财政支出绩效评价报告.docx
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财政支出绩效评价报告
（正式稿）
项目名称：
闵行区2015年度市政道路日常养护项目预算单位：
上海市闵行区市政工程管理所
委托单位：
上海市闵行区交通委员会
评价机构：
上海信义会计师事务所有限公司
2016年9月20日
目 录
摘 要 2
一、项目概况 4
（一）项目立项的背景和目的 4
（二）项目立项依据 6
（三）项目预算及资金来源 6
（四）项目内容、范围及起始期 8
（五）项目招投标情况 8
（六）项目的组织及管理 11
（七）利益相关方 14
（八）项目的绩效目标 15
二、评价思路 17
（一）评价目的和依据 17
（二）评价的对象和范围 17
（三）评价时段的确定 17
（四）评价方法 18
（五）评价实施过程 18
三、绩效评价指标体系 19
（一）评价结论 21
（二）绩效分析 21
四、主要经验做法、存在的问题和评价建议 36
（一）主要经验做法 36
（二）存在问题 37
（三）评价建议 39
五、附件：
40
附件1 专业名词介绍 41
附件2 评价评分表 43
附件3 调查问卷统计报告 45
附件4 访谈报告 56
附件5 评价工作底稿 59
摘 要
财政支出绩效评价是运用客观的指标体系，对公共资金使用效率、效益进行综合分析和评价的制度，是促进政府职能转变，提高资源配置效率，推进政府管理科学化的重要抓手。
2016年6月24日，闵行区交通委员会委托上海信义会计师事务所有限公司为第三方评价机构，对闵行区2015年度市政道路日常养护项目专项资金进行绩效评价。
评价项目组于2016年6月29日启动评价工作，经过调研等前期工作，按照上海市与闵行区绩效评价的规范与要求，设计了项目评价工作方案。
2016年8月11日，评价工作方案通过了闵行区财政局组织的专家评审。
2016
年8月15日至2016年9月18日，通过数据采集、核查核对、问卷调查、访谈、评价工作底稿编制等环节，于2016年9月20日完成了评价报告。
城市道路是国民经济基础性行业，是城市生存和发展的前提条件，其建设和发展水平直接影响着城市化进程的速度和质量。
与上海市其他区县相比，闵行区城市道路具有密度较高、交通流量大的特点，为保持道路设施的功能，提高城市道路的服务水平，保证道路高效安全运行，闵行区交通委员会设立了市政道路日常养护项目,由上海市闵行区市政工程管理所负责项目的实施。
2015年度该项目安排预算资金2,430.05万元，资金来源为区财政专项资
金，项目执行过程中，预算调整为2,341.05万元，调减施工监理费89.00万元。
项目实际支付资金2,310.02万元，资金执行率为98.67%。
绩效评价项目组运用经专家评审通过的评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查等方法，对闵行区2015年度市政道路日常养护项目专项资金产生的绩效进行了客观评价，最终得分为77.04分，总体评价为良好。
项目立项审批手续齐全，绩效目标清晰，预算编制依据充分，预算明细程度较高，项目产出达到预期目标，社会公众对项目的满意度较高。
但同时也存在养护考核制度未有效执行、政府采购工作完成时间晚、信息化管理水平低等情况。
总体而言，本项目的顺利实施，有利于保持道路设施的功能，保证道路高效安全运行，促进地区经济健康发展和社会和谐稳定。
主要经验做法包括：
一、首次采用公开招标方式选择养护企业，是市场化运作的有益尝试；二、将总经费的30%列为指定养护注经费，加强了养护管理实施力度；三、推行预防性养护，着力降低养护成本。
然而，在项目实施过程中仍然存在下列问题，值得引起重视：
一、考核制度流于形式；二、护栏设施数量台账与实物不符；三、养护信息管理水平低；四、护栏养护经费低，无法满足维修需要；五、养护单位养护计划、完成工作量数据缺乏基础资料支撑；六、街镇养护配套资金到位不及时。
针对上述问题，从提高绩效、改善管理的角度，我们建议：
一、严格考核制度执行，实现养护质量与经费直接挂钩；二、开展护栏设施清查工作，为护栏维修决策提供依据；三、重视信息系统建设，提高道路养护管理工作效率；四、开展护栏维修工作调研，研究制定可行性解决方案；五、加强对养护企业养护资料的检查，履行上报资料审核义务；六、建议拟定专项资金管理办法，保证养护资金及时支付。
注：
指定养护是属于局部损坏较大、需现场确定工程量、工作范围并报预算管理部门批准才实施的养护工作。
前 言
为推进财政支出预算绩效管理，强化预算支出责任理念，提高预算支出使用的效率和效益，确保财政资金充分发挥效用，根据财政部《关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预[2011]285号）、《上海市人民政府办公厅转发市财政局关于全面推进预算绩效管理意见的通知》（沪府办发
[2013]55号）、《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩[2014]22号）等文件要求以及上海市闵行区财政局（以下简称区财政局）开展2015年度财政支出项目绩效评价的相关安排，上海市闵行区交通委员会（以下简称区交通委）委托上海信义会计师事务所有限公司为第三方评价机构，对闵行区市政工程管理所（以下简称区市政所）2015年度市政道路日常养护项目进行绩效评价。
一、项目概况
（一）项目立项的背景和目的
1、项目立项的背景
市政道路是供城市内交通运输及行人使用，便于居民生活、工作及文化娱乐活动，并与市外道路连接负担着对外交通的道路。
城市的道路是我们城市发展的基本保障，城市道路的好与坏与道路的养护密切相关，达到确保道路维修的正常化、制度化和规划化，其实质是要对道路科学、合理的管理和相应的道路养护，保障道路畅通、道路设施完好。
《闵行区城市道路与公路“十二五”专项规划》要求，进一步坚持监管并重，重在管理的方针，严格养护管理目标考核，完善日常养护管理工作机制，认清形势、抓住机遇，进一步提高道路设施养护质量和管理水平。
与上海市其他区县相比，闵行区城市道路具有密度较高、交通流量大的特点，为进一步加强城市道路的日常养护管理工作，保持道路设施的功能，提高城市道路的服务水平，保证道路高效安全运行，区交通委设立了市政道路日常养护项目,由上海市闵行区市政工程管理所（以下简称区市政所）负责项目的实
施。
闵行区区域经济的快速发展，城市基础设施建设投入不断加大，市政道路建设规模与道路等级均有较大的提高，对市政道路养护工作提出了更高的要求，近年来，市政道路日常养护设施量逐年增加。
表1 近年道路养护设施量汇总表
年度
道路长度（KM）
车行道（M2）
人行道（M2）
护栏（KM）
隔离墩（个）
2012
298.8
517.7
246.0
110.0
6094
2013
311.7
541.6
253.6
113.7
6430
2014
316.6
547.4
258.2
113.7
6582
2015
382.8
633.9
308.1
120.0
6582
道路等级及桥梁设施情况如下：
表2 近年道路设施等级及桥梁汇总表
年度
主干路（条）
次干路（条）
支路（条）
桥梁（座）
天桥（座）
地道（座）
2012
6
37
200
188
7
16
2013
6
41
203
201
7
17
2014
6
41
213
200
7
17
2015
6
46
286
263
7
17
项目实施以来，闵行区政府不断加大投入力度，持续投入专项资金，保障了日常养护工作的顺利开展，本项目区级财政历年资金投入情况如下。
序号
预算年度
资金来源
预算安排
预算执行
预算执行率
1
2012年度
区级财政
1874.96
1874.96
100%
街镇配套
825.15
825.15
100%
2
2013年度
区级财政
2305.55
2305.55
100%
街镇配套
1206.51
1206.51
100%
3
2014年度
区级财政
2384.50
2361.08
99.02%
街镇配套
1207.17
0.00
0%
4
2015年度
区级财政
2341.05
2310.02
98.67%
街镇配套
1390.08
0.00
0%
合计
13534.97
10883.27
80.41%
表3 项目历年区级资金投入情况表 单位：
万元
注：
2014、2015年度街镇配套应执行预算金额1为194.00和1376.71万元至今尚未支付。
在政府财政的有力保障下，近年来闵行区的市政道路日常养护工作保持正
常运转，市政道路设施状况良好，保证了道路设施功能的发挥，保障了地区经
济健康发展，社会和谐稳定。
2、项目立项目的
加强市政道路日常养护精细化管理，建立“勤小修，免大修，不断行”的养护工作机制，实现市政道路日常养护管理工作的科学化、标准化、常态化，为市民出行生活和城市运行提供基础保障，保持道路设施的功能，提高城市道路的服务水平，保证道路高效安全运行。
（二）项目立项依据
1、《城市道路养护技术规程》（DG/TJ08-92-2013）;
2、《城市道路养护技术规程》（CJJ36-2006）;
3、《城市道路路面养护技术规范》（DB31T489-2010）;
4、《城市道路养护维修作业安全技术规程》（SZ-51-2006）;
5、《城市道路人行道设施设置技术要求》（DB/T415-2008）;
6、《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2009）;
7、《城市人行天桥与人行地道技术规范》（CJJ69-95）;
8、《市政养护质量检查评定标准》（JGJ075-94）;
9、《上海市城市道路养护技术规程》（DGJ08-92-2000）;
10、《上海市城市道路桥梁管理条例》；
11、《城市桥梁养护技术规程》（DG/TJ08-2145-2014）。
（三）项目预算及资金来源
1、预算编制情况
闵行区市政道路日常养护项目经费预算，以区市政所所辖道路设施数量为基础，结合不同设施的保养频率，按照《上海市市政工程养护维修预算定额》
（2008）及其取费标准文件，参照《上海市市政工程养护维修年度经费定额》
（2008年度现行价单位估价表）计算得出，作为养护项目年度养护经费。
项目经费由区市政所上报区交通委编制2015年区级部门预算，由区交通委上报区财政局安排年度预算指标，经区人大批准后纳入2015年政府部门预算。
镇级配套预算由各镇（街道、工业区）自行编列。
按区政府相关文件精神，对于2005年起市政所接管的区管城市道路养护经费，区财政和道路所在地的镇、街道财政按比例（50:
50、35:
65）承担。
表4 2015年项目预算资金分担情况表 单位：
元
序号
预算子项目
区财政：
街镇
区财政承担
街镇承担
备注
1
05年前道路与桥梁设施量
100:
0
12,850,141
2
05-07年道路与桥梁设施量
50:
50
3,457,865
3,457,865
3
08-13年上半年道路与桥梁设施量
35:
65
5,187,916
9,634,701.00
4
13年下半年道路与桥梁设施量
35:
65
112,698
209,296.00
5
14年上半年道路与桥梁设施量
35:
65
80,405
149,324.00
6
护栏
100:
0
807,883
7
金平路道路与桥梁
100:
0
93,610
8
招标代理费
100:
0
280,000
9
施工监理费
100:
0
540,000
合计
23,410,518
13,451,186
2、预算安排情况
根据区交通委《关于2015年部门支出预算的批复》（闵交[2015]88号）文件，本项目2015年度预算资金为2,430.05万元，批准单价为2008养护维修年度经费定额标准的70%。
该项目资金来源为区财政专项资金，资金安排起始时间为2015年1月1日-2015年12月31日。
项目执行期间，根据区交通委《关于2015年部门支出调整预算的批复》
（闵交[2016]13号）文件，预算2,341.05万元，调减施工监理费89.00万元。
表5 项目预算及预算调整情况表 单位：
元
序号
项目名称
预算安排
预算调整
差额
1
道路与桥梁养护经费
21,689,025.00
21,689,025.00
2
护栏
807,883.00
807,883.00
3
金平路（景谷-东川）
93,610.00
93,610.00
4
招投标代理费
280,000.00
280,000.00
5
施工监理费
1,430,000.00
540,000.00
890,000.00
合计
24,300,518.00
23,410,518.00
890,000.00
施工监理费原预算为143.00万元，经公开招标，2015年度施工监理费中标金额为108.00万元，由于完成招标工作已2015年7月19日，故区市政所与中标单位签订的下半年度施工监理合同价为540,000.00元，比原预算少89.00万元，预算单位按程序作了预算调整申请，并获区财政批准。
3、资金使用情况
截止2015年12月31日，项目实际支付资金2,310.02万元，项目实际资金执行率为98.67%。
具体明细见下表。
表6 资金使用情况表 单位：
元
序号
项目名称
预算数
支出数
备注
1
道路与桥梁养护经费
21,689,025.00
21,436,618.00
2
护栏
807,883.00
807,883.00
3
金平路（景谷-东川）
93,610.00
93,610.00
4
招投标代理费
280,000.00
222,100.00
-57,900.00
5
施工监理费
540,000.00
540,000.00
合计
23,410,518.00
23,100,211.00
98.67%
（四）项目内容、范围及起始期
1、项目内容
市政道路日常养护主要指对区市政所管辖城市道路用地范围内路面、人行道、桥梁、地道以及其他附属设施开展经常性保养、修补和轻微损坏部分修复。
道路养护工程分为基本养护和指定养护两类，基本养护是属于经常性和预防性的工作；指定养护是属于局部损坏较大、需现场确定工程量、工作范围并报业主批准才实施的工作。
本项目养护合同对此的表述为“养护内容是指甲方直管市政设施的日常保养、小型修理以及上列设施的巡视和经常检查（日常保养、小型修理、巡视和经常检查内容见相关日常养护技术规范）。
”合同对养护经费约定，“总经费中的30%作为二类经费，用于完成甲方指定或审定的整治项目。
”，即用于指定养护项目，俗称小型修理工程。
2、项目范围
项目范围为区市政所管辖的城市道路及附属设施。
区域范围涉及闵行区所辖的9个镇3个街道，即华漕镇、莘庄镇、七宝镇、梅陇镇、颛桥镇、虹桥镇、吴泾镇、马桥镇、浦江镇、古美路街道、新虹街道、江川路街道的城市道路设施。
养护设施概要如下：
城市道路数量：
332条（其中主干路6条、次干路46条、支路280条）。
城市道路总里程:
382.8公里。
车行道面积：
633.96万平方米，人行道面积308.06万平方米。
桥梁构筑物：
287座（其中桥梁263座、人行天桥7座、车行地道14座、人行地道3座）。
分隔设施：
护栏长度120公里、石墩（红白杆）6582个（根）。
3、项目的起始期
项目开始时间为2015年1月1日，完成时间为2015年12月31日。
（五）项目招投标情况
1、项目招标方式
本项目的招投标方式，经区建设交通委请示，闵行区人民政府办公室以抄告单（闵府抄[2014]55号）方式给予批复，抄告意见为：
1）自2014年起新增的道路设施养护项目完全向市场开放，实施公开招投标。
2）对现有存量道路设施养护项目逐步向市场放开。
即：
2014年，继续采用扶持方式；2015年，80%的养护量采用扶持方式，20%的养护量实施公开招投标；
2016年起，全部实施公开招投标。
3）扶持部分采用直接谈判方式，由上海申闵公路养护建设有限公司（以下简称申闵公司）和上海闵工市政建设有限公司（以下简称闵工公司）养护，具体工程量根据实际情况进行分配。
2、项目招标情况
根据区政府办公室抄告单意见，2015年度市政道路日常养护养护量的80%采用直接谈判方式，养护量的20%实施公开招投标。
根据《闵行区2015年政府采购集中采购目录和采购限额标准》规定，日常养护监理服务采用公开招标方式采购。
本项目预算实施招标的子项目如下表。
表7 招标项目及金额分布情况表 单位：
元
序号
项目名称
预算金额
采购金额
备注
1
道路与桥梁养护经费
21,689,025.00
21,689,025.00
80%直接谈判、20%公开招标
2
护栏
807,883.00
3
金平路（景谷-东川）
93,610.00
4
招投标代理费
280,000.00
5
施工监理费
540,000.00
540,000.00
公开招标
合计
23,410,518.00
22,229,025.00
3、项目招标结果
区市政所按照政府采购法规规定，委托上海申莘建设工程造价咨询有限公司为招标代理机构，对2015年度道路与桥梁养护经费、日常养护监理服务项目进行了招标。
表8 道路与桥梁养护经费招标结果情况表 单位：
万元
序号
养护范围
采购方式
中标单位
合同金额
区级财政
街镇财政
1
（1）春申塘以南区域内属甲方管理的道路和桥梁及其附属设施不包括都市路（春申—塘贵都路）路段、绿莲路及吴泾区域道路，
（2）浦江镇立跃路以南属甲方管理的道路和桥梁及其附属设施
（3）轨交5号线（春申路站—华宁路站）、轨交8号线（芦恒路站
—航天公园站）站内室外道路设
，
直接谈判
，
施
闵工公司
982
602
380
2
（1）春申塘以北区域内属甲方管理的道路和桥梁（含人行天桥地道）及其附属设施，不包括古美街道、虹桥镇、梅陇镇（除沪闵路外）三区域内市政道路、莘庄镇区域的高兴路及莘吉路。
2）（都市路（贵都路以北段）、梅州路道路和桥梁及其附属设施，沪闵路颛兴路天桥。
（3）浦江镇世
博园区立跃路以北属甲方管理的
、
直接谈判
申闵公司
1840
1027
813
3
（1）吴泾镇地区属甲方管理的道路和桥梁及其附属设施，2（）
2014年甲方新增道路设施
公开招标
闵工公司
339.3866
275.363
64.0236
4
（1）古美路街道、虹桥镇二区域内属甲方管理的道路和桥梁及其附属设施。
（2）梅陇镇区域内
（除沪闵路外）甲方管理的道路
和桥梁及其附属设施。
公开招标
申闵公司
358.9906
239.2988
119.6918
序号
养护范围
采购方式
中标单位
合同金额
区级财政
街镇财政
合计
3520.3772
2143.6618
1376.7154
表9 日常养护监理服务招标结果情况表 单位：
万元
序号
采购内容
采购方式
中标单位
合同金额
备注
1
2015年度区级城市道路面、路
基、人行道、道路附属设施和桥
涵等基本养护与制定养护施工监理服务
公开招标
天翔公司
108
施工监理中标单位上海天翔工程建设监理有限公司（以下简称天翔公司）。
（六）项目的组织及管理
1、项目的组织与管理
（1）资金拨款单位：
区财政局
接受预算执行部门提出的款项拨付申请，财政专管员、科室领导、分管领导审核资金申请，提出审核意见，按程序拨付资金，对预算资金进行安排、拨付、管理及监督。
（2）项目预算主管单位：
区交通委
编制项目预算、按程序完成预算申报、按财政批复的采购方式实施政府采购、监督项目的实施、负责项目的经费的申请、检查验收项目成果资料，监督项目的实施情况并报告本项目绩效指标完成情况。
（3）项目预算执行部门：
区市政所
负责项目资金申报及使用以及本辖区范围内市政道路日常养护工作，按照政府采购的相关规定确定养护单位，对各养护单位进行质量考核，并负责申请拨付养护资金。
及时拨付护栏养护经费给各养护单位。
（4）护栏养护单位：
各街镇
根据养护例行做法，负责街镇各自辖区内区属道路护栏设施的养护单位的确定，护栏养护工作的落实与监督检查，接受项目预算部门拨付的养护经费，用于护栏养护工作。
（4）项目养护单位：
各专业养护公司
按照养护合同约定，承揽区市政所直管市政设施的日常保养、小型修理以
及上列设施的巡视和经常检查。
2、项目的具体实施流程：
图1 项目实施流程图
市政道路中标养护单位根据道路巡查与桥梁检查情况，编制月度养护维修计划，报区市政所职能科室审批，获批后组织养护维修工作，月底将完成本月维修养护工程量上报区市政所。
3、项目资金管理流程
项目的资金管理主要为项目资金的拨付和预算管理等，由区市政所按照资金支付管理的有关规定办理所内部项目资金的申请、审核等流程，再根据集中
支付管理办法向区财政提出资金申请，由主管部门审核、最后由财政审核同意后，直接拨付资金给养护单位、专业服务提供单位。
2.1项目资金授权支付流程图
图2.2 项目资金直接支付流程图
据预算部门财务负责人介绍，项目专项资金分为直接拨付和授权支付两种形式，其中子养护经费和施工监理经费由区市政所按照资金支付管理办法向交通委申请，经区交通委审核后，向区财政提出资金申请，经两级部门审核后，采用直接从国库单一账户进行支付。
护栏养护经费、招标代理费，为经常性小额的支出，由区市政所按预先核准的支付用途和金额直接从零余额账户支付。
4、项目业务管理和财务管理制度
为了及时、准确掌握道路设施状况，提高设施的服务水平，与项目业务管
理和财务管理相关的制度经梳理，一般应包括：
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