700
7939.8
1995
2900
7939.8
1996
2700
3581.2
1997
3700
2216.7
1998
1700
2934.7
1999
1517
2886.0
2000
2925
4231.0
2001
5914
23310.9
2002
5044
21998.6
2003
6109
7266.2
总计
41909
92244.7
11年平均
3809.909
8385.9
资料来源：
北京市国土资源局，2004年，《北京市土地利用规划研究》，第19页。
2、集体建设用地规模大，但产业发展不足
目前农村集体建设用地供给总量很大，2004年全市农村集体建设用地大约为153263公顷，约占当年全市建设用地总量319723公顷的47.94%。
特别是独立工矿用地中集体土地增长快，比重占全市独立工矿用地的64%。
但与此同时，郊区产业发展不足，经济总量小，没有形成产业集群和强有力的块状经济，农民就业难等问题仍很突出。
2003年，郊区地区生产总值和二三产业增加值分别为840亿元和366.6亿元，分别占全市地区生产总值（3663.1亿）的22.9%和全市二三产业增加值（3567.46亿元）的10.3%。
其中，郊区工业产值为279.7亿元，占全市工业产值1032.03亿元的27.1%。
可见，土地的投入量与经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低。
从郊区二三产业产值增长速度与集体建设用地的增长速度来看，1992年，郊区二三产业产值占全市二三产业产值的比重为25.3%，其中工业产值占全市比重为30.3%，但2003年，这个比重分别降为10.3%和27.1%。
而从1992年到2004年，集体建设用地占全市建设用地比例从38%增加到48%，独立工矿用地中集体土地占全市独立工矿用地的比例从43%增加到64%。
用地的数量增加而工业产值的比重下降，也说明了集体建设用地并没有随着数量的扩张而提高用地的效率。
从集体建设用地的增长数量与吸纳农村劳动力转移的情况看，1992年以来农村集体产业用地增长了2倍多，但从事二三产业的农村劳动力比重仅从62%增长到65%（2004年），仅增加了3个百分点。
特别是在二产就业的劳动力从34.6万（1992年），减少到28.9万（2003年）。
尽管外来务工人员挤占了部分新增就业岗位，但农村集体建设用地大量增加而吸纳农民就业能力不足的问题仍然很突出。
3、农村集体建设用地利用分散，不符合节约集约利用的要求
集体建设用地利用分散主要表现在以下方面：
一是农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。
目前，农村户籍人口308万人，占全市户籍人口28%，但农村居民点占地面积88549公顷，占全市城乡居民居住用地总量的64%。
农村人均建设用地291平方米，大大超过国家标准人均150平方米的上限。
农村住宅建设的容积率也很低，仅0.15-30之间，部分村庄还有较多的闲置地和空置的住宅。
农村居民点布局分散，难以获得水、电、路等基础设施建设的规模效益，也不利于村容村貌和农民居住条件的改善。
二是各类开发区、工业大院布点多，土地投入量大。
2004年开展土地市场治理整顿时查明，北京共有各类开发区（包括园区、工业大院）470个，规划面积87609.06公顷。
由于布点过多，相互竞争，造成各开发区、工业大院普遍存在企业入住率低、投资不足、土地闲置，基础设施建设滞后、厂房建设容积率低、土地利用效率低等问题。
尽管土地市场治理整顿撤消了442个开发区，但是大部分撤消工业园区的建成区域仍在继续使用。
分散的园区建设不仅加大了基础设施建设的成本，而且难以形成合理的产业布局和实现集聚效益。
三是重点小城镇布点多、规模小。
90年代中期以来，政府有关部门对33个中心镇在政策、资金和土地投入等方面给予很多支持。
但由于小城镇布点多、定位不明确、缺乏特色，以及中心城区和卫星城辐射能力强等因素，一些小城镇引进企业少，人口规模小，园区土地、商品房闲置较多，对郊区经济发展的带动能力有限，造成土地资源的浪费和利用率低等问题。
据市规委2004年对全市中心镇工业区情况调查，入区企业个数平均值为43.4家，每个企业就业人数为77人，规模较小。
土地产出较高的乡镇工业用地达到1500万元/公顷以上，低的只有300-400万元/公顷，差2-3倍。
其中多数工业园区的土地产出在400万元/公顷以下，效益很低。
4、集体建设用地流转收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障
当前，在农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，这是集体建设用地流转中的突出问题，也是造成农民集体上访频发，影响农村社会稳定的重要因素。
首先，在农村集体土地产权主体不清晰的情况下，农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村委会。
大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项，未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。
土地流转收益由少数乡镇和村干部支配的现象比较普遍，农民的权益难以得到保障。
一部分农民在土地流转后，既失去了土地，也找不到合适的工作，陷入失地、失业，也没有社会保障的困境。
其次，典型调查显示，集体建设用地流转的收益分配关系比较混乱。
在很多地方，集体建设用地流转收益的大部分，主要由乡镇政府、村委会用于发展经济和各项社会公益事业，小部分用于对农民的土地补偿。
还有少数村队的土地收益主要用于发展经济和各项建设，不对农民进行土地收益分配，仅给予一定粮油补贴和公共福利。
第三，一些工业开发区或用地企业，与农民签订了长期土地租赁协议，约定按年支付租金。
但由于现有集体土地流转大多属于私下交易，没有规范的合同文本和经过报批，因此，这种协议缺乏必要的法律法规支持，执行协议没有保障。
一旦发生拖欠租金、企业倒闭等利益纠纷，法院将视原来所签订的合同为无效合同，不能保障出租方的利益。
当发生法律纠纷时，最终的受害者是农民。
此外，由于目前大多数土地流转仍属私下交易，没有任何报批手续，在土地流转收益中，也没有向国家缴纳各项税费。
5、政府缺乏对集体建设用地流转和利用的有效管理
目前，由于政府各部门对全市农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，使集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。
一是规划和国土等部门尚未把集体建设用地纳入城市建设规划和土地利用计划。
随着农村集体建设用地数量增加，农村集体建设用地越来越成为经济发展和城市建设用地的重要组成部分。
但规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理，村镇建设规划编制工作严重滞后，据市农委的调查，全市有2/3的村庄没有编制规划。
国土部门下达年度土地利用计划，也主要考虑重点项目用地和国家建设征地，农村集体建设项目用地很难纳入其中。
由于缺乏规划指导和用地指标，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。
二是规划、国土、发改、建设等职能部门在推进集体建设用地改革工作上，缺乏政策配套和工作协调。
如城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接；在农村集体建设项目用地审批上，由于各个部门政策不协调，造成审批周期长，制肘多，项目难以落实等问题。
三是集体土地的权属管理滞后，基础工作比较薄弱。
集体建设用地的权属登记、四至划分
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