浅析乡镇政府行政决策的特点与建议(修改版)Word下载.doc

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【内容摘要】乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。

我国应当如何改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制，已成为深化农村综合改革的一项重要内容和任务。

本文力图对当前乡镇政府行政决策行为呈现的特点进行分析，并提出适当的建议。

【关键词】乡镇政府，决策行为，特点，建议

一、问题的提出及背景

在中国民主政治建设的进程中，农村基层政权组织建设是基础。

依照《中华人民共和国宪法》规定，我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村基层政府可以定位在乡、民族乡、镇这一级。

乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。

党的十六大报告提出：

“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”。

目前我国在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势：

乡镇基层政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点。

是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军；

乡镇基层政府的决策直接面向广大农民群众，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度统一起来，是推进我国决策科学化、民主化的基础性环节和重要突破口。

但是长期以来，人们总是习惯于把乡镇基层政府看作是上级的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该拥有也必须拥有独立决策和自主决断的权力、地位和作用。

久而久之，有不少乡镇领导干部“一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西，而轻视‘软的’。

看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[1]。

下一步，我国应当如何改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制，已成为深化农村综合改革的一项重要内容和任务。

笔者曾走访考察了部分乡镇，发现在实际的决策活动中，乡镇政府决策具有着各种各样的特点。

二、乡镇政府行政决策的特点

我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，它不仅包括作为国家权力机关重要组成部分的乡镇人民代表大会和由它选举产生的权力执行机关乡镇人民政府，而且包括中国共产党在农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织。

乡镇基层政府除了具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。

大量的事实经验表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[2]。

而目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。

这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构”[3]。

总的看，目前我国乡镇一级政府基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态。

事实上，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”[4]，因此“如何用人，如何理财，如何做事”是乡镇政府科学决策、执行有力、监督有效的三个必不可少的基本环节。

特别是全国各地农村的地理环境、自然条件、民族特色、经济社会发展水平等千差万别，复杂多样，这就要求乡镇基层政府在制定具体的农村公共政策时应当保持一定的灵活性和变通性，而决不能套用固定的单一的决策模式。

但由于上级组织对下级组织“包办代替决策”的现象十分普遍，尤其是县市两级政府长年牵着乡镇的鼻子转，这样就严重地影响和制约了乡镇基层政府科学决策水平和质量的提高。

可以说，目前我国乡镇一级政府的决策水平总体上处于一种不断下降的趋势。

其行政决策的基本特征主要表现在以下方面：

（一）乡镇政府决策主体具有多元性和主导性

自上世纪80年代中后期开始，全国乡镇政府机构和人员迅速膨胀，乡镇党、政、经三套班子逐步演化成了党委、人大、政府、纪律检查委员会、人民武装部、经济联合社（乡镇企业办公室）等六套班子。

此外，还有乡镇共青团、妇女联合会、“七所八站”和村民自治组织等。

这样就形成了众多的群体性利益组织和多元性的决策主体。

当然，这些决策主体在乡镇实际决策过程中的权力地位和作用大小各不相同，而在以乡镇党委为核心的党政一体化运作的权力结构中，乡镇党委尤其是乡镇党委书记自然就成了主导性的力量。

从表面上看，凡是涉及广大农民群众根本利益的重大决策事项，将通过乡镇党代表大会和乡镇人民代表大会讨论、决定，然后由乡镇党委和乡镇人民政府负责具体落实；

凡是涉及农村青年和农村妇女等群体性利益的重大决策事项，将通过乡镇青年代表大会和乡镇妇女代表大会讨论、决定，然后由乡镇共青团委员会和乡镇妇女联合会负责具体落实；

凡是涉及村庄内部的重大决策事项，必须通过全体村民会议讨论、决定，然后由村民委员会负责具体落实；

凡是涉及乡镇部门利益的重大决策事项，则由上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、决定，然后由乡镇各个部门分头抓落实。

但在事实上，乡镇所有的重大决策事项都是由乡镇党政班子联席会议讨论和决定的，这种“一揽子决策”往往使乡镇党委书记只凭个人的主观意志和工作热情盲目拍板，一味地蛮干、乱干、冒干、盲干。

它大体可以概括为：

“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”和“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。

正如邓小平同志指出的，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。

党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

全国各级都不同程度地存在这个问题”。

为此，他早在1980年就明确提出了，“对于重大问题的决策，一定要由集体讨论和决定。

决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”；

同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。

凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[5]。

但时至今日，这种带有根本性、全局性、稳定性和长期性的领导制度和组织制度并没有建立起来，因而乡镇政府决策主体的“多元性”和“主导性”长期处于一种矛盾对立状态。

（二）乡镇政府决策内容具有综合性和无序性

目前，我国乡镇工作的具体内容涉及农村政治、经济、文化、社会各个领域，既有党务工作、人大工作、政府工作、共青团工作、妇女工作、民兵工作等基层行政事务，又有农业、工业、商业、交通运输、服务业等农村经济管理事务，还有科技、教育、文化、卫生、体育、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务，以及农村精神文明建设和基层民主与法制建设等等诸多方面。

这样就使乡镇政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性、随机性和无序性等等特征。

特别是每当上级政府的“中心任务”突然发生了变化，乡镇政府的工作重心和决策重点也会跟着发生变化，结果是乡镇工作的正常秩序全被打乱。

在这样一种工作环境下，乡镇基层政府根本做不到科学决策和民主决策。

（三）乡镇政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性

从道理上说，乡镇基层政府的主要服务对象是本辖区的农民群众。

因此，乡镇工作的全部内涵就在于组织和带领当地农民群众办好自己的事情。

这就要求乡镇领导必须牢固树立群众观念，一切相信群众，一切依靠群众，一切为了群众，必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

但在实际工作中，乡镇领导要想真正做到“为官一任、造福一方”，并不是一件容易的事情。

一方面，目前我国是一种自上而下的高度集权式的“压力型”体制，上级对下级的政绩评价机制仍带有极强的主观随意性和人为性，这样就使乡镇领导在处理“对上负责”与“对下负责”的关系问题上，往往会迎合上级某些领导的个人偏好，而不顾及当地农民群众的利益得失；

另一方面，乡镇基层政府的“事权”与“财权”极为不相匹配，缺乏为当地农民群众提供公共产品服务的经济实力。

（四）乡镇政府决策监督具有封闭性和滞后性

目前我国农村政治结构是“乡政”与“村治”二元分治体制，村庄内部发生的事情，乡镇政府可以不管，乡里发生的事情，村级组织也无权过问，二者之间好像隔着一道“防火墙”，各自搞好自己的事情。

而上级组织对乡镇政府的监督，一般情况下也不会过多干预，这样就使乡镇政府基本处于一种“悬空”的状态。

但在事实上，时至今日乡镇一级政府并未彻底摆脱过去人民公社体制的影响，“它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”[6]。

因此，乡镇基层政府的决策过程具有封闭性，而对其决策实施效果的监督则具有滞后性。

往往一错再错，矛盾长期积累，事后进行监督时却又积重难返。

三、建议

我国改革和完善政府科学决策机制需要解决的最核心、最根本的问题是实现“两个转变”：

即从过去的“经验决策”转变到“科学决策”的轨道上来，从过去的“少数人替大多数人决策”转变到“大多数人直接参与决策”的轨道上来，切实做到科学执政、民主执政、依法执政。

这是我们党提出加快推进政府决策科学化、民主化最深刻的政治背景与现实根源，也是推进中国特色社会主义民主政治建设一项长期而重大的历史任务。

特别是改革开放近三十年来，中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾和对立，中央与地方之间以及地方各级政府之间的“事权”和“财权”划分不合理，致使中央、地方、基层这三个不同层次的政府“应该做什么，不应该做什么”还没有完全搞清楚。

尽管在党的十三大报告中提出了“中央、地方、基层的情况不同，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题决策，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。

党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策；

省、市、县地方党委应在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下，对地方性的重大问题提出决策；

凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则”，但是就实际操作而言“我们至今仍然没有建立起一整套严格的决策制度和决策程序，没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。

直到今天，一些领导人凭经验拍板决策的做法仍然司空见惯，习以为常。

决策的科学性无从检验，决策的失误难以受到及时有效的制止，决策出了问题难以及时纠正，只有等到出现了大问题，才着手堵塞漏洞，或者拨乱反正，而这时已经悔之晚矣。

这种盲目拍板、轻率决策的情况，现在到了非改不可的时候了。

这个问题不解决，我们的社会主义制度就是不完善的，不健全的，我们的经济也难以得到持续稳定的发展。

我们进行政治体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决这个问题”

因此，我国现阶段推进决策科学化、民主化，必须着眼于实效，必须着眼于调动广大基层干部和人民群众的积极性和创造性，要从办得到的事情做起，逐步建立和完善各级政府决策机关在重大问题决策上的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，以防止决策的随意性和盲目性。

（一）建立民主决策的权责制度

如果说决策的程序反映了决策的规律性即合理性，那么权责制及其法治化反映了决策的合法性即在法定权限范围内活动。

所谓权责制。

是针对特定的、事先界定的成果，对你自己和周遭的人所做的承诺和应尽的义务[7]。

权责制是组织职权关系的架构，是组织成员特别是高层决策者对自己行为的一切后果负有责任。

而责任与权力是相应的，这关系到组织目标的实现。

不仅企业需要实行权责制，政府机关也需要实行权责制。

乡镇政府民主决策的重要保证在于建立相应的领导制度，主要有民主选举制度、重大事项决策的责任制、民主集中制。

1.民主选举制度

民主决策主体的权力是谁给的?

他应该向谁负责？

乡镇政府民主决策的主体须由民主选举产生。

民主决策的主体是乡镇政府组成员：

乡（镇）长、副乡（镇）长。

按照我国的宪法和地方各级人民政府组织法规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使选举乡长、镇长、副乡长、副镇长的职权，候选人由上级党委推荐。

直接选举反映了选民的直接参与程度，“所谓民主最初指的就是直接民主”[8]，不断扩大选民直接参与程度的过程，也就是民主不断完善、成熟的发展过程。

由于我国乡镇政府组成人员的候选人由上级党委推荐。

而有些地方存在着个人或少数人说了算的问题，当选者容易产生感恩思想，在决策过程中往往对上负责。

不注意发扬民主、走群众路线，加之个别地方在用人问题上存在着不正之风。

出现“跑官要官”现象，这样的人一旦当选。

决策的出发点不是“为民”，而是“为己”。

热衷于树立个人政绩的“形象工程”，甚至欺下媚上，严重的还出现贪污受贿现象。

选举乡镇政府组成人员的民主取向，当选者不仅对同级人代会和上级政府负责并接受其监督，同时要对广大人民群众负责，接受人民群众的监督。

而不是对个人或少数人负责，他们在决策中具有较强的民主和服务意识，因此，他们首先必须由民主选举产生。

2.乡镇政府重大事项决策的责任制

责任是对应于权力、针对后果而言的。

政府重大事项的范围理解尽管表述不一致。

但内涵基本上是相同的，如有的将重大事项规定为“重大问题、重要干部、重要项目、大额资金”[9]；

有的则概括为全局性、公众性的重大事项；

乡镇政府重大事项决策责任制体系可以由以下三项制度构成：

（1）乡镇政府重大事项决策的评估制度。

乡镇政府重大事项决策的评估制度是指依据是决策目标的实现程度和方案执行的效果，对决策活动的进展情况和效果进行评估和总结的制度规定。

评估的内容包括两个方面：

方案的执行情况评估和方案实施结果的评估。

（2）乡镇政府重大事项决策失误的追究制度。

所谓决策失误追究制度，就是由于错误决策导致经济、政治、社会、道义等诸方面的不良后果。

决策者必须承担由此引起的法律、行政、道义的责任。

并依据相关法规给予应得的处理。

为了约束和规范决策者的行为．对决策者的追究必须形成制度．制定相关的法规[10]。

固决策失误追究制度是一种完全的责任制．亦可称之为问责制，具有普遍的适应性，它不仅适应于企业事业单位，也适应于政府部门。

乡镇政府重大事项决策失误的追究制度强化了政府的责任，这种责任更多地表现为法律责任，即由法律明文规定、由国家授权的机关依法进行追究的责任。

（3）乡镇政府重大事项决策失误主体的引咎辞职制度。

政治学上之所以创造引咎辞职制度，是要求负责领导的官员．对自己或属下所犯的错误或过失，在职责和道德上承担责任。

因此。

引咎辞职制度是指负有直接领导责任的决策者，在其直接管辖的职权范围内，因不履行或不正确履行职责，导致决策发生了重大失误或者造成了严重后果，主动辞去现任职务行为的制度规定。

显然，这种制度是建立在政府决策者的责任、行政伦理道德基础之上的。

乡镇政府的主要领导者在重大决策中出现了失误．或引起公众的强烈不满．在尚未触及法律的情况下．可以实行严格的行政伦理道德上公开承认错误或引咎辞职．倘若其本人不愿这样做．则罢免或撤消其职务，并制定出相应的法规制度。

（二）政务公开制度

政务公开是民主决策的基础。

“没有公开性而来谈民主制是很可笑的”[11]。

政务公开被认为是行政情报（信息）公开，人民具有知情权。

政务公开是对决策主体的制约。

使决策出发点能尊重和服从民意。

政务公开的内容除涉及党和国家机密外．凡是人民群众关心的政策法规、重大决策事项、经济与社会发展目标、财政财务收支、组织人事，以及关系到人民群众切身利益的事情。

都应该公开。

”阳光政府”的信息公开．除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息。

都要公之于众。

只有决策信息透明，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。

推行乡镇政务公开，增强了权力运行的公开性，减少了权力运行的随意性．有效解决了群众反映强烈的“暗箱操作”问题，确保了权力运行的规范性．维护了权力运行的严肃性。

政务公开使决策的民主化有了基本保证，同时有效地防止了腐败。

（三）乡镇政府的民主集中制

民主集中制作为我党最先进的领导制度、根本的组织原则，完全适用于民主决策。

党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设。

我国《宪法》第三条规定：

“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

”这就表明：

民主集中制具有普遍的适用性，适用于行政首长负责制的国家机构。

乡镇政府实行民主集中制，是民主决策的根本制度保证。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用[12]。

在乡镇政府建立民主集中制要完善两种具体制度：

1.乡镇长负责制与集体领导相结合的制度。

集体领导是党的领导的最高原则。

是民主集中制在领导工作中的具体运用。

集体领导就是在党的领导工作中。

凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益的重要问题。

以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题。

必须由党的委员会集体讨论决定。

不得由个人或少数人专断。

新中国成立至今。

集体领导制度已推广贯彻到国家机构及企事业单位、群众组织中。

实现行政首长负责制并不排斥集体领导。

乡镇政府实行集体领导，这是由于乡镇长个人的智慧和精力是有限的，而乡镇领导工作又具有极其复杂性所决定的。

在乡镇政府的领导工作中。

乡镇长负责制与集体领导相结合．就能保证集体决策的有效性。

保证决策的贯彻执行有严格的责任制。

从而提高工作质量和工作效率。

2.党政的分工与合作制度。

搞好党政的分工与合作是实现民主集中制的重要保证。

通过党组织的政治核心作用和保证监督作用。

以及共产党员的先锋模范作用来贯彻党和国家的路线、方针、政策。

在处理党政关系上。

既要避免出现党政不分、以党代政的现象，又要防止出现党政完全分离，或在政府领导工作中否认党的领导的现象，努力搞好党政的分工与合作。

（四）民主决策的法治化

决策的法治化指的是依法决策。

即依据法律规定的权限、程序，制度进行决策。

决策的法治化相对于人治而言的是民主化和制度化的保障，这是因为，民主决策需要使民主法律化和制度化。

行政首长才有可能依法定民主决策程序进行决策。

充分听取专家和群众意见，才有可能依法定民主集中制等制度实行集体领导。

最后行使决策权，这是民主决策的程序。

乡镇政府决策虽多属执行性决策，如征粮、计划生育、征兵等，但与国家利益、群众利益直接相关。

必须依法实行民主决策，有关乡镇政府权限范围内的重要决策及随机事件的决策更是如此。

乡镇政府民主决策法治化属于其合法性的层面，包括两个问题。

一是建立乡镇政府民主决策的法律保障体系问题。

二是依法进行民主决策的问题：

1.建立民主决策的法律保障体系。

建立、完善民主决策的法律体系。

规范政府的决策行为，是乡镇政府依法进行民主决策的保障。

以《宪法》为根本大法，以《国务院组织法》和《地方组织法》为基本法律。

在其指导下制订的有关乡镇政府民主决策的专门法规、制度体系。

构成了乡镇政府民主决策的法律保障体系。

2.依法进行民主决策。

依法进行民主决策是乡镇政府民主决策法治化的又一重要方面。

朱镕基同志在2000年九届全国人大第三次会议通过的《政府工作报告》中明确指出“全面推行依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”、“严格按照法定的权限和程序履行职责，建立健全工作责任制，要加强法治的宣传教育”、“全面推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督。

”宪法以及组织法及有关民主决策的法规、制度体系，为乡镇政府依法进行民主决策提供了法律保障，而乡镇政府民主决策法治化的核心是严格依法决策，

（五）决策监督机制的建立

现阶段，我国的监督体系由于缺乏有力的监督主体，而使决策失误责任追究不力；

由于偏重事后的惩戒，而使决策前的预防和决策中的控制不足；

由于决策民主化程度不高，而使决策监督无法深入开展；

由于自上而下单向度的考评体制，而使社会监督乏力；

由于缺乏法律的保障，而使监督随意性大、结果难于落实。

随着政治体制改革的进一步深化，我们虽已建立了不少行之有效的决策法规制度，如民主集中制、行政首长负责制、社会公示制、专家咨询制、决策听证制、行政问责制等，但综观这些制度，不难发现由于各项制度缺乏内在的衔接，而使整体配套性不强，难以发挥应有的功能和作用。

本人认为应以机制构建这一更深层的角度来统率各项制度建设。

所谓机制，就是将各种“体制、规章、条例组织成系统结构并发挥系统功能的主线，是体制的组织化原理，是制度体系的灵魂。

机制的基本特征就是组织化、体系化和可操作性。

缺乏机制设计，即使制定再多的规章条例也难以构成组织化的制度体系，难以产生协同效应，不是格格不入而自相矛盾，就是陈陈相因而形同具文”[12]。

这就要求从乡镇政府行政决策过程人手，将决策前的调查提案、决策中参与审查、决策后的评议督导相结合，并加强监督主体力度，提升监督法制化水平，做到全方位、全过程的监督。

比如：

强化人大审议和追究机制、推行行政决策民主评议机制、完善行政决策法律监督机制等等。

参考文献：

[1]万里．决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题【A】．万里文选【M】．北京：

人民出版社，1995

[2]钱振明．乡镇行政系统的运行机制及其优化【J】.中国行政管理，2000（12）

[3]