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我国财政体制60年演进运行与优化
我国财政体制６０年：
演进、运行与优化
摘要：
财政体制改革是经济体制改革的一块“硬骨头”，它的调整涉及方方面面的利益。
勾勒其制度变迁轨迹、分析总结其演变规律，有益于进一步理顺中央与地方政府间的财政关系。
因此，回顾建国60年来我国财政体制改革的过程，展望其未来一定时期的发展趋向，并结合经济体制改革的目标模式，优化我国现代公共财政体制是当前财政学界一个亟待破解的重要课题。
关键词：
财政体制；制度变迁；税权划分；公共财政
我国传统意义上的财政体制包括预算管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容，其中企事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表，税收体制和投资体制等则分别规定收入与支出方面的有关体制问题。
从广义上讲，财政体制改革包括制度和体制两个方面的改革，其中体制改革是以平衡中央和地方的税权划分和理顺省以下财政体制为重点。
一、我国财政体制改革的演进与评价
新中国成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，相应地在各个不同的历史时期历经多次变革，经历了“高度集中、统收统支——划分收支、分类分成——划分收支、总额分髓——划分收支、分级包干——分税制（包括建立现代公共财政体制和理顺省以下财政管理体制）”的制度变迁过程，具体见表1。
总体而言，国民经济恢复时期财政体制是高度集中的，1951—1952年虽然开始实行了初步的分级管理，但从实质上看仍然是统收统支的办法。
这个时期实行的高度集中的统收统支体制，在短时间内改变了过去长期分散管理的局面，对平衡财政收支、稳定市场物价、保证经济发展，以及促进财政经济状况的好转等方面，都发挥了积极的重要作用。
从1953—1956年实行分类分成到1957年实行总额控制办法，财政体制改革的总趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全“统一领导、分级管理”的财政体制。
“一五”时期比较集中的财政体制基本适应了当时国家有计划地、大规模地进行经济建设的需要，集中资金建成了156项重大工程。
但是，由于缺乏经验，强调集中统一有余、注意因地制宜不足，这在一定程度上影响了地方的积极性。
1958年的财政体制改革是在总结第一个五年计划的经验基础上，探索适合中国国情的责、权、利相结合体制的一种尝试。
这一时期改革的方向是正确的，调动了地方增收节支的积极性。
但是，这次体制改革是在“大跃进”中进行的，在“左”倾错误思想影响下过多地下放了中央管理的企业，过多地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，因而本次改革没有达到预期目的。
从1959年起实行的“总额分成、一年一变”财政体制，试图通过“一年
“文革”期间，我国经济遭到严重破坏，由于经济处于极端不正常的运行状态，导致财政收入极不稳定，在这种局面下财政管理体制频繁变动，基本上是维持过日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。
党的十一届三中全会以来，经济建设进入了一个新的发展时期，财政体制也随着新时期及其不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是“包干”。
包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。
但是，“包干”体制作为一种过渡性财政体制，随着经济的发展和各项改革的不断深化，其弊端也越来越明显。
分税制是实行市场经济体制国家普遍推行的一种财政体制。
1994年推行的分税制财政体制是我国政府间财政分配关系的重大变革，实践表明本次分税制财政体制的改革是成功的。
主要表现在建立了财政收入稳定的增长机制，调整了财政收入增量的分配格局，促进了地方财源建设思路的转变。
但也存在一些缺陷，如某些事权划分和支出责任不明晰，收入划分地区间受益状况苦乐不均，政府问转移支付制度不规范以及省以下分税制财政体制不完善等。
二、现行分税制财政体制的运行分析
（一）分税制财政体制的理论支撑
1、政府间财政关系理论。
经济学家从公共品供一变”的办法改变财力分散和宏观失控问题，但由于“左”倾思想泛滥，决策失误，难于奏效。
由于在财政体制上开始转向较为集中的财政管理体制，与新中国成立初期和“一五”时期的集中财政体制有所不同，即集中当中有分散，集中合理，分散适度，该紧的紧，该松的松，因此收到了良好的成效，国民经济逐渐恢复了生机。
给的有效性与效率的角度研究分权问题。
不过，他们在具体分析路径的选择上各有特点。
财政分权理论有蒂布特（c·M·Tiebout）的“以足投票”理论、麦圭尔的“动态模型”、施蒂格勒（GeorgeStigber）关于最优分权模式的“菜单”（“MENU”）、奥茨（WallaceEOates）的分权定理、特里希（RicardwTresch）的偏好误识理论以及关于分权的“俱乐部”理论等。
此外，新制度学派的制度创新理论、信息经济学的有限信息和信息不对称理论、博弈均衡理论、有限理性理论、非均衡分析原理和阿罗不可能定理（中央政府不可能根据全体国民的偏好而制定政策，而地方政府却相对容易）等，从不同角度加以分析，均有一定的解释力。
2、中央与地方关系的协调。
中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含中央与地方的经济关系、政治关系、法律关系及背后隐藏着的利益关系。
其经济关系和利益关系是中央与地方关系的基础和核心，政治关系和法律关系是中央与地方经济关系和利益关系的制度化、法制化。
因此，如何妥善处理中央与地方关系是世界各国（尤其是大国）普遍面临的重要课题，也是任何实行层级制管理的国家所面临的一项长期任务。
（1）中央与地方关系的目标。
政治学研究和国内外实践表明，构建新型的中央与地方关系的目标是建立一种“中央集权——地方分权有机结合的混合体制”，稳步推进国家与社会分权，并实现政治体系内部权力分配的集分平衡、权能平衡与动态平衡，通过制度创新，发挥“两个积极性”，进而实现中央政府与地方政府利益双赢，并以法律形式使这种权力关系制度化、法制化。
我国改革开放以来，在中央政府向省级政府放权的同时，省级政府也有步骤、有计划地向下级政府放权，使下级地方政府从单纯的上级地方政府的代理人，转化为更多地代表当地利益，变成了相对独立的行为主体。
（2）中央与地方关系的实质。
权力总是同利益联系在一起的，政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，为完成政府各自的职能，就应赋予政府一定的财权。
中央与地方在权力分配上的矛盾，主要源于自身的权能不对称，故中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系，而财权划分的实质是税权，税权划分自然是处理好中央与地方关系的关键点。
（3）集权分权的矛盾与整合。
中央与地方关系的表象是中央与地方之间权力的纵向划分，这就不可避免地存在一个集权和分权的矛盾，这是各国行政权力分配过程中普遍面临的难题。
中央与地方利益的一致性和差异性是客观并存的，中央政府与地方政府具有不同的效用函数，中央与地方的关系可看作是利益和权力分配过程中的“零和博弈”关系。
经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件，分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件，在主观条件和客观条件同时具备的情况下，地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免。
因此，必须加强中央政府的政治权威，对地方政府的目标函数加以修订，以保证国家整体经济的协调发展。
3、税权划分的因素与模式。
税权是指主权国家有关课税权利的总称，即通常所说的税收管辖权。
从广义角度讲，税权包括税收立法权、税收执法权和税收司法权；从狭义角度讲，税权仅指税收执法权。
（1）税权划分的决定因素。
税权划分包括纵向划分，即税权在中央与地方国家机构之间的划分，这种划分要遵循“统一领导，分级管理”和充分调动“两个积极性”的原则；横向划分，即税权在国家机构的立法、执法和司法部门之间的划分，这种划分应遵循“相互独立，相互制约”的原则。
（2）税权划分的基础与模式。
国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础，是调整中央与地方关系最基本的制度安排。
西方国家中央与地方关系的结构分为单一制和联邦制两种形式，其权限划分为集权制和分权制。
结合国家结构和中央与地方的权限划分，其关系大致有联邦分权、单一集权和单一分权三种形式。
与此相对应，各国政府间税收收入的划分模式大体分为集中型、适度集中与相对分散型两种税权划分的类型。
分散型可以视为一种类型，但实际工作中已没有哪个国家采用这种模式。
（3）我国政府间税权划分模式。
我国现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
”从严格意义上说，中央与地方的关系是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，人民的根本利益是一致的，中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡，因而我国采取了单一税权模式。
（二）中央与地方税权划分的相关分析
回顾新中国成立60的历史，我国中央与地方的经济关系在改革开放前基本处于放权、收权的摸索过程中。
中央与地方关系总体上可概括为从计划经济体制下的“命令——服从”关系变化，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”的协商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系。
1、立法上相对扩大了地方的税收立法权限。
我国宪法明确规定“省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府可以制定规章，但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章”。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了地方各级国家权力机关和各级行政机关在国家政权组织中的地位、职权以及上下级之间的关系。
我国宪法赋予了全国人大及其常委会专属立法权，并具体地列举了专属立法事项。
明确了地方性法规的权限，把地方性法规可以规定的事项加以具体化，使中央和地方的立法权限得到了明确、具体的划分，为中央和地方关系的规范化、制度化提供了有力的法律保证。
尽管有了上述制度供给，但在税收立法方面，权利仍过于集中。
目前相对扩大了省一级政府和省级税务部门的地方税收法规和地方税收部门规章的范围与权限，如对国家财政和税务部门颁布的部门税收规章进一步明确和细化，使之具有可操作性。
2、执法上体制创新、收支拆分与强化征管。
主要表现在：
（1）创新财政体制。
改革开放以来，中央政府从内部实行强制性制度变迁，开始创新财政体制。
中央与地方的财政关系由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”。
为配合社会主义市场经济体制的建立，以分税制为核心内容的宏观管理体制改革应运而生，为科学建构中央与地方关系提供了契机与支点，成为改革开放以来财政体制创新的“分水岭”。
分税制运行以来尽管还不尽完美，但它毕竟是市场经济条件下比较有效可行的中央与地方的协调机制，这表明我国在财政体制上开始与国际对接。
（2）财政收支拆分。
新中国成立以来，我国财政收支的划分大体呈现出“利润国家→税收国家→收费国家→公债国家”的轨迹。
经济改革开放初期，中央与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。
财政压力的释放通道包含着对公共经济部门的调整，除管理体制因素外，其调整主要包括两个方面：
一是通过正式制度变迁，使用“激励解法”来提高“两个比重”，财政体制由利润上缴走向分灶吃饭、财政包干，再到分税制，从“利润国家”走向“税收国家”；二是通过非正式制度变迁，中央政府使用“拆分解法”对政府间公共财政关系进行调整，地方政府成为相对独立的公共物品供给者。
分税制并未彻底解决中央事权与财权对称问题，在财政压力的作用下中央政府只好在不下放税权的情况下用公共支出包袱，导致地方政府动用自身行政权利筹集公共收入，经济后果是国家从“税收国家”走向“收费国家”，引发第二财政（预算外收支）和第三财政（制度外收支），甚至第四财政（卖地财政）和第五财政（卖国有资源）。
此外，为了增加全国性公共品投资，促进区域经济发展，缩小地区间经济差距，中央政府采取举债（如发行国库券）、征集基金的方法筹集公共收入；地方政府也出现变相发债趋势，两者使债务收入占政府收入的比重迅速提高，经济后果是国家从“收费国家”走向“公债国家”（2009年中央政府成功代地方政府发债2000亿元）。
（3）强化征管改革。
强化税收征管一直是税务部门的一项基础工作，如分设机构、提高征管法律位阶、明晰征管法律、办税网络化、集约化与现代化（金税工程、金关工程、银税工程等等），加之政府对税务部门的激励、税务人员从观念的转变（从“执法监督到优化服务”）、阳光办税、纳税成本降低等诸多措施，现代税收征管已日趋走向规范、法治和效率，成为税收连年超收的重要因素之一。
实证研究表明，近几年增收总额的1／4强来自强化征管因素。
3、司法上构建“三位一体”税务司法体系。
目前，我国基本建立了“税务机关、公安机关和法院”三位一体的符合国情的税务司法体系，如在税务机关设立具有强制执行职能的科室，在公安机关设立税侦室，在法院设有专司涉税案件的经济审判庭，强化了涉税案件的司法监督、侦察与审判。
（三）中央与地方税权划分的症结
1、体制改革不配套。
分税分级分管财政体制在设计上忽视了与现行政府分级体制的配套问题。
世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税。
我国政府体制则不同，即设有中央、省、市（州、行署）、县（市）、乡（镇）等5级政府，一级政府享有一级财权，5级政府就要按5级分税。
由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例较高，地方税体系薄弱，目前分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州、行署）分税；如果再要往下延伸，县（市）、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。
2、财权事权不对称。
主要表现在：
（1）事权范围界定不清。
目前我国只在《宪法》中比较笼统的明确了中央政府的职能与事权，没有明确有关中央与地方各自专有权力以及中央与地方共享权力，尚未制定有关科学划分中央与地方的事权的专门法律，如《中央与地方关系法》。
实践上表现为：
一方面事权从中央→省→市→县→乡向下倾斜，且越往下事权弹性越小。
另一方面，财权从乡→县→市→省→中央向上层层相对集中。
这种现象印证了国家权利结构的特征，即在国家政治——行政的金字塔结构中，越是位于塔顶的，政治性职能越多；越是位于塔基的，政治性职能越少，公益服务性职能越多。
（2）职权标准不够具体。
以事务性质的划分标准抓住了事务的本质，但这种划分方式还存在一定的不足和缺陷，它比较抽象、不明确、不具体，加之何为全国性事务、何为地方性事务本身也没有确切的标准，因此在实际操作中仍有许多权限难以得到具体明，确的划定。
依据行政管理科学的基本原理，在配备职权时应遵循业务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分。
（3）职权划分模糊多变。
我国法律没有明确区分中央和地方政府各自的职责范围。
除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版；同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分给出明确规定。
这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清，重叠多变，造成中央与地方有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法行使，无权的却要承担责任的“错位”局面。
（4）分税制体制不彻底。
中央政府在实行分税制的过程中受到许多特殊利益集团的抵制和反对，使得分税制变型或名存实亡。
例如，按照制度设计的理想目标，分税制应该有利于从体制上规范和理顺中央与地方的利益关系，但为尽量减少实施中的阻力，在规范的制度安排中又增加一些属于政策调整范围的非规范化内容，如减免税和税后返还等补充规定。
3、税种划分的缺陷。
主要表现在：
（1）划分标准不够科学。
存在按税种、企业、行业、部门、课税对象品目等多种标准，结果导致共享税税种过多，几乎涉及所有主要税种。
形式上仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税，实际上企业所得税、个人所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质。
上述税种在规模上已占税收总收入的80％，共享税比重过大、涉及税种过多，影响了中央税体系和地方税体系的健全。
（2）划分收入效率较低。
具体表现在：
一是地方政府为获得税收返还并参与增量分成，不得不寻求上利大税高的产品或投资高税收的项目；二是由于营业税属于地方税源，这在一定程度上诱导地方政府盲目发展第三产业（除商品流通业），容易引起总体产业结构新的失衡；三是分税制改革的某些缺陷引起各产业结构内部新的比例失衡，如地方为增加来自地方企业的所得税收入，会倾向于发展轻加工业，从而固化甚至加重基础工业与轻加工业已有的结构矛盾等。
（3）地方主体税种缺位。
从形式上看，划归地方的税种不少，但大都是税源零星分散、征收难度大的税种，如营业税、城建税等较大宗的税种形式上划为地方税，但铁道、银行总行、保险总公司等部门的相关税种仍需上缴中央，故这些税种实际上具有共享税性质。
由于地方税形不成规模，且具有税种多、税基小、成本高、难度大、收入少的特点，很难保证地方政府的基本财力需要，也难以保证地方税体系的正常运转。
4、税权集中与错位。
主要表现在：
（1）立法权限过于集中。
我国的税权划分过于集中在中央，而忽略分级管理，不仅有违合理划分税收管理权限的国际惯例，而且也不符合我国国情。
从而不利于地方因地制宜的调控配置区域性资源，以及地方税收体系的发展和完善；同时也引发了国、地两个税务系统的征管摩擦和矛盾，使中央某些税收立法流于形式，这显然违背了分税制的初衷，个别地方甚至出现国、地税部门合谋，发生混税、混库、征“探头税”等问题，出现“下有对策”式的反抗现象。
（2）征收权限划分错位。
属于地方税税种在原则上应由地方征收却交国税局征收，使责任和权力脱节，不仅造成征收范围的错综交叉，操作中矛盾百出，而且可能导致地方收入的流失。
此外，由于地方税务部门只是业务上受上级税务部门领导，因而地方政府不均衡地对税务部门的投入，加之地税系统管辖范围广、征管难度大、税额小等因素，导致税收增收积极性下降。
（3）管理权限不够规范。
一些税收管理权限没有明确界定，在操作上矛盾较大，集中表现在集贸市场和个体税收上。
按分税制规定，集贸市场和个体税收既有中央收入，又有地方收入，但对其税收管理权限没有明确界定，在征收管理中国、地两局相互扯皮、拆台的现象时有发生，加之信息反馈不及时，造成不征、漏征、少征的现象。
（4）缺少职权制衡机制。
对中央和地方政府的行为缺乏宪法约束，特别是限制中央滥用职权单方面改变这种“游戏规则”的机制尚未建立。
如所得税的分割比例缺乏科学论证。
三、优化现代新型公共财政体制
（一）优化财政体制的基本思路
1、重新划分省级的行政区划。
根据经济、政治和社会发展的需要，结合我国地理环境的主要特点，重新划分省级区域，缩小省级区划，增加省级单位，如海南省的成功设置。
这既有助于形成强有力的中央一级调控体系，又能使省级充分行使自主权，提高政府效能。
此外，对个别省会城市或政治与经济影响巨大、人口众多的大城市，可以考虑从省一级政府管辖中剥离出来，或提升为副省级（如大连市的设置等），或变成直辖市（如重庆市的设置）。
2、合理划分事权与收支范围。
随着市场经济的发展和经济全球化加快，人们需求的多元化，消费观念、结构和质量以及需求档次的提高，越来越多的人已由传统的物质产品消费转向精神产品的需求，加之民主呼声、分权化改革，使现代国家政府职能日益膨胀。
一般而言，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配，涉及国家利益、受益范围普遍的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显着的事权和财政收支权限应主要划归地方。
3、坚持适当下放财权的方向。
由多种方式的“分灶吃饭”财政体制转为现行分税制是我国建国以来财政体制改革的巨大进步，是实现社会公平公正目标的重要保证。
但因历史上的不公平，导致分税制是造成地方财力不堪重负、违规收取土地出让金（卖地财政、卖资源财政）问题的主导因素之一，而下放财权仍是未来一定时期财政体制的改革方向。
4、突出财政体制改革的重点。
新时期财政体制改革的重点是完善部门预算和第三方审计、转移支付制度和省以下财政体制，创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的体制机制，建立阳光财政与民生财政。
在具体操作上，应推进财政体制扁平化的系统性改造，主要是扩大推行“乡财县管”和“省管县”的试点范围，对试点城市进行绩效评估。
5、坚持配套改革与整体推进。
建立阳光财政是社会公平、效率、正义的必然要求，而改革预算管理是重中之重。
预算管理制度改革应将重点放在推进政府收支分类改革上，逐步推进“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，实现由政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型的转变。
6、完善政府投融资体制改革。
完善政府投融资体制是拉动经济增长的“引擎”，其体制改革应进一步细化政府投资问责制，使之更具有科学性、合理性与可操作性；政府投资方式的选择应以社会效益最大化、投资成本最小化为首要原则，还要考虑投资项目的性质和投资意图；政府投资项目的融资结构应该根据项目的性质而定，非营利性项目应以拨款为主，尽量降低负债比例；加强政府投资项目实施过程的专业化管理，建立政府投资风险预警与防范机制；建立有益的政府投资效益评价标准指标体系等。
7、继续完善省以下财政体制。
当前财政体制改革的重点是如何完善省以下财政体制，其基本思路是推行财政体制的扁平化改革，形成中央、省、市县3级财政体制，实现“一级政府、一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”。
继续推进“省直管县”财政体制改革试点，努力改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和村级组织正常运转，增强基层政府提供公共服务的能力，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村。
8、构建支出监督与评价体系。
对地方政府支出结构评价，可建立地方政府公共支出占总支出或财力的比重及动态变化、财政供养人员比重增减率、卫生条件改善状况、教育水平改善程度等价值评价指标与实物评价指标。
同时，完善政府间相关的工作规制，建立各级地方政府向人大汇报的财务报告制度和预算委员会的联席会议制度，以及加快预算法的修改进程等。
（二）优化财政体制的政策建议
1、实行混合型的分权模式。
从国情出发，我国宜采用集中与分散相结合的混合型分权模式。
（1）明确立法与征管权。
制定税收权限法、税收征纳程序综合法等基本法规，中央税的立法权和征收权归属中央；共享税立法权归属中央，征收权根据共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；地方税的税收立法权可以根据具体情况采用中央集中式、中央与地方共享式和地方独立式3种方式进行，征收权归属于地方。
（2）防止滥用税收权限。
随着现代社会政府管理职能范围的扩大，行政权力日趋强化，拥有一定的准立法权甚至是准司法权，在税权上也是如此。
此外，政府机关在行使职权时还有较大的自由裁量权，但政府掌握的公共权力极易被滥用。
因此，为预防政府权力包括税权的滥用，应借鉴国外有益经验，建立权力制衡机制。
通过立法机关、行政机关和司法机关之间以及上下级政府之间的“以权力制约权力”与政府外部——社会公众（纳税人）的“以权利制约权力”相配合，以防止税权的滥用。
（3）扩大省级税收权限。
通过法律确定在不侵蚀中央税基的前提下，地方
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