PPP基础知识基本概念.docx
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PPP基础知识基本概念
第一部分PPP概念
一、基本概念
PPP，即Public-PrivatePartnerships的简称（Public：
公共、公众；Private：
私人、私营；Partnerships：
伙伴、合作伙伴、伙伴关系），译作“政府和社会资本合作”，另一种较为常见的译名是“公私合作”。
PPP概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。
由于文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，对PPP至今并不存在一个国际公认的统一定义。
（一）世界银行对PPP的定义。
PPP是就私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。
（二）亚洲开发银行对PPP的定义。
PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
（三）国内对PPP的理解。
从内涵范畴看，PPP有广义和狭义两个范畴。
广义PPP是指政府与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
狭义PPP是指政府与私营部门组成特殊目的机构（Special：
特殊；Purpose：
目的；Vehicle：
工具、载体）,翻译为“特殊目的的载体”，也称为项目管理公司。
通过项目管理公司，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
（四）PPP中第二个“P”的解释。
在PPP项目中第一个P指的是public，即“公”，而第二个P指的是Private,即“私”，而在中国，有“央企”和“国企”的存在，如果这两者主导PPP，第二个P也就成变成了Public（公）了。
如果公对公，那么PPP模式本意中的吸引民间资金就没有意义。
但是，如果排除“央企”和“国企”参与PPP，这又不符合国情。
现在比较认可的观点是，看签约的“国企”是否直接受签约的政府所直接管控，如果不是，则该“国企”可以当成是Private（私）,因为企业也是独立法人，也是以盈利为主要目的，如果该“国企”受签约政府直接管控，则不算Private（私）。
第二部分PPP类型及区别
PPP广义范畴内的运作模式有多种：
其与PPP的区别在于政府向私营部门承诺固定收益，私营部门基本不承担风险。
一、BOT（建造-运营-移交）
BOT，即Build-Operate-Transfer的简称（Build：
建设，Operate：
经营，Transfer：
移交），译为建设-经营-移交。
是私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施（向用户收费），在期满后，转交给政府部门。
它和PPP的主要区别是：
BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权企业独立建造和经营设施，而不是政府与企业合作（如参股项目公司）建造和经营；从设施类型而言，BOT更多用于单体设施；从应用行业而言，BOT更多应用于可以通过项目本身的经营收回投资和利润的自偿性项目；从支付方式而言，BOT更多是用户付费；从工程类型而言，BOT更多用于新建，从私有化形式而言，BOT更多是功能性私有化（产权没有转移给私营企业），也有正式私有化。
而PPP注重的是为开展基础设施建设和提供其他服务，政府部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作。
二、PFI（私人主动融资）
PFI，即Private-Finance-Initiative的简称（Private：
私人，Finance：
融资，Initiative：
发起），译为私人主动融资。
PFI是政府部门基于一项长期协议以合同的方式从私营部门购买高质量的服务，包括双方一定的交付成果、相应的维护维修或者建设必要的基础设施，以充分利用私营部门由于私人融资必须承担风险从而产生激励的管理技能。
PPP与PFI之间并没有十分明确清晰的界限，两者经常被替代使用。
广义来讲，PPP的概念更为宽泛，只要存在政府于私营部门长期的、广度的合作，都可以称做PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一种类型。
狭义地看，PPP是一种所有权关系结构，外资企业介入较多；PFI是一种被应用的（政府）采购工具，更强调民间资金的主动介入，政府的目的在于获得有效的服务，而非最终的设施所有权。
三、BOO（建造-拥有-经营）
BOO，及Built-Own-Operate的简称（Build：
建设，Own：
拥有，Operate：
经营、运行）译为建设-所有-经营。
BOO是政府把现有的公共设施的所有权和经营的责任转移给私营部门，且不需要移交回政府，或者与私营部门签订契约，建设、拥有和经营新的设施，私人合作者一般要承担融资的责任。
它与PPP的区别是：
PPP是公共部门和私营部门实体之间建立一系列合作。
四、BOOT（建造-拥有-运营-移交）
BOOT，即Build-Own-Operate的简称（Build：
建造，Own：
拥有，Operate：
运营，Transfer：
交付、移交），译为建造-拥有-运营-移交。
私人开发商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，向使用者收取费用，收回投资，得到回报。
在特许经营期满后，所有权交付给政府。
第三部分PPP模式的优势
PPP主要应用于基础设施、公用事业、公共服务等领域，这些领域具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点，决定了它们不同于一般的产品或服务，不可能实现完全意义上的产业化，因此“民有民营”的模式很难取得成功。
而我国在基础设施建设等领域所采取的“国有国营”的建设和运营模式证明，在城市政府经济基础薄弱的现实条件下，这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题。
为了拓展资金来源，提高效率，可以在基础设施、公共事业及公共服务领域的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式，吸引社会投资，采用政府与社会资金合作机制。
引入PPP通常出于如下考虑。
一、提高资源使用效率实现资金的最佳价值
项目准备和投标管理良好的PPP项目，可通过在政府和市场投资人之间合理分配风险，激励市场投资人考虑项目设计和施工质量或现有设施扩建的长期成本，促进资产和资金的高效利用。
具体可以体现在以下几个方面:
一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争，为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励；二是利用社会投资人的专业资源和创新能力，提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源的机会；三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人；四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。
二、弥补政府财政资金的不足
基础设施、公用事业、公共服务领域的项目通常投资大、周期长，政府没有能力提供充足的资金。
为解决公共需求与资金间的矛盾，政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资，以加快基础设施、公用事业、公共服务领域，满足公共需求。
三、提升服务的水平
在PPP框架下，为保持持续提供公共服务的资格，实现投资的最大收益，同时提高自身商誉，社会投资人必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。
同时，社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验，为服务水平的提升提供了客观支持。
由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得整个工作得到更对的监督和约束，私营部门基于利益的驱动和回收成本的需要，会努力提高基础设施的建设质量和服务水平。
四、降低成本
对于私营部门而言，降低成本以获得更大的利润，是其组织的天性所在。
PPP可以充分利用这一特性，激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式，降低一般管理费用，以提高效率、降低成本。
五、转移风险
政府与私营部门合作通常并不仅限于从私营部门获取资金，在很多情况下，还包括一些责任和相关风险的转移。
特别是对一些难度大、复杂、技术水平要求高的项目，通过政府与具有强大专业技术团队的私营部门合作，将一些潜在的风险转嫁给私营部门承担。
第四部分PPP的三大特征
PPP的运行具有三个重要的特征：
伙伴关系、利益共享和风险分担。
一、伙伴关系
伙伴关系是PPP第一大特征。
所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的，这是PPP最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。
政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。
比如，即使一个政府部门每天都使用同一个供电所提供的电力，也不能构成伙伴关系。
PPP中政府与私营部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。
政府之所以和私营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：
在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。
私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而政府则是以此目标实现公共福利和利益的追求。
形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。
但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：
利益共享和风险分担。
二、利益共享
利益共享是PPP的第二个特征。
PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。
其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。
如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。
不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。
既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？
在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私营部门取得相对平和、长期稳定的投资回报。
利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
三、风险分担
风险分担是PPP的第三个特征。
伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。
如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。
在PPP中，政府部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于政府部门与私营部门其他交易形式的显著标志。
例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。
而在PPP中，政府部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。
一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，政府部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。
与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。
由此，风险得以规避。
如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。
PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。
事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。
所以，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。
第五部分PPP的职能
PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能，如计划、组织、临到、控制，还具有其他管理模式所不具备的职能：
扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。
一、一般职能
（一）契约形式下的计划。
PPP是寻求公私共赢的具体依托形式首先在于政府与私营双方多主体间形成的合作契约，其中包含了计划组织的对象（项目）与设计内容（方案）。
计划包括：
定义组织目标；制定全局战略以实现这些目标；开发一个全面的分层计划体系以综合和协调各种活动。
计划是一种协调的预案和过程，它给管理者和非管理者指明了方向。
当所有相关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须做出什么贡献时，他们就能开始协调他们的活动，互相合作，结成团队。
如果没有计划，则会走许多弯路，从而使实现目标的过程失去效率。
总之，有了计划可以减少重复性和浪费性的活动：
在实施之前的协调过程中可以发现浪费和冗余，低效率的问题会暴露出来，进一步，党合理化的手段和追求的目标设定清楚时，通过计划可以减少不确定性，使管理者能够预见到行动的结果。
计划可以分为正式计划和非正式计划。
在PPP管理中，通常正式计划是政府部门和私营部门的共同制定并以契约方式认可的，通过计划可以清楚看到政府部门与私营部门的共同目标是什么，也可以清楚看到其后政府部门与私营部门的共同目标是什么，也可以清楚看到政府部门与私营部门各自的目标是什么。
（二）契约形式下的组织。
组织一般由组织结构、组织与职务、人力资源管理、变革与创新的管理等要素组成。
组织结构描述组织的框架体系。
在PPP过程中，有时会因特殊的项目而设立新的组织机构，有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立新的组织机构。
在新设立的组织机构中，一般会有政府部门和私营部门双方人员共同组成，根据合同要求安排相应的管理职位。
（三）契约形式下的领导。
领导包含两个方面的内涵，一个是动词—领导；另一个是名词—领导者。
这方面PPP也有着不同于一般管理模式的特点，如上海浦东自来水厂采用PPP管理模式中，新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司，其董事长和总经理是由中方和法方轮流执政（中方人员任董事长时，法方任总经理；法方任董事长时，中方任总经理）这体现了PPP管理模式中，领导职能的特殊作用和创新形式。
（四）契约形式下的控制。
控制可以定义为，监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程。
一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的。
控制系统越完善，管理者实现组织的目标越容易。
控制过程一般可以分为三个步骤：
第一步是衡量实际绩效，将实际绩效与标准进行比较，采取管理行动来纠正偏差或不适当的标准。
在PPP管理过程中，控制职能表现的更加明显，无论是政府部门还是私营部门都在实况衡量实际绩效。
私营部门衡量实际产生的收益（投资回报）如何，而政府部门衡量的是社会公共所产生的反映如何。
第二步是私营部门更多地再考虑实际产生的绩效与以往的其它项目进行比较；而政府部门则将实际取得的绩效与合作前进行比较。
第三步是采取相应的管理行动纠正偏差。
尽管计划可以指定出来，组织结构可以调整的非常有效，员工的积极行也可能调动起来，但是，这仍然不能保证所有的行动都按计划意图执行，不能保证管理者追求的目标一定能达到。
因此，控制是非常重要的，因为它是管理职能环节中最后一环。
二、特殊职能
基于市场和专业优势互补的融资、利用新技术与机制创新。
PPP做诶一种新型的管理模式，它不仅仅具备了管理的一般职能，除此之外，它还兼基于市场和各方专业优势互补的融资、利用新技术和机制创新的智能，这是一般管理所不具备的。
在PPP初起之时，人们就是把PPP当作融资的形式。
随着对PPP认识的不断深入，对PPP的“管理模式”观念有必要加以强调并使人们所认知。
利用新技术包含有两个意思：
一个是生产方面的技术；另外一个是管理方面的技术。
之所以说利用新技术是PPP管理模式的一个职能，是因为通过PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时，也为政府部门带来了民营企业、机构基于其活力而开发的新的生产技术和管理技术，从而肯能会大大提高公共产品和服务提供的效率和水平，从而在不增加公共税负的基础上，凭借“使用者付费”机制，以私营部门之手，更大限度地满足社会公众的需要。
三、机制创新职能
在我国改革开放以来这样经济社会转轨的过程中和追求“后来者居上”的现代化赶超过程中，具有特别值得重视的意义和作用，甚至可以认为是战略性的特定职能。
这一职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。
转换包含两层意思，一是政府部门由传统的计划向市场转换；二是私营部门由市场逐利向政府规划和政策导向靠拢。
这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进
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