美国生态补偿财政项目的理论与实践.docx
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美国生态补偿财政项目的理论与实践
美国生态补偿财政项目的理论与实践
一、引言与背景
美国实施生态补偿政策具有长期的历史，早在20世纪30年代,由于受干旱、沙尘暴、经济衰退的影响，美国政府开始采用自愿支付的方式鼓励农户开展土壤保护和其他农业环境绩效的改善。
通过长期的政策支持，从开始实施到20世纪90年代早期以后，农业生产环境损伤得到缓解甚至改善的效果逐渐显现。
虽然近年来补偿内容和类别有了较大扩展,但美国生态补偿主要还是关注农业生产相关的生态环境改善，比如土壤保护、休耕等。
农业环境政策仍然是美国实施生态补偿的主要形式,关注的核心问题是土地休耕。
美国生态补偿政策实施通常与农产品价格波动存在紧密的关系。
农产品价格低迷时，就会开始土地休耕计划。
在大萧条的后期（1936年-1942年），美国农业调整法案的授权支付使每年土地休耕大约1620万公顷。
同样由于农产品价格急剧下降，1956至1972年开始实施了保持地力计划。
在1985年美国农业经济大萧条的中期，开始实施了保护和储备计划（ConservationReserveProgram，CRP）。
但由于社会需要，CRP从最初主要是为了快速登记土地，演变成改进环境效益的多目标计划，而不再只关注传统上的土壤侵蚀和生产力。
美国在周期性地为大规模土地休耕投入大量的资金的同时，也对在耕土地投入少量资金以改进农业环境绩效。
从1936年起，农业保护计划（AgriculturalConservationProgram，ACP）对梯田、草场泄水道以及其他土壤保护设施的建设提供成本补贴。
最近ACP更广泛地对农业环境保护行动进行资助，其中包括安装牲畜废弃物处理设施。
1996年ACP与其它一些小计划一起整合形成环境质量激励计划（EnvironmentalQualityIncentivesProgram，EQIP）。
与CRP一样，EQIP具有多重环境目标，远远扩充了土壤侵蚀的保护目标。
上述几项政策计划,构成了美国生态补偿政策的主体。
二、美国生态补偿项目设计思路
美国生态补偿项目的基本做法是政府从国库中给生产者支付一定的现金，以换取目标区域土地利用方式转变，以更有利于生态环境改善。
其设计思路主要如下：
首先是确定目标。
许多美国农业环境支付计划具有包括环境目标在内的多重目标。
环境目标主要关注水质水量（地表水与地下水）、野生物种的栖息地、土壤质量（保护土壤生产力），而对空气质量、碳汇、能源储备等关注不多。
还考虑其他副目标，如土地休耕计划有供给管理的目标，提高农民经济效益的目标，还有参与者间的公平性目标，如EQIP中还专门考虑了贫穷农民的问题等。
一旦目标确定,就需要成本有效的计划来实现。
20世纪90年代早期，环境成本有效就已成为美国农业环境政策开发的一个重要标准。
1990年美国国会认可了CRP计划以环境效益——成本有效为目标，并于1996年授意美国农业部在实施EQIP计划时，要使单位美元支出的环境收益最大化，这意味着必须遵守两项准则：
1.将支付确定在单位美元支出产生环境收益最大的地块上，或具体生产方式上，或二者的组合上；2.支付的金额要等于让生产者在目标地块上采用期望的生产方式所需的最小金钱数量，额外多余的支付就是浪费了资金投入。
要做到成本有效，项目管理者必须非常清楚哪些土地类型及土地利用方式的组合，能够以相对小的成本产生最大的环境效益。
除了土地类型与土地利用方式，美国的实践表明，生态补偿项目参与者的受教育程度、经历、职业（农业或非农业）及其他社会经济特征，对项目的最终效益也有非常重要的影响。
三、项目相关信息的收集和运用
实施成本有效的生态补偿需要大量的信息：
包括潜在的环境效益，生产者愿意接受的最低支付水平等。
因为环境效益与生产者的接受意愿差异性很大,要选择那些环境成本有效的土地与利用方式组合，需要对潜在的大量组合进行效益评价和了解生产者“愿意接受”的支付水平。
尽管在全国的范围不可能详细评价所有这些组合，但决策者仍然能够利用让参与者竞争的手段来获取有助于评估潜在环境收益和成本的信息。
美国农业部所有生态补偿项目都有预算和面积的限制，因此项目的参与是竞争性的。
通过竞标,决策者能够了解生产者为参与项目愿意提供什么样的土地，愿意采取哪种实践方式，以及愿意接受的支付水平。
为取得成本有效的结果,美国采取了如下策略：
1.把收集信息作为项目申请的一部分；2.从大量的申请者当中，运用成本——效益指标来选择参与者。
项目的申请和登记是一个筛选过程，从所有的农场主和牧场主中最终决定一组计划的参与者（如图1所示）。
资格决定了哪些生产者能够申请,而参与的激励水平（支付标准）决定哪些生产者对参与感兴趣。
效益——成本准则被用来从潜在的参与者中选择项目参与者。
图1 美国生态补偿项目的大体挑选流程
美国农业环境项目一般要求生产者提供一份建议书。
政府会公布谁能够提交建议（也就是谁有资格），保护行动的最低条件，会付多少钱给生产者（或针对某些具体项目，政府能接受的最高竞标价），以及评价建议书采用的标准方面的信息。
对此，感兴趣的生产者会出价投标,指明实施生态补偿项目的土地范围与类型，及采用的土地利用方式，提出生产者期望得到的支付水平。
支付率一般以面积为基础,也可以设定为所采用土地利用方式成本的一个固定比例。
提交投标后，就可以把有关地块的位置及所采取的实施手段与相关的土壤数据、当地人口及其他有助于评价潜在效益的因素联系起来。
生产者对资金需求的竞标就确定了政府最终提供的合同成本。
即使没有要求生产者投标,关于位置和土地生产方式的信息也可能帮助美国农业部评价潜在的合同成本。
利用这些或其他的相关信息，可以根据每美元项目支出产生环境收益的能力对生产者的申请进行排序。
在满足预算和面积约束下，按照排序来决定接受哪些申请者参与项目。
在EQIP中就采用了这种方法,其合同期限少则1年，多则10年。
然而，对长期合同的项目而言,项目管理者需要采取更谨慎的方法。
例如在CRP中，合同期限最小为10年。
为了确定接受哪些合同，CRP项目的管理者对最近申请参加CRP项目的申请者信息指标得分进行了评价。
为了达到成本效益最大化的目标，项目管理者可以拒绝一些当前的申请者。
当然，从生产者和现有的数据中是不能得到进行有效的效益——成本定位选择所需的信息。
由于难以将农事活动方式与环境结果联系起来，这也成了开发成本有效的农业环境项目的一个主要障碍。
有充足的证据表明，农田中的养分和沉积物的流失已经造成水质污染，但期望在源头通过改变土地利用或管理来减少流失，却十分困难。
监测农民沉积物和养分的流失代价也十分昂贵。
物理过程计算机模拟模型可能用来评估沉积物和养分荷载的源头，但是这些模型一般需要大量的数据而难以普遍使用。
四、美国生态补偿实施案例
如前所述，美国农业环境政策大多是围绕土地休耕展开的。
1985到2002年期间,土地休耕支出占美国农业部与保护相关的向农民支出的绝大部分。
但最近几年对在耕土地项目的支出（如EQIP）增长明显。
CRP与EQIP是美国最大的农业环境计划。
1995年总计有28亿美元的资助（其中18亿用于CRP、10亿用于EQIP）。
表1总结了CRP与EQIP的主要内容。
（一）保护和储备计划（CRP）
CRP计划的目的是对土地实施休耕，提供10-15年期的补贴合同。
生产者会获得如下好处：
政府会分担土地植被恢复（通常为草和树木）建设的成本,收到由他们自己竞标决定的年度补贴。
一般来说,补贴低于放弃生产的机会成本加维护成本之和的上限。
政府的成本补贴只有当植被达到要求后才发放。
CRP中合格的土地需要满足下面的两点属性：
1.土地具有作物生产的历史；2.极易被侵蚀,位于国家或州的优先保护区里，或专用的湿地恢复、河岸缓冲区或保护缓冲区。
尽管极易受到侵蚀的土地最具备申请资格，但CRP中大多数的土地是运用环境效益指标（EBI）挑选的，EBI是一种包含广泛的环境方面的考虑和合同成本的指标，可以说是美国生态补偿项目确定补偿对象的核心评价体系。
如表2所示。
目前，CRP注册的土地被限制在亿公顷。
2005年末，已经记录了亿公顷。
超过90％的CRP土地及超过80％的补助是通过一般的申请程序记录的。
在指定的申请期内，拥有符合条件的土地生产者能够进行投标，由此肯定提供的土地、将被建设的土地覆被（如草或树木），及申请者愿意同意的财政资助。
运用EBI对申请排序，得分高于门坎值的投标将被同意。
通过这种申请程序记录的土地占到CRP土地与CRP支出的绝大部份。
（二）CRP计划中的效益——成本准则
早期实践表明，在CRP计划中以效益——成本为准则选择参与者可以显著的改进环境收益。
通过采用EBI指标，以效益——成本为准则来选择参与者，这将参与者的登记从以前低成本、高侵蚀的土地转向了在考虑成本的同时，获取广泛的环境收益。
尽管EBI的结构随时间已经有所变化，但是基于4到6类环境效益指标和成本因素（如表2），已经对EBI指标要素进行了赋值。
三个主要的环境要素——野生生物栖息地、水质、土壤易侵蚀性（潜在破坏土壤生产力的可能性）——在总计400的环境分值当中，每一个被赋予100的分值。
尽管在签订合同时，成本要素的分值是变化的，但在最近签订的合同中大多采用150的分值作为标准。
对于任何因素，从零到最大值间的任何分值都可赋予。
例如,水质要素的赋值是基于与那些需要保护的地下或地表水资源的位置来确定的。
最近几年实践表明，进一步将重点由土壤生产力的维持向提高水质和野生生物栖息地转移，可进一步提高CRP的环境本钱有效性。
目前，美国法定的EBI给予水质、野生生物栖息地、土壤侵蚀以一样的权重。
由于侵蚀性指标依赖于土壤蒙受侵蚀的可能性及侵蚀破坏土壤生产力的可能性，所以它能够作为土壤生产力潜在损失的代理指标。
同时，土壤侵蚀也能污染水和空气,但EBI中的土壤侵蚀指标并无解释土壤侵蚀与水或空气污染的接近性。
（三）CRP计划中确定资金所采用的投标法
对合同的支付水平进行投标可以减少合同的成本，帮助项目节省开支。
就成本有效性而言，理想的拍卖会促使项目申请人揭露自己的接受意愿——为满足项目的条件，他们实际愿意接受的最低支付水平。
实际上，拍卖是否能实现这一目标，主要取决于政府如何评价生产者投标的信息。
在保护储备计划中（CRP）,生产者可以以多种方式投标。
首先，CRP申请者可以接受低于其休耕土地最大租金率的年度租金支付。
最大租金或投标上限,是区域内平均耕地租金率及在投标登记的土地的土壤生产力的函数。
随着年度支付水平的降低,总的EBI得分值将上升。
第二，选择承担建设土地覆被（如草或树）全部成本，而不是选择成本分担的生产者,可以得到额外的EBI得分。
第三，EBI中野生生物要素得分值主要依赖于建立的覆被的类型。
如果覆被对野生生物更有利,如树木或多种原生的野草，种植起来也更加昂贵，那么覆被选择可能是生产者投标需要考虑的核心内容。
最后生产者可以选择那些本来就能获得高的EBI得分的土地来改进其EBI得分。
例如,具有较高侵蚀度的土地将会得到更多土壤易侵蚀性的分值。
在申请参与CRP计划的时候，在投标之前，生产者被告知他们的EBI环境得分值。
一方面,环境得分的信息能够帮助生产者评估被项目接受的机会，有时也可以起到阻止他们提高投标值的作用。
另一方面,生产者不会一直记住他们需要提供的环境收益,如果他们知道了追寻的环境保护目标，知道了哪种土地类型和土地覆被最能提供环境目标追求的服务，那么他们很可能提供最具有环境收益潜力的土地来参与项目。
（四）环境质量改进计划（EQIP）
EQIP计划于1996年通过合并许多计划形成。
EQIP向对在耕土地采取改进环境生产实践的生产者提供成本补贴和激励性支付。
在1996年到2002年期间EQIP每年获得～2亿美元不等的资金支持（同一时期,CRP每年得到15亿美元或更多的支持）。
EQIP的准入资格比较宽松：
美国农田和畜牧经营中使用诸多类型的废物处理的装备和基础设施，均可申请加入EQIP，总计大约有250种不同的农业经营项目可以获得EQIP的资金资助。
像基础设施，如草地排水渠或施肥设备，EQIP都可分担初装成本。
当建设完成并得到认证后就进行支付。
对管理实践，如保护耕地或肥力管理，生产者在转到新生产方式上的3年内都可得到激励性支付。
2002年，美国国会大幅度增加了对EQIP的资助，至2005年达到10亿美元。
但也一直重视采用增加环境成本有效性的方式。
1996到2002年期间，生产者提交投标，表明他们愿意解决什么资源问题（如土壤质量、水质）、他们愿意用什么样的实践手段解决这些问题、为采取这些行动他们愿意接受什么水平的支付。
对于财政支持的投标被明确规定为建设成本的百分比（上限达75％），及当地管理实践的最大成本费用的百分比。
从2002年开始,采用统一按建设成本50％的比例分担建设成本,并按管理实践的实际成本的一个固定比例支付，因而取消了对财政资金支持的投标。
EQIP基金通过一个指标公式分配到各个州。
运用各州具体的指标（类似于EBI，但计算是以环境分值除合同成本为标准的），将生产者的合同按此指标排序来确定是否接受。
资金分配后，各州可以建立自己指标（在限度内）来使用EQIP资金。
（五）EQIP中的效益——成本准则
与CRP不同，EQIP中的效益——成本准则并没有得到具体的研究。
因为用于选择参与EQIP的成本——效益指标是在州和地方层面上设计的，但各地的环境目标存在较大差异，由此,从国家与区域的尺度上分析EQIP中的成本——效益准则极为困难。
尽管如此，项目数据表明该计划对水质与水储备关注度较高。
在国家层面，1997年至2002年，水质与水保护活动占EQIP支出的34％，牲畜经营的养分管理占28％，土壤与土地保护占20％。
只有6％用于野生生物栖息地保护相关的活动上，12％用于其它支出。
尽管评估EQIP计划还存在困难，但通过计算机模拟模型试验可以获得采用效益——成本准则对环境效益的影响。
运用类似于EBI的指标来衡量环境绩效，估计的结果表明以环境绩效为基础的支付可以产生比实践的支付要高两倍的分值。
（六）EQIP计划中确定资金所采用的投标法
1997至2001年，EQIP申请者也被要求对财政支持竞标。
在这一期间，出价相对于政府可以支持的最大支付水平而言非常低，申请者的数量逐年减少。
对建设（例如，动物废弃物处理系统、草地、泄水道）而言，生产者可以投标要价达到成本的75％，但是被接受的平均标价仅为成本的35％。
对于管理（如营养管理、耕地保护）实践而言，生产者可以要求达到最大激励性支付水平的100％，但实际被接受的投标平均价格仅为43％。
一些因素可以解释投标价格低的原因。
首先准入标准低和资金支持有限，每年只有2亿美元，在2002年以前更少一些，这使EQIP的参与具有很大的竞争性。
在计划的前两年，大约70％的项目申请者都被拒绝。
其次，EQIP资助最多的实践形式表明，许多项目的实施可产生个人效益，从而降低了生产者愿意接受的补偿水平，并使生产者能够以低于最高补贴的价格投标。
例如，废物存储设备可能对于符合地方或州的废物处理要求是必要的；节水的喷灌系统也可以降低灌溉成本；牧草种植能提高草的覆被减少土壤侵蚀但也可以增加牧草生产力。
同样资助最多的管理实践，通过对生产投入的精心管理,包括耕地保护、灌水管理、有计划的放牧、养分管理能够减少生产成本。
（七）监测与执行措施
近些年，农业环境政策中履约监测的重要性已经受到理论上越来越多的关注。
主要研究的内容如下：
在确定如何实施最优的监测时，监测成本与农民风险规避之间的关系；为了确保履约需要采用更高的激励性补贴，其中不完美的监测作用如何；在合同设计中不同农民类型的重要性。
但由于受到数据条件的限制,实证分析仍然非常有限。
美国审计局（GovernmentAccountabilityOffice，GAO）最近对一些农业环境项目中的监测与执行情况进行了考察，结果并不令人满意。
最近一次的研究确认了在交叉遵守规则实施中存在的严重缺陷，从而怀疑了美国农业部估计的高达98％的履约率。
美国农业部的做法是对少部分符合要求的土地（约5％）进行调查，即通常所说的履约状态调查（CRS）过程。
审计局对CRS的批评包括：
调查样本的选择、给地方政府的指导缺乏一致性和透明性，数据处理和分析中没有利用那些存在明显不足的生产者，对放弃和惩罚的解释都不充分等。
对在耕地的农业环境补贴来说（如EQIP），监督合同的执行代价昂贵,有研究发现，美国政府宁愿不去追究那些没有完成规定保护计划的农民。
这一做法导致17％的合同没完全履行。
如果履约的情况得不到改善,政府可能会修改激励措施。
一般认为，成本分担水平、合同期限长度、合同的规模、合格的保护实践类型等都对农民是否完全履约有重要影响。
（八）项目实施的交易成本分析
通过竞标或效益——成本筛选参与者获得的收益，是否超过其实施的交易成本也是值得关注的问题。
交易成本一般包括：
政府制定计划（如构建EBI）、生产者提交申请、政府审批申请、选择参与者、订立合同、支付补贴、监测履约和必要时采取强制措施的成本。
间接的交易成本包括数据收集和研究成本（如收集和研究EBI指标建立所需要的参数）。
在美国生态补偿项目中，对农业项目管理（包括保护项目）的资助通常不会详细报道，而确定按效益——成本准则选择参与者或拍卖引起的额外成本需要这些详细信息。
尽管如此，交易成本某些成分的大小信息是可以获取的。
首先，实施CRP计划的美国农业部农业服务局报告了2004年1550万美元用于与保护有关活动的薪水支付和其它的开支，这项开支不到当年CRP支出亿美元）的1％。
这些支出数量上不大，部分原因是因为建立了土壤和土地状况的庞大数据库，通过地理信息系统和遥感技术可以计算EBI得分。
对CRP的申请来说，区位和生产者的实践活动在空间上可与土壤数据、水质降低可能性、当地人口及其他参与EBI计算的因素相结合。
（九）项目实施成果评价与可持续度分析
生态补偿项目实施成果的评价，应该是评估那些只有在生态补偿项目支持下才会实施的活动带来的生态环境的改善，即环境增益。
那些能够改进生态环境，但如果没有项目激励（或要求）也可能产生的环境收益不能算入生态补偿项目的成果。
实践中，美国的计划总是尽力资助那些在提供项目激励之前不可能采取的行动。
例如EQIP仅资助那些个人先前没有采取过的实践行动。
对于建设实践（如草场泄水道，河岸缓冲区），是比较容易确定是否先前采取过类似的实践行动。
但对于管理实践活动（如耕地保护、养分管理），难以甚至不可能确定某项活动是否是首次被采取，这也是目前美国生态补偿计划中的一个难点。
环境增益可以通过比较土地利用变化，或者通过是否采取农业环境项目中约定的保护活动来衡量。
实际上，评定基准情景可能非常困难。
当EQIP资助的诸多实践活动能产生私人效益时，一般来讲，这些私人效益能否在缺乏成本分担或激励性补贴的情况下促进社会采取行动，目前并不清楚。
有效评估EQIP的基线情景，需要对收集有关影响采取保护活动的要素数据作进一步的研究。
CRP计划已经建立了土地利用变化模型，对土地休耕激励的影响进行了评估。
结果表明，CRP大约15％登记的土地无论如何都会转向非作物土地利用方式，但不一定就对生态环境有益，如用于放牧或木材生产的土地可能不及休耕土地对野生生物有利。
如果没有CRP补贴的情况下，51％的CRP休耕土地将返回农作物生产方式。
（十）项目实施后对生产者效益与低收入者的影响
因为美国CRP计划涉及的土地面积约为全国农业作物面积的10％，CRP造成的农产品供给减少可能对日常用品价格产生某些影响，进而对生产者效益产生影响。
有研究估计，如果有一半的CRP土地返回农作物生产，增加的产量会对农产品价格有显著影响。
所知最大影响是对谷物的影响，据估计其产量会增加4％而价格降低6％。
这些结果意味着，维持CRP土地将会增加农作物生产者的收入。
现有的数据还无法对EQIP计划做类似的分析。
毕竟，因为土地仍用于生产，EQIP对产量与价格的影响很可能被忽略掉。
从另一方面讲，因为EQIP激励性补贴和成本分担率高于2002年前的水平，EQIP可能直接增加了生产者效益。
对低收入生产者，EQIP为其提供较高的补贴和成本分担率。
CRP没有为低收入生产者提供更高的补贴，但这些人相对于其他农业人口更容易参与CRP项目。
CRP补贴主要集中于退耕农民及那些生活依靠农业但不在其原有农田上进行农业生产的个体，以及低收入的农户。
这部分生产者得到的补贴占到CRP补贴的60％，但其农业销售值占总销售额比重不到9％。
低收入农户受到的CRP补贴占6％，但其销售额值仅占％。
可能是低收入农户所处土地的生态环境重要性评分（EBI环境得分）更高，或者他们可能愿意获得相对低的年度补贴，从而更容易参与到项目中。
美国通过运用补贴计划的投资组合及其他政策工具，以鼓励获得更好的农业环境绩效。
长达70年历史的农业环境政策是美国生态补偿的主要形式，主要关注土地退耕及对土壤侵蚀和土壤生产力。
近年来，美国农业环境政策关注的环境目标更加宽泛，所运用的政策工具组合更为平衡，还采用成本——效益导向及竞标的方法，以增加成本有效性。
实践表明，效益——成本和竞标方法效果较好，但相应的实施成本也不可忽视。
虽然美国和我国在很多方面存在差异，但他们在生态补偿实践中的一些经验和做法还是值得我国生态补偿实施借鉴与参考的。
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