浅谈我国农村养老保险模式.docx
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浅谈我国农村养老保险模式
浅谈我国农村养老保险模式
浅谈我国农村养老保险模式
摘要
党的十六大指出：
“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
“各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。
有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
”
目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。
1992
年1月民政部推行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，在经过十多年
的调整、整顿后，不但没有使得农村社会养老保障得以普及，参保率反而呈下降
趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模
式来解决我国农民的养老难题，我国农村社会养老保险的实践为何会遭受重大的
挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就
不具备实行农村社会养老保险的条件。
文章共分四个部分：
第一部分是绪论部分，简要介绍了写作的目的，意义以
及相关的文献综述；第二部分回顾了我国农村养老保险模式的历史演变：
第三部
分分析了我国农村养老保险模式的现状，从制度本身和制度的执行过程两方面对
现有模式存在的问题进行了分析，并总结了部分发达地区的农村养老保险模式的
试点经验；第四部分，最后，在分析我国农村社会养老保险模式实旌的制约性因素的基础之上，得出我国现阶段不能建立统一的农村社会养老保险模式，只能建立一个分地区分人群的多层次的养老模式。
关键词：
养老保险模式；家庭养老；农村社会养老保险
1绪论
1．1问题的提出
我国政府从20世纪80年代中期开始，就探索性地建立了农村社会养老保险
制度，到目前为止，农村社会养老保险已有近20年的历史了。
1986年，上海、大连等一些经济较发达地区的农村成为首批试点地区，从而启动了我国农村社会养老保险的序曲。
1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了‘县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，并于1992年1月1日起在全国公布实施。
截至1997年底，试点推广到了全国30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区），总计有8280万农村人口参加
了农村社会养老保险，积累基金140亿元，约55万人开始领取养老金，发放养
老金约1．6亿元。
同时还建立了各级农村社会养老保险管理机构近3万个，配备专职人员近4万人。
但1998年后，农村社会养老保险进入衰退阶段。
截至1998
年，全国仅有2123个县、65％的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数只有
8025万人，1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。
总之，目前我国农村社会养老保险的实践存在很多问题，亟待探索适合我国国情的农村养老模式。
1．2研究的目的和意义
建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责，社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展。
1992年在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保障不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备。
实行农村社会养老保险的条件。
2建国以来我国农村养老保险模式的历史演变
2．1建国初的家庭保障时期
建国初期，农民分得了土地等基本生产资料，基本生活得到了保障。
从全国解放到土地改革结束期间，农村普遍建立了农会，组织和领导农民开展减租减息和生产自救活动。
但是，由于我国农村的社会主义制度是在旧中国遗留下来的农自然经济、半自然经济的基础上建立起来的，加上在一定时期内在经济建设的指导思想上忽视农业和农村经济的发展，使得建国后农村长期停留在自然经济和半自然经济的状态中。
受此影响，这期间农村的社会保障主要是以农户家庭自我保障为主，政府、社区适当扶助，即农民的老、残、病、死，农业生产中遇到的一般自然灾害，主要由农户自我承担，辅之以亲友互助；如遇有大的天灾人祸，各级地方政府及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助渡过难关，使农民的基本生活得到保障。
2．2人民公社集体保障时期
人民公社兴起于1957年，既是政权机关又是生产组织，农民以生产队为单位参加集体劳动并领取劳动报酬，老年人也参与力所能及的劳动，这样老年人的基本生活就能得到保障，这一时期的农村养老是集体保障与家庭保障相结合。
十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》中规定“有条件的基
本核算单位可以实行养老金制度”。
据此，一些经济发达的公社、大队开始互助合作建新村，兴办福利事业，实行社员退休养老制度、助学奖学金制度以及统办红、白喜事制度等等。
这一时期农村开始由自我经济条件下农户自我保障为主的模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。
但由于农村生产力水平低，社会保障仍停留在低水平上，且各个地区的保障水平极不平衡。
2．320世纪80年代至今的分化时期
联产承包责任制的实行，使人民公社政社合一体制下的集体经济被家庭经济所取代，集体保障丧失了经济基础。
这一时期以家庭保障为主，但呈现多元化发展趋势。
20世纪80年代中后期，国家开始了农村社会养老保险的探索，1991年，民政部研究制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施《方案》确定了资金筹集以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。
1998年，农村社会养老保险由民政部移交给劳动和社会保障部。
这个阶段全国大部分地区农村社会养老保险工作出现参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。
3我国农村养老保险模式现状与问题
3．1我国农村养老保险模式的现状
目前我国农村养老保险主要还是以家庭养老为主，辅之有土地保障、农村社区养老、。
五保”制度和社会教济制度、商业养老保险、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险。
家庭养老是我国农村传统的养老方式，养老服务的提供者是家庭，家庭中的成员负有对老年人提供经济支持、生活照料和精神慰藉的赡养责任。
“五保”制度和社会救济制度针对的都是农村中的特殊群体，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司。
由于受农民收入水平和养老观念的影响，商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民，不可能普遍解决农民养老问题。
农村最低生活保障制度是于1994年开始探索，但仅在少数经济发达地区实。
目前全国有2000多个县级行政机构建立了农村最低生活保障制度，保障对象达985万人，约占农村贫困人口总数的42％。
同时，在2006年底闭幕的中央农村工作会议上，中央明确提出要“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。
但伴随着我国农村人口老龄化的加剧，家庭养老、土地保障、“五保”制度等形式已经不能满足农村老年人养老的需求和农村老龄化加剧的趋势。
中国农村养老保险制度已经历了十余年的发展、调整与整顿，截到2004年度，中国农村养老保险制度的覆盖范围呈基本下降的趋势，由1999年的9．75％降到2004年的7．16％，
3．2我国目前农村养老保险模式存在的主要问题
传统养老模式面临前所未有的挑战，家庭养老保障能力的削弱首先，在我国“未富先老”的形势下，人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负担加重。
我国老年人口中的75％分布在农村，集中养老的支出对农村家庭养老的负担可想知。
其次，计划生育政策的实施削弱了家庭养老保障的功能。
现行农村社会养老保险除了制度设计上存在缺陷以外，在执行过程中也存在一定的问题。
制度设计上的缺陷，第一，现行农村社会养老保险保富不保穷。
第二，不具备社会保险的显著特征，第三，基金保值增值困难。
第四，保障水平低，覆盖面小且不平衡。
执行过程中存在的问题；第一，基金管理不够规范长期以来，我国农村养老保险无法可依，只是根据相关政策措施加以实施，基金由县级统一管理。
第二，干部群众在享受集体补贴方面差距过大。
第三，多种保险形式各自为政。
4我国农村养老保险模式的现实选择
4．1现阶段全面实施农村社会养老保险的制约性因素
4．1．1人口老龄化速度快
前已述及，我国人口老龄化速度快，面农村人口老龄化的趋势要比城镇严峻。
如何妥善安排如此庞大的农村老年人的生活保障是个大闯题。
即使现在开始实施农村养老保险，从积累期到受益期也有很长的一段时间。
但是，由于我国对社会保障的研究不够深入，对于究竟何种程度才是适度，如何达到适度，达到适度的成本效益以及是否有替代方法等问题还需要在实践中不断探索与完善。
4．1．2我国经济发展不平衡
城乡二元经济结构的存在我国长期城乡二元经济结构的存在是制约我国农村社会保障发展的根本性原因。
我国较为发达的城市经济与欠发达的农村经济并存，现代工业与传统农业并存，城乡差别由二元经济结构所决定，我国社会保障也呈现典型的二元结构，即城市职工的高水平社会保障与农村人口的低水平甚至是缺失的社会保障并存。
各地区农村经济发展不平衡经济发展水平决定着社会保障的发展水平，一个地区的经济发展状况决定着社会保障的发展状况。
农村养老保障采取的是经济手段，必然需要具备相应的农村经济基础才能加以实施。
因此，它的保障方式、保障水平取决于所在地区的经济发展水平，或者说是农村居民生活水平，而农村居民的收入指标在很大程度上可以反映这一状况。
4．2．1不同地区农村养老模式的选择
分地区分人群构建多层次的农村养老保险模式建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期。
从经济指标看大体有：
（1）农业在国民生产总值中的份额在15％以下，农业劳动力结构份额在20％以下；
（2）农业人口在总人口中所占比率降至50％以下，且处于老龄人口高峰期：
（3）经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。
如按这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的。
在中西部地区特别是西部地区差距会更大。
同时，我们也发现东部沿海发达地区有许多地方已经基本达到或接近了前述条件。
正因为中国农村地区经济发展不平衡，且城镇与农村两极分化严重，中国不可能在短期内建立城镇与农村统一的养老保险制度，也不可能在农村地区建立农村统一的社会养老保险体系。
因此，我国应该根据农村地区经济发展的差异性，因地制宜，建立不同的养老保险模式。
4．2．1．1贫困地区农村养老模式
我国贫困地区农民收入水平很低，仅能维持最简单的消费，而无力支付养老保险缴费。
贫困地区农村经济发展的特征表现在：
生产方式原始，生产手段落后，基础设施薄弱：
农民的收入普遍低于平均水平，收入低、消费差、投入少，自我发展能力弱，生活困难；消费水平和消费质量低，仅能维持最简单的消费。
由于收入水平低，有限的收入全都用于生活消费，决定了其生产的低投入，导致了自我发展能力弱。
据调查，四川、贵州、广西和陕西4个省农村老年人13的恩格尔系数大部分在60％以上，说明农村老年人处于绝对贫困状况。
贫困地区农村经济发展的特征决定了贫困地区最迫切的保障需求有两方面：
一是发展生产，提高收入，摆脱贫穷落后的局面；二是最基本的生存需求。
针对贫困地区经济发展的特征，贫困地区农村养老保险应该主要放在家庭养上，坚持家庭养老。
家庭养老是以血缘关系为基础，由子女、配偶或其他直系亲属为老人提供经济上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉以保障老年人的基本生活的一种养老模式。
农村家庭养老使家庭资源在代际之间从有生产能力的中年家庭成员向老年人转移。
通过这种家庭资源转移与分配，将促进家庭成员在不同生命周期的平衡消费。
其次是要建立健全农村最低生活保障制度。
农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人IEI按最低生活保障标准实行差额补助的制度，是确保农村贫困人ID基本生活的措施。
在一些欠发达地区仍然存在生活困难、甚至不具备维持生存的条件的情况。
特别是这些地区的老年人，他们的养老保障存在很大的问题。
因此，贫困地区建立和健全农村最低生活保障制度对于解决养老问题具有非常重要的意义。
再次是要强化土地的保障功能。
但是现阶段贫困地区农村在坚持家庭保障为主的同时，仍要不断增强集体与
社会的责任，以适应贫困地区农村的传统保障模式向社会养老保险模式转变的需
要。
4．2．1．2温饱地区农村养老模式
温饱型农村是指收入水平介于贫困与发达之间的一种地区，这类地区在我国
农村经济发展中占据的比例较大。
这类地区的主要特征是：
从收入水平角度而言，
温饱是介于贫穷与小康之间的一种收入水平和生活水平。
随着社会主义市场经济
的发展，这类地区经济发展水平有所提高，农业的产业结构有所调整，收入水平
和生活水平得到了一定的改善。
这表明温饱型农村已经走出了贫困线，但还没有
达到富裕阶段，与贫困型农村相比较，温饱型农村农民的收入和生活水平有所提
高，但还不稳定，稍遇天灾人祸便难以维持，极易产生返贫现象。
这类农村地区
由于刚进入温饱阶段，尚未达到富裕，因而人们对保障的基本需求为：
养老和医
疗方面提供安全保障，以防止意外的天灾人祸使他们陷入贫困。
温饱地区农村经济发展现状决定了其养老保险应该是家庭养老与社会养老并存。
一方面，可将国家强制性的养老保险和强制性的养老储蓄结合起来。
养老储蓄作为一种储蓄形式，在资金使用上较养老保险灵活，易于为农民接受；同时又将部分消费基金转化为生产基金，促进经济发展，以便逐步向养老保险过渡。
另一方面，农村家庭养老不容忽视，由于我国经济还欠发达，所以传统养老方式是适应经济发展需要的。
随着经济发展，农民收入提高，可逐步向社会养老模式为主转变。
4．2．1．3富裕地区农村养老模式
富裕型农村是指经济发展水平和农民收入水平得到明显提高，彻底摆脱贫困，收入水平达到明显有余的农村地区。
这类地区目前主要集中在东南沿海和大城市的近郊区。
其经济发展的特征有：
第一，人均收入水平高，一般都在2500元以上，像北京、天津、上海、浙江、江苏和广东等地区已经超过3000元。
不仅基本生活得到了维持，而且已经实现了温饱有余。
在收入上远远超过贫困地区，据有关资料统计，东部农民的收入为中部的165％，中部的农民收入为西部的135％，东部农民收入为西部的223％。
第二，地区市场经济得到较快的发展，绝大多数人离开了土地，主要从事商品生产和商品流通活动。
第三，产业结构的调整取得了比较好的成效，已从过去单一产业结构转向了多元化，从农业内部结构来看，已经在单一种植业的基础上实现了多元化，农业的工业化程度有了较大的发展。
这类农村地区对养老保险的要求比较高，参加养老保险的能力也很强，要求建立较为规范，而且保障水平相对较高的养老保险制度。
根据经济发达的农村地区对社会保障的要求，发达农村地区应建立与城镇养老保险制度接近的统账结合的社会养老保险制度，由农民个人，集体和国家共同分担。
集体支持可作为社会统筹基金，由养老保险机构统一支配使用。
国家对农村养老保险事业的责任可通过税收优惠政策与对农民收入年增长率及养老基金投资的实际回报率的承诺来兑现。
对发达地区农民参加社会保险，在兑现国家与
集体责任的前提下，可采取一定的强制性措施，如可规定年均纯收入达到一定数
额的农民必须加入。
达不到的，可暂时不采取统一要求，达到后再加入，但集体
缴纳的社会统筹费用，应将未加入的那部分人包括进去。
对一些具有支付能力强，对养老要求高的农民来说，还可以投商业保险，以使其老年生活更有保障。
4．2．2不同人群农村杜会养老保险分批推进
4．2．2．1不同人群有不同的养老需求
随着农村经济体制改革的深化，特别是农村城镇化、工业化进程的不断推进，
农村经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构发生了变化。
大批农业劳动力
从农业生产劳动转向工业生产劳动，从农村转向城镇，农村人口从原来传统意义
上的农业人口分化成为纯农业居民、兼业居民、非农居民。
这种农村人群的市场
化分化，致使农村养老保障需求呈市场化趋势，也就是说农村人口的不同群体由
于就业方式、收入水平和消费方式等方面的差异，在保障方式和保障水平等方面
有明显不同的需求。
首先，家庭养老仍然是当前农村养老特别是纯农业居民养老的主导模式、据
民政部统计，截止1999年6月，农村97．6％的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及住敬老院的老人仅占2．34％，60岁及以上的老年人中70与后代住在一起。
农村老年人经济收入来源于家庭。
而且，农村老年人对现在的生活还比较满意，有71．3％的老年人认为自己很幸福，没有幸福感的老年人只占老年总数的8．6％；另有80．3％的老年人对日常生活满意，8．4％的老年人不满意。
其次，小城镇和乡镇企业从业人员有建立社会化养老的追切愿望。
一是随着
工业化和城镇化进程的推进，从事乡镇企业或Nd,城镇定居的农村人口（包括部分农民和全部非农居民），离土或离乡失去了土地保障后，渴望获得与工业生产、小城镇建设相适应的社会化保障。
对他们来说，建立社会化养老制度有利于消除他们心理上始终不能“城市化”的心理障碍，有利于消除“老无所养，老无所依”的后顾之忧，有利于推进农村劳动力资源合理流动，有利于实现城乡统筹就业，有利于保证进城农民的基本权益，有利于真正体现社会公平和社会文明进步．二是乡镇企业和小城市的进一步发展需要建立社会化养老制度。
我国的乡镇企业普遍存在分布过于分散、科技含量不高、规模档次不高等现象。
乡镇企业要取得长足发展，增强市场竞争力，必须有相应的社会养老保障制度做保障。
三是小城镇和乡镇企业从业人员基本具备了参加社会养老保险的经济实力。
再次，要研究制定针对农民工和征地农民的养老保险方案。
一是要尽快出台
农民工的养老方案。
据国家统计局有关抽样调查资料显示，我国四川、贵州、陕
西、河北等省大约有70％以上的农村家庭有人在外面打工，目前全国农民工总
数约为1．5亿人，如果加上在乡镇企业打工的人员，总数已达到2．5亿人左右国。
对于这样一个庞大的群体，他们的社会保障程度将直接关系和影响中国社会的安
定和小康社会建设的进程。
二是要加紧解决征地农民的养老问题。
征地农民是一
群因征地而被迫进城的农民，2002年，中国的征地农民的总量已经超过了4000
万人。
有关农民失去土地后，家庭养老的物质基础已消失，家庭养老功能因土地
被征用而崩溃。
征地农民除了获得一次性征地补偿费（土地价值货币化）以外，必
须通过劳动力市场参加非农生产才能获得收入，所以征地农民的收入来源不仅非
农化，而且市场化了。
4．2．2．2不同人群养老模式的选择
前文已经论述，不同人群的社会养老方式，保障水平和需求不同。
因此，不
同人群的社会养老保险要分批推进。
小城镇和乡镇企业居民可先行推进农村社会
养老保险，纯农业居民宜暂缓推行农村社会养老保险。
小城镇企业从业居民先行
推进农村社会养老保险，一方面是因为他们有强烈的愿望和要求，他们长期生活
于城镇，生活习惯、思维方式也基本“城市化”了。
他们从思想上能够接受个人
部分付费的社会养老保险。
另一方面，是因为他们有相对固定的收入，具有较好
的投保经济基础。
针对农民工可以建立有差别的社会养老保险制度。
对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位且已在城镇居住达到规定年限的农民工，可以将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照或略低于城镇职工的标准执行。
对于无固定职业且流动性较大的农民工，可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。
对于进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。
同时，为所有参加社会养老保险的农民工建立个人账户，并针对农民工流动性强的特点，制定科学的个人保险基金的省际转移办法。
被征地农民在失去土地后，家庭保障和土地保障的功能就大大削弱了，今后也应该开展社会养老保险，当然也可以根据各地的情况结合其他的养老模式。
如广东地区实践过一种土地入股模式，是指把股份制的机制引入社区集体经济组
织，在不改变土地和其他生产资料集体所有制的前提下，把部分集体资产量化折
股到社员，同时适当吸收社员现金入股或以土地承包权折价入股，实行风险共担，
按股分红。
这种模式的前提条件是农村非农产业比较发达，因为在这种模式下，
被征地农民只保留着股东的身份，而不参与具体的企业生产经营，除了年迈的老
人可以享受集体提供的生活补助待遇外，青年劳动力仍要面对转业和生存问题。
这就要求农村非农产业足够强大，能够就地吸收掉这部分被征地农民，实现原农
业人口向非农产业转移。
但是，在具体操作过程中应该有相关配套政策．包括拓宽保障范围，改革小
城镇户籍制度，吸收纯农业居民进城就业，参加社会养老保险；健全就业保障，
实行城乡统筹就业体制，在县城和小城镇逐步建立统一、开放、竞争、有序、城
乡一体化的劳动力市场，提倡自主创业、家庭就业、非全日制就业，季节性就业，
实行城乡劳动者灵活的弹性择业方式；完善医疗、工伤、失业和生育等配套保障，
增强保障后劲。
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