社会组织参与乡村治理的模式与路径研究以德清乡贤参事会为例.docx
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社会组织参与乡村治理的模式与路径研究以德清乡贤参事会为例
社会组织参与乡村治理的模式与路径研究
——以德清乡贤参事会为例
一、引言
（一）研究的背景与意义
目前，针对我国的乡村治理，政府已提出了相应的政策。
在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，设立了专章，强调“创新社会治理体制”和“激发社会组织活力”的重要性。
该章内容中，党要求各政府部门在今后的社会治理中，务必做到正确处理政府和社会关系，能够加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治。
将适合社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担、支持和发展志愿服务组织。
从党的十八届三中全会决定可以看出，政府提出了务必将社会组织纳入我国的社会治理方案中，为我国的社会治理提供有力的帮助。
乡村治理是我国社会治理的重要组成部分，就目前看来，我国的乡村治理现状并不乐观，还存在诸多的问题。
随着越来越多的社会组织参与到社会治理中，我国政府在乡村治理过程中也开始重视到社会组织的参与。
目前，我国社会组织参与乡村治理的案例逐渐增加，并且都取得了不错的成果。
由此可以看出，社会组织在社会治理中扮演了重要角色，是政府和市场的补充。
但是，社会组织如何参与治理，政府如何更好地发挥社会组织的作用，值得我们结合具体的案例，来研究其参与治理的具体模式和途径。
（二）研究的思路与方法社会主义新农村建设是我国现代化的一个关键环节。
有学者认为：
“在人类社会的历史长河中,公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可或缺的组成部分,是公民进入公共领域参与治理,对那些事关生活质量的公共政策施加影响的基本途径。
”我国的乡村治理从传统的乡镇管理到现在的社会组织参与，正是公民逐渐参与管理的一个演变过程。
随着新农村建设的提出，国家的工作中心逐渐转向农村，但是乡村治理在操作过程中存在着很多问题。
社会组织的参与模式和路径也不尽完善。
本文以县域政府的乡村治理——德清县乡村治理为例，分析社会组织参与乡村治理的模式与途径。
在分析过程中，利用社会治理和乡村治理理论作为分析工具。
主要从乡村治理理论出发，首先讲述乡村治理的基本概念，为文章奠定一定的理论基础，其次对目前存在的研究进行总结和概括，对我国乡村治理的现状进行简单的描述。
最后，利用以上的理论基础，并结合具体的案例，来探讨乡村治理中社会组织对基层村民自治的比较、优势和补充。
研究方法主要是理论分析和案例研究。
二、文献梳理和研究动机
在“奔小康、共筑和谐社会”的伟大蓝图下，乡村的面貌有了翻天覆地的变化。
乡村的进步和变富除了国家的政策支持、人力物力支持，新型的管理办法和特色的乡村治理模式也尤为重要。
（一）新时期乡村治理嬗变概况乡村治理是指政府、乡村社会组织以及村民等利益相关者为增进乡村利益和发展乡村社会而共同参与、谈判和协调的持续互动过程或者状态。
乡村治理的根本目的是要实现乡村发展和稳定。
自古以来，乡村治理都是我国社会治理的重要部分，随着我国社会的进步与发展，乡村治理的模式和重点也在随之变化。
乡村治理模式的嬗变过程梳理如表1：
表1
阶段时间段主要内容
第一阶段1978年-1987年结束人民公社体制，实现政社分社
第二阶段1988年-1998年以试行村民自治为重点
第三阶段1999年至今乡政村治模式正式推行、农村综合改革不断推进阶段
根据上表的信息我们可以看出，在进入改革开放新时期后，我国的乡村治理主要分为三个阶段：
1.结束人民公社体制，实现政社分社的阶段
1958年国家大跃进运动之后，就产生了人民公社这个名词。
人民公社是农村走向富裕的一种政策，但却是一个极度错误的决断。
1983年，国家相关机关发布了实行政社分开建立乡政府的通知，撤销了人民公社的建制。
在这个阶段，我国的乡村治理经历了从人民公社的政社合一，到乡镇政府的党政、政社分开。
它的基本内容是横向一体化制度的解体，进而导致了纵向一体化合作制度的解体。
这个阶段乡村治理模式的转变的原因应该从两方面考虑：
一方面是人民公社体制下我国经济发展缓慢的现状，另一方面是我国政府为迎合改革开放时期国家建设总方针的必要选择。
2.试行村民自治为重点的阶段
村民自治，是由村民自主的行使自己的民主权益，来进行乡村合理管制。
是一种自我管理、自我提升、自我服务、自我获利的一种基本社会管理形式。
因此，村民自治模式的实质是政社分社模式的进一步演化结果。
在政社分开的治理阶段，管理模式已经从政府全权管理转向乡村基层组织管理。
所以，村民自治的治理模式是对政社分社模式的进一步改造和完善，是我国乡村治理取得的一个重大成果，对我国乡村治理的模式改革有很大的推进作用。
3.“乡政村治”模式正式推行、农村综合改革不断推进阶段
“乡政村治”，乡政是国家依法设立在农村基层一级的政权组织，村治则指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。
在经历了前面两个阶段的摸索和探索后，我国新型乡村治理的模式就逐渐成型——“乡政村治”。
“乡政村治”的模式实际是镇政府和社会组织协同治理的一种治理模式，早在前阶段的村民自治试行阶段，社会组织就已经参与到我国的乡村治理中，并且取得了一定的成果。
这一模式让政府重新认识到社会组织参与乡村治理的重要性，并且这一模式一直延续到现在，成为我国特色的乡村治理政治模式。
（二）社会组织参与乡村治理的文献概况
在中国三十余年的改革开放期间，随着社会转型的同时，人们的思想和认识程度大幅度提高。
人们温饱得到满足，生活水平得到提高的同时，对于公共事务的关注度也越来越高。
人们想表达、想参与到乡村治理中的愿望日益迫切，却苦于没有一个合法的渠道。
而社会组织就是由有意愿参加乡村治理的人们通过申请具有合法参与乡村治理的组织。
农村地区成功发展战略要素之一就是设立合理的治理模式，其主要结果是公众与私人团体之间频繁的交流以及目标与政策之间的整合。
徐勇教授认为：
“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。
”当传统乡村社会走向碎片化,社会需要重建之时,民间社会组织将成为新社会的基础。
有效地激发社会组织活力,是创新社会管理、营造公民安居乐业的和谐氛围、谋民生之利、解民生之忧之必要。
（三）简要评述及研究动机
改革开放以来，随着人民公社解体和村民自治的实施，我国的乡村治理模式改变了近代以来国家权力不断向乡村渗透的进程，重新开放社会自治空间，由此进入“乡政村治”时期。
伴随着“乡政村治”诞生的就是社会组织，社会组织的诞生及其对乡村治理的参与对我国的乡村治理都起到了很重要的作用。
然而，我国的社会组织发展仍然处于初级阶段，各方面的制度体制还不够健全，参与乡村治理的模式和路径也不尽成熟。
本文希望通过运用自身所学的理论知识和案例分析相结合的方式，对我国的社会组织参与乡村治理的模式和路径进行深入的研究，为今后的社会组织参与乡村治理提供建议。
三、社会组织参与乡村治理的理论分析
随着市场经济的发展，社会结构也产生了一定的分化，人们对公共事务的关注度也越来越高，单位人逐渐变成了社会人，社会形态也从紧密型和高度组织化迅速走向松散型和非组织化。
村民对"村改社区"中的各主体不满意度仍保持着较高的比率,其期望正由生存型向发展型转变,表现出不同程度的阶段性。
面对种种社会矛盾的出现，我们迫切需要将这些非组织化团体重新被组织化。
社会组织是社会治理的重要主体和依托,在推进国家治理体系和治理能力的现代化中起着重要作用。
如今，让社会组织更多的参与乡村治理已成为当前社会治理探索的新模式、新方法。
（一）乡村治理的现状及需求分析
从村民自治政策制定的角度而言，几乎所有研究村民自治的学者都承认，尽管村民自治草创于民间，而最终在全国范围内的推广运行却主要归功于国家的启动与政府主导。
随着我国的税费改革和农业税的取消，从理论上打破了基层政府对乡村社会资源汲取的合法性，但是也在很大程度上给我国的乡村治理带了困难。
根据刘金海学者的回顾，发现超过半数研究肯定村民自治模式，但也指出了诸多问题，包括缺乏对农村自治社会功能和民主监督的研究。
农民利益表达机制缺失、乡镇政府职能行使的偏差、农村公共服务供给短缺、政策执行不到位等多种因素使得乡村治理面临着困境。
主要有以下几点：
1.村民利益表达机制缺失，需要建立合法的村民利益表达渠道
乡村治理就是对村民的管理，需要以村民的利益为出发点，满足村民的基本生存要求和和生活水平。
在我国国家规范认可的体制性基层组织是村委，然而，由于我国村委管理者管理过程的过度行政化，给村民自由表达自身利益的权利造成了阻碍，高层管理者听不到村民的利益需求，导致了村民的利益需求被忽视的后果，再加上地方政府对中央政策的扭曲执行，我国的乡村治理越发的困难重重。
这种现状下，政府就需要为村民建立合法的表达自身利益的渠道。
2.乡镇政府职能行使偏差，需要规范其职能范围
我国法律规定，行政执法的主体是指县级以上人民政府及其职能部门，因此，乡政政府是不具有行政执法主体资格的。
然而，就我国目前乡政府的职能实施情况而言，我国乡政府还是存在着严重的违法行事行为。
由于过于上级党委下达的过于繁重的任务指标，乡政府经常会出现超出自身职责范围行事的行为。
久而久之，就造成了干部和群众之间的矛盾。
为了减少乡政府的职能行使偏差，我国乡政府有必要规范自身的职能范围，从而有效的治理乡村。
3．乡镇财政紧缺，需要更多的资金来源
在农业税取消之前，我国乡镇财政的主要来源是农业税。
当农业税完全取消后，乡镇财政面临着财政紧缺的危机。
财政只有通过加大上级财政的转移支付力度才能缓解这种危机，但是由于相关转移支付制度的滞后和不健全，导致绝大多数乡镇财政陷入了危机。
乡镇财政的财政赤字和负债成为全国性的普遍问题，在不发达的地区更加严重，甚至到了难以支撑乡镇机关有效运作的地步。
而乡镇财政的紧缺是造成我国乡村治理落后的一个重要原因，我们只有扩大财政收入，扩展资金来源才能解决乡镇的财政紧缺问题。
（二）社会组织对乡村治理的职能分析“社会组织”在某种意义上是指不以营利为目的组织。
学术界对社会组织这个概念并没有在内涵和外延上加以清晰地界定。
在内涵上，社会组织经常被说明为“不是什么”（公共行政组织、私人组织、营利组织被排除在社会组织的范畴之外），而很少被清晰地界定为“是什么”；相对与内涵来说，“社会组织”在外延上的概念则被学者们交叉地适用其他称谓进行描述。
比如：
非营利组织、第三部门、志愿组织等。
用社会组织这一概念对非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓进行统合，增加了概念的包容性。
随着我国新农村建设的进行，社会组织的职能也逐渐被发掘并运用。
社会组织之所以对乡村治理有如此重要的作用，主要是因为它的职能很大程度符合我国目前乡村治理现状的需求，具体从以下三个方面分析：
1.社会组织可以为村民提供合法的利益表达渠道
从文章上部分的分析可以看出，由于我国乡镇政府体制的过度行政化，造成了村民自身利益表达的阻碍。
村民的利益无法及时的表达，乡镇政府无法了解村民的真正需求，将会给乡村治理带来很大的问题。
然而，社会组织能够为村民提供更多合法的利益表达渠道，可以很大程度解决村民和乡镇政府之间的矛盾。
社会组织能够为乡镇政府和村民之间架起一座传达信息的桥梁，使得政府的政策能够更加的迎合村民的真实需求，村民能够更加的配合乡镇政府的治理工作，从整体上促进乡村治理的进程。
2.社会组织通过提供公共服务来减轻政府负担，协助政府规范职能范围
乡镇政府经常由于急于完成上级下达的任务而出现越权执法、违法执法的行为，社会组织可以通过组织乡贤会参与到乡村治理中，协同乡镇政府共同治理乡村，为政府分担相应的压力，减少了政府的违法执法行为，这在一定程度上缓解了乡镇政府的执法压力，为乡镇政府规范职能范围做出了不少贡献。
3．社会组织融资可以缓解乡镇政府的财政紧缺危机我国农业税制度的取消，造成了我国乡村财政紧缺的危机，乡镇政府单纯依靠上级政府的转移支付难以维持正常有效的乡村治理活动，因此，急需扩大财政的资金来源来缓解财政危机。
而社会组织融资则刚好为政府缓解了这一财政危机。
政府通过相关政策降低社会组织的关税等方式来换取社会组织的资金支持，缓解乡镇财政危机，使得乡村治理活动有效运行，这对乡村治理起到了很重大的作用。
（三）社会组织参与乡村治理的主要模式
在当今多元化的社会发展中，社会组织参与乡村治理的重要性已经不言而喻，但由于社会形式和参与群体的不同，也会随之产生多种有的放矢的参与模式，以确保达到高效、快速的治理。
通过2014年及往前中国各地区社会组织参与乡村治理的情况分析，可以看出社会组织参与乡村治理的模式主要有以下几点：
1.服务式参与
社会组织的服务具有多样化、灵敏高效等特点，是实施政府职能的重要组织力量，又是市场经济体制必备的支撑体系。
引入社会组织作为社会管理主体，以协同治理应对政府和市场协调的失败，达到资源配置的最优化，能最大程度地促进和保障公民权益。
也就是说，由于单纯的依靠政府来实施各种乡村治理是远远不够的，而社会组织服务的多样化和灵活性刚好可以为政府的治理工作分担一部分的压力，使得乡村治理工作进行的更加顺利。
2.中介式参与
作为政府和民间组织的缓冲地带，社会组织来自于民，同时也用之于民，在参与社会治理的时候，有其天然优势。
因此，在我国的社会治理模式创新的时候，社会组织就会承担更多的社会协同作用，这时候，社会组织就处于一个重要的中间层缓冲地带。
在我国目前的社会治理中，社会组织协同实际上就是要建立一种稳定的状态，是社会组织以中介的身份参与乡村治理的过程。
3.微观式参与
随着我国乡村治理模式的创新和不断改善，政府的管理更加侧重于宏观管理，而社会组织就可以从微观层面介入到原本属于政府的管理型事务中。
社会组织通过行业协会管理、社会慈善、农村生产技术服务提供、社会公益、城市社区服务提供等事务性管理参与到乡村治理中去。
由于社会组织的组织形式越来越趋于简单化，社会组织的形成和运作也更加的具有灵活性，村民参加社会组织是也更加的便捷，社会组织的茁壮成长，对我国社会转型发挥重要的推动作用。
（四）社会组织参与社会治理的途径
1.社会组织成员参与
在我国的乡村治理中，我国的乡村治理模式逐渐走向以政府主导为主，积极吸纳社会组织成员协同为辅的模式。
政府通过吸纳社会组织作为管理成员来吸引其他更多的社会组织成员参与到乡村治理中，当然，在这个过程中，政府应该实行让观众信任的引入社会组织监督方式。
2.社会组织自身获得权力
在社会组织的积极参与下，政府在某些社会管理领域已经进行了适当的权力下放，政府将部分权力下放给社会组织，用市场化原则来规范和发展行业协会这样的社会组织。
这种权力下放，逐渐构建了分类监管、行为控制和资源引导的新型管理体制。
3.政府提供保障
政府可以通过对社会组织进行政策和资金方面的有条件倾斜为社会组织提供一些扶持，使社会组织的发展更加的健康完善。
政府相关法律法规的完善可以为社会组织的发展提供更加健康的发展环境。
对于盈利性社会组织和非营利性社会组织的扶持也应该有所区分，要根据社会组织的不同性质来提供相应的扶持，使得整个社会组织茁壮成长。
四、社会组织参与乡村治理的德清案例分析
（一）德清乡贤参事会的概况
2015年4月14日的《中国社会报》头条中，介绍到德清乡贤参事会的概况。
文章中提到，德清乡贤参事会的成立，激发了当地群众参与基层社会管理、服务新农村建设的热情。
在城乡发展体制的变革下，是国家和党组织对乡村进行领导和管理的一个新的尝试，也是另辟蹊径的去完善农村基层的社会管理制度。
（二）乡贤参事会对德清市乡村治理的基本情况
目前，德清乡贤参事会参与乡村治理已经取得了一定的成果。
一方面，乡贤参事会的参与为该县的乡村治理提供了新的力量。
另一方面，乡贤参事会出现，为村民提供了畅通的利益表达渠道，很大程度上缓解了乡镇政府与村民之间的矛盾。
从总体上看，乡贤参事会使该县的各个乡村均呈现出新的面貌,主要成果如表3所示:
表3
乡村参与形式主要成果
禹越镇与村“两委”形成混搭小组对其进行治理提前完成重点项目建设任务，并带该村动土地管理
莫干山镇高峰村采取“帮扶共建”模式促进该村企业发展为该村提高经常性收入20万元以上
武康镇参与到党委和村委的议事过程成立社会工作室，为该村困难村民提供个案服务并解决困难。
禹越镇三林村组成宣传队并进行适当的评选活动在一部分社会组织积极参与乡村治理的同时吸引了更多的其他社会组织的参与乡村治理
（三）乡贤参事会参与德清市乡村治理的主要类型与形式
1.乡贤参事会与村委协同治理
通过村两委与乡贤参事会成员混搭，形成特别的治理团队，以小组为单位认领该村的重点项目。
这种协同合作的治理模式，对乡村治理有很大的推动作用。
一方面，乡贤参事会成员的加入，为村委的治理方式提供更多的可能性和灵活性，另一方面，村委可以在一定程度上为乡贤参事会的活动提供引导。
通过德清的乡村治理成果不难看出，乡贤参事会与村委协同治理的治理模式，大大的提高了该市的乡村治理效率。
2.乡贤参事会通过引进合作、投资为乡村创造财富
乡贤参事会通过为该村的企业联系更多项目，引进外商投资来为乡村引进经济来源。
同时，通过困难农户结对、党建资源共享等途径，为该村提高经常性收入20万元以上。
在为乡村企业联系同时，还积极地邀请知青返乡，为村里发展出谋划策，并为村里建立气象观察点，改善乡村空气质量。
乡贤参事会的这一参与形式，不仅为乡村的企业拓展了发展空间，并为乡村创造了一定的财富，带动了乡村的经济发展。
3.乡贤参事会通过组织一定的活动来带动乡村的文化建设
乡贤参事会在乡村里组织举行的无记名评选活动，一方面吸引了更多的村民聚在一起开展活动，及大地调动了村民的积极性，增强了村民的凝聚性。
另一方面，极大地激发了参事会成员参与社会治理的热情、增强了服务村庄的意识、拓展了传播文化途径、推进乡村文明的发展。
4.乡贤参事会根据自身的特长组建特色服务队参与乡村治理
乡贤参事会通过对自身组成成员的分析，根据不同成员的特长，组建别具特色的服务队，并且负责不同的乡村治理项目。
通过建立特色服务队可以充分的发挥乡贤参事会成员的优势。
在特色服务队的参与下，乡村治理的相应项目得以快速有效的完成。
五、德清“乡贤参事会”参与乡村治理存在的问题分析
德清乡贤参事会成立之后，当地群众参与基层社会管理的意识明显增强，服务新农村建设的热情也明显增加。
在城乡体制改革的背景下，不仅是转变村党组织领导方式的以此探索，也是对农村基层社会治理的补充与完善。
然而，由于乡村治理工程的浩大复杂和社会组织自身的一些缺陷，目前德清县的社会组织参与乡村治理还存在着问题，以下简单叙述几点：
（一）乡贤参事会无完整的财务管理，活动资金无法保证
乡贤参事会组织活动、提供服务以及为村企业联系合作项目，都是组织免费为乡村提供，一切经费都是组织内部自己承担。
因此，乡贤参事会在参与乡村治理过程中，其组织内部财政都用于活动支出，并没有一定的经济来源。
在乡贤参事会参与乡村治理初期，组织的财政还能支撑各种活动经费。
但是如果长期处于没有经济来源的状况下，一方面会影响乡贤参事会成员参与乡村治理的热情，另一方面也会给乡贤参事会组织的自身发展造成压力。
（二）乡贤参事会的成员选举范围狭窄，选举制度有待改善
乡贤参事会是民间自主发起组织的，其组成成员大部分都是村民从村里有威望的人群中选出来的，这些人并不是来自乡村最低层的村民，不能完全的传达最低层人民的利益需求和心声。
乡贤参事会的成员应该更趋向于从基层村民中选举产生，这样能更能够有效的将基层村民的需求传达到乡村管理层，达到有效治理乡村的效果。
（三）乡贤参事会由民间自主发起，缺少政府扶持
乡贤参事会是民间自主形成的社会组织，没有国家正式的认可，缺少政府的扶持。
虽然在2014年10月，德清县委组织与县民政局联合颁布了《培育发展乡贤参事会创新基层社会治理实施方案（试行）》，但却并没有给予乡贤参事会实质性的权力，这使得乡贤参事会在参与乡村治理的过程中，由于缺少政府的扶持，难以取得村民的信服，有可能会阻碍其相关活动的开展，甚至会影响到乡村治理的整体发展。
（四）可能会出现个别乡村盲目跟风，不能达到实际目的
乡贤参事会的参与，会使得其他乡村对其治理模式进行效仿，以达到实现有效治理乡村的目的。
但是，也会有人盲目学习政策，忽略了乡村实际运行情况，这样未免邯郸学步，东施效颦。
由于缺乏专业指导，未经实地考察，从而不能因地制宜，单纯依靠模仿，只会导致事倍功半。
这样不但无法提高发展速度和质量，更有可能造成发展滞退现象。
六、结论与展望
本文通过对乡村治理、社会组织和社会组织参与乡村治理相关理论知识的整理陈述、对目前已有相关文献的阅读与整理以及具体的案例分析，针对社会组织参与乡村治理的模式和路径进行了研究。
研究发现，随着我国社会新农村建设的发展以及乡村治理模式的转变，一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的乡村治理模式已经初步形成，各类社会组织形成并发展壮大。
社会组织的发展带动了公民社会的发展，缓解了政府过大的财政危机，形成了多元化的乡村治理模式。
但是，社会组织的发展还不稳定，处于初级阶段，我国对于社会组织参与乡村治理的相关法规制度还不够健全，其自身的发展更是面临着重重困难，发展之路将任重道远。
有效激发社会组织活力既需要长远的顶层设计,又离不开基层政府的实践创新。
因此，政府应该适当地放权并健全相关的法律法规，为社会组织参与乡村治理奠定健全的基础，社会组织自身要做到内外兼修，这样，才能使社会组织在参与乡村治理的过程中发挥最大的作用，最终实现乡村治理的进一步发展。
由于对相关理论知识掌握的不足和理解上的偏差，文章还存在着不足，希望通过以后的学习能够对社会组织参与乡村治理路径有更深入全面的了解。
参考文献
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16
（1）．
[2]易承志.社会主义新农村建设中的政府能力——公共产品的视角公共管理学报2007-01-20
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