bwklgc低碳经济管理论文：低碳经济背景下的政府管理创新路径研究文库.doc

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—罗兰

经济管理论文：

低碳经济背景下的政府管理创新路径研究

摘要:

发展低碳经济是中国应对气候变化的重要举措,政府在促进社会向低碳经济转型的过程中起着主导作用。

但作为一种新型的经济发展方式,低碳经济又对政府的管理提出了新的要求,中国政府必须在其管理理念、管理能力、管理模式、公共政策及其政策工具以及绩效管理方式上有所创新,以推动低碳经济的发展。

关键词:

低碳经济;政府管理创新;绩效管理

一、低碳经济背景

人类活动带来的全球气候变暖以及由此带来的灾难性后果已经成为当前全球面临的最大议题[1]1。

应对气候变化将成为未来几十年乃至上百年人类可持续发展的关键主题之一。

在这一背景下,发展低碳经济、采取减缓气候变化的举措不仅已经逐步演变成国际社会衡量一个国家是否对全球负责的重要标尺,成为影响国家形象和软实力的重要因子,而且也将直接决定各国未来的核心竞争能力。

英国在2003年发布的《我们未来的能源———创建低碳经济》白皮书中首次提出低碳经济（Low-carbonEconomy）概念。

低碳经济是指依靠技术创新和政策措施,实施一场能源革命,建立一种较少排放温室气体的经济发展模式,从而减缓气候变化。

对于中国来说,气候变化问题已经成为其可持续发展的新的重大约束条件,并且在未来几十年的时间里将逐步从软性约束过渡到刚性约束,成为中国和平发展进程中的特殊背景和需要妥善应对的战略性问题。

二、低碳经济与政府管理创新的关系

1.低碳经济与政治的敛合度不断上升

政治敛合一词由吉登斯在2009年提出,指的是气候变化政策以一种积极的方式和其他价值观、政治目标重叠在一起的程度。

气候变化政策可以在多大程度上变得具有创新性和充满活力,以及它是否可以获得广泛的公众支持,关键的决定因素就是政治敛合。

[2]9作为应对气候变化的一项重要措施,人类发展低碳经济面临的挑战,不是技术上的也不是经济上的,实际是政治和体制上的[3]。

当前,欧美一些国家正掀起一场以高能效、低排放为核心的“新工业革命”,意在占领新时期产业制高点,为自身经济寻找新的增长动力。

部分发达国家已经开始了向低碳经济转型的全面部署,力图在未来的国际竞争中确立优势地位。

2009年9月22日,中国国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会开幕式上,发表了题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话,明确表示中国“将继续坚定不移为应对气候变化作出切实努力”,同时强调中国将进一步采取四项强有力的措施应对气候变化,其中之一就是“积极发展低碳经济”。

“低碳”也成为今年中国两会的一个重要关键词,代表委员们普遍关注低碳议题,九三学社提交的“关于推动我国低碳经济发展的提案”受到了各界关注。

总之,发展低碳经济的意义已经上升为一个政治命题,成为规制世界发展格局的新规则[4]17-20。

世界各国对发展低碳经济的关注及其相关的能源安全、能源计划、技术创新和生活方式上的低碳政策都与减少碳排放、争取在国际上的话语权等等目标敛合在一起。

2.政府管理应发挥重要作用

气候与环境作为一种特殊的公共产品,具有共同性与非排他性的属性,这使得它们本身很难作为商品在市场上销售,而只能被排斥于市场之外,气候变化风险是我们看到的市场失灵最突出的后果[5]。

在严峻的能源供应和气候变化形势的挑战下,在国家与世界可持续发展的要求下,建立与发展低碳经济的要求是迫切的。

而作为一个长期的发展过程,低碳经济要求每个国家发挥政府主导的作用。

而就低碳经济本身来说,它包含低碳产业、低碳技术、低碳城市、低碳生活等一系列新内容,发展低碳经济需要对整个经济系统、区域或部门及其他相关信息有一个系统而全面的认识,在没有政府参与的情况下,这样的信息可能会供给不足[6]356。

纵观世界各国应对低碳经济发展所采取的行动,技术创新和制度创新是发展低碳经济的关键因素。

而国家和政府在催生这类创新方面必须扮演关键的角色,因为某种管制框架,包括激励机制和其他税收机制,将是必不可少的[2]148。

此外,还需要借助于政府的力量,发挥政府在资源配置方面的作用,从国家宏观管理层面全面考量低碳经济建设的战略意义和可持续发展要求,树立全面协调和积极促进的观念。

3.中国发展低碳经济需要政府管理创新

第一,中国政府已经认识到气候变化所带来的危险,以及通过发展低碳经济来应对这些危险的必要性,但这只是第一步。

与发达国家相比,中国的工业化、城市化进程又具有自己的特点,发展低碳经济面临更艰巨的挑战。

首先,中国还面临着改善广大人民生活水平的艰巨任务,目前正在进行大规模的能源、交通、建筑等基础设施建设,而经济的迅速扩张多是对常规技术的简单复制,不可能大规模采用低能耗的先进技术,在现阶段和未来较长的一个时期,中国能源需求和温室气体排放必然呈现增长趋势。

其次,中国在迈入工业化、城市化的进程中就要面临应对气候变化的挑战,而发达国家是在完成工业化之后才面临这一问题的,这对中国走新型工业化道路提出了新的命题和挑战。

所以中国能否利用后发优势在工业化进程中实现低碳经济发展,很大程度上取决于自主创新能力。

而由于中国特殊的政治体制,政府在管理上的创新是可持续发展的核心,政府作为领导社会的唯一组织,其自身的创新要比引导私人领域的创新重要得多[7]22-23。

第二,在低碳经济背景下,新能源和可再生能源产业已经成为了战略性的新兴产业。

近年来,西方发达国家由于起步早,技术和资金雄厚,已经成为开发利用可再生能源的主要力量,美国和欧盟以约占全球可再生能源投资70%的投入,力图占领新的产业和科技制高点。

显然,低碳经济已成为国家核心竞争力的一部分,中国在未来要取得国际体系的优势,政府就必须拥有发展低碳经济方面的创新优势,具体表现为拥有相配套的促进低碳经济发展的创新性的政府管理体制:

既能完成提高经济增长方式的转变,又能保证科学发展观得以实现,同时在技术层面和政治层面进行公共行政改革,促进低碳经济发展。

政府管理创新是当今全球化时代的一个世界性课题,但是目前我们还没有一套与低碳经济发展模式相适应的政府管理创新体系。

第三,低碳经济作为一种正在兴起的经济形态和发展模式,它既不同于自由市场经济模式,也不同于政府高度掌控的环境治理模式,而是一种政府同市场、公众三方共同参与、相互作用、相互影响的发展模式。

因此发展低碳经济也将反过来推动政府管理以及国家、市场和公民社会的关系的创新。

三、中国促进低碳经济发展的政府管理创新路径　

　政府管理创新能力可以划分为四个层次:

战略规划能力、公共政策能力、资源管理能力和项目管理能力[8]73-76。

随着低碳经济时代的到来,政府管理活动更加复杂化,其中政府的关键性角色在于根据低碳经济自身的特点做出新的制度安排,在其管理理念、体制、方式上有所创新,实现区域间的共生联动,构建一个完整的公共治理体系,从而推动低碳经济的发展。

1.管理理念的创新

　从根本上说,发展低碳经济是贯彻落实科学发展观的客观要求,是建设资源节约型、环境友好型社会宏伟目标的必由之路,是推动我国经济社会实现科学发展、和谐发展、绿色发展、低代价发展的战略选择。

“低碳”理念体现了中国政府致力于营造和谐社会、坚持科学发展观的一贯立场,但是长期以来,“单一经济发展的理念”造成中国经济的发展是过分依赖于生产要素的投入,形成了以高污染、高消耗、低效率的“高碳”经济[9]1-10。

植入低碳理念是现代政府管理价值体系重构的必然。

在传统的发展范式下,生态环境、全球气候等公共物品受到了极大地侵蚀,并有演化为大范围的公共危机之势。

因此,亟需转变现代政府管理的价值观,植入低碳发展的价值理念,充分将环境变量纳入政府管理的系统之中。

低碳代表了一种新的发展范式、生活方式和生存理念,在人与环境紧密连接已形成紧密互动关系的现实语境下,将低碳理念嵌入政府管理中具有内在合理性和必然性。

2.管理能力的创新

我国长期以来受到渐进模式的影响,习惯于“摸着石头过河”,习惯于解决眼前的问题,以至于无暇顾及政府部门的应有任务、方向及战略,导致了在很多重要的领导领域没有公共目标或者方向模糊不清,只顾短期利益,不顾长期利益,经不起竞争的考验[10]19-23。

低碳经济是中国未来求得自身可持续发展和增强在国际社会的影响力与话语权的一项重要举措,因而具有相当紧迫性。

中国政府应抓住当前国际金融危机的契机,增强战略规划能力,对低碳经济进行系统完备的顶层设计,制定清晰的阶段目标和可行的优先行动计划,通过低碳经济发展目标实现多种社会发展目标的和谐共进。

由于我们的战略规划往往缺乏整体的思考,长期、中期和短期战略之间、整体和局部战略之间缺少有机整合,导致政府部门内部职能不明、协调不灵,彼此无法适应,从而丧失互补性[10]19-23。

而低碳经济是一项系统工程,涉及能源、环保、科研和金融等诸多领域,加上低碳经济的重要性、复杂性和关联性,发改部门、财政部门、环保部门、科技部门、气象局和外事部门等都可能涉及,因此政府各部门应在统一的战略目标的指导下明确其职能定位,加强其协调合作能力,建立沟通和合作平台,避免一哄而上和互相推诿,实现低碳经济的有序发展。

3.管理模式的创新

在对环境的治理上,也会出现政府失灵的情况。

“没有准确可靠的信息,中央机构可能犯各种各样的错误,其中包括主观确定资源负载能力,罚金太高或太低,制裁了合作的牧人或放过了背叛者等”[11],从而出现政府直接管制面临管制者与管制对象存在信息不对称所造成的管制成本居高不下,甚至管制失效的问题。

如政府与市场解决对环境问题的失败,反映了社会对多中心环境治理的制度需求。

“多中心治理”理论是当今西方学术界最流行的理论之一,其要义在于未来政府管理将更加趋于公共治理和公共制度设计的角色,政府将不再是社会唯一的治理者,而是多层次合作网络中的一个最重要的成员,政府的作用将在“多主体、多元化的治理”中起主导作用。

我国传统的政府管理模式以单一式的控制行政为主,但这种传统的线性、单向、单一中心的治理已经不能满足低碳发展的要求,因而要在发挥政府主导作用的基础上,构建自上而下与自下而上相结合的多主体多元化的治理机制。

自上而下的模式指的是政府为低碳经济的发展创造有利的政治、法律和市场环境。

政府主导作用在创造低碳经济发展环境的同时亦能引导社会树立低碳的发展意识,激励企业投资低碳产业,鼓励民众形成低碳的生活方式。

自下而上的发展模式是指由民间机构牵头,企业、社会团体、政府共同参与促进碳的减排,调整能源结构发展低碳经济。

在自下而上的模式中,政府更多地充当“舵手”和“守夜人”的角色,制定促进低碳经济建设的公共政策,搭建非政府社会团体和个人参与碳减排和低碳经济建设活动的平台。

总之,政府的关键角色在于引导包括NGO和公众在内的其他利益相关者结成合作联盟以解决减少化石能源消耗、减少温室气体排放的问题;在于充分发挥地方治理及提高公众自主参与低碳经济的治理能力,实现区域、城乡的低碳化的和谐发展。

随着公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、企业在关注利润的同时越来越关注社会公共问题,这使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上,发展低碳经济的多中心合作治理模式是可行的。

4.政策工具与公共政策创新

公共政策是公共行政的具体体现,是政府对社会经济进行管理的基本手段。

由于低碳经济在我国被提出的时间并不长,其发展也是刚刚起步,尚处在幼稚阶段,所以需要政府有效的政策支持。

政策工具可以分为由政府当局实施的立法性工具和其他利益相关者实施的非立法性工具如非政府组织进行的低碳科普活动等。

立法性工具又可以进一步分为命令控制工具（尤指政府的管制工具）和基于市场的工具（或经济工具）。

管制性工具的目标是促进市场参与主体依法进行经营活动,将他们的行动选择限定在政府确定的法律框架体系内。

传统电力部门典型的例子是限制排放水平、提高安全标准甚至停产如我国对中小火电厂、水泥厂的关停措施。

与此相比照,经济性工具目的在于改变经济活动的边界条件和偏好,使得市场参与者具有更多的经济激励来按照管理当局的意图从事经营活动。

这些工具包括税收政策、财政支持政策等。

发展低碳经济,需要优化能源结构,降低常规能源的比重,提高可再生能源的比重。

但常规能源巨大的外部成本没有反映在价格之中极大限制了可再生能源的竞争力;并且由于可再生能源先期发展成本高,所以在市场本身存在扭曲因素时,需要采用命令控制强制性规制模式。

对于中国而言,传统的“命令—控制”类的政策在一定程度上也是最有效、最直接的工具。

但是,传统的模式在当今也已受到挑战:

一是复杂和僵化的规则难以适应变化的环境、技术与经济条件,特别是千篇一律的方式无法应对不同产业、地区和生态系统的不同情况;二是没有给致力于节能减排、发展新能源的企业和环保组织提供有效地经济激励等政策措施[12]229。

发达国家为实现其低碳经济的战略目标,设计了各种有效的低碳政策工具,包括政府管制、碳排放税、财政补贴、碳基金、碳排放权交易、标签计划、自愿协议、能源合同管理、生态工业园规划等。

例如英国低碳经济的政策思路是将政府引导与商业激励相结合,鼓励市场运用最新的低碳技术,为企业和投资商提供一个明确和稳定的政策框架,进而引导整个社会经济结构的转变,英国的实践证明经济增长和排放的减少是可以同时实现的。

我国当前相关政策主要以“命令一控制”类的行政手段为主,财税政策不够灵活[13]85-91。

以新能源和节能技术为核心内容的低碳经济属于战略性新兴产业,发展低碳经济最终要以市场为依托,经济性工具将是低碳经济政策工具中最重要的组成部分。

因此我国发展低碳经济的政策工具设计应该多样化,综合运用各种命令控制型工具和经济性工具,为企业低碳发展营造良好的制度环境、政策环境和市场环境;把政策激励和企业自身发展动力结合起来,使企业自身最终形成低碳技术发展模式并掌握低碳核心技术,建立适应低碳经济发展的市场机制和产业体系,实现低碳经济政策体系的市场化。

5.绩效管理方式的创新

政府目标的多元性、产出的密集性以及目标的冲突性等内在特性常常使政府绩效评估无所适从,评估指标测度的选择难以确定,政府产出的滞后性和劳动的密集性也使绩效评估难以用统一的标准来评估[14]19-22。

低碳经济时代,对传统的政府管理的一个巨大挑战集中体现在,传统的政府管理在政府绩效评价体系、标准与方法上的缺陷。

发展低碳经济,意味着以公共利益为导向的政府要代替传统的以GDP为导向的政府,将低碳经济纳入政府绩效管理无疑会推进社会主义市场经济发展,从而与行政改革形成合力,成为政府管理体制创新的一个着力点。

中国政府的政绩评估制度,应该根据效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准为指导,构建一套科学、合理、符合中国国情的政绩评估指标体系[15]84-92。

低碳经济时代政府管理的角色不再是提高GDP的单一考核,而是要考虑当前与未来社会的综合协调与发展的问题,即要充分体现发展质量的提高。

以经济增长率和工农业生产总值等指标为基础的传统政府绩效评估体系已经不适应整个社会的可持续发展,而应该把经济增长和社会发展摆在同等的地位,用全面发展的综合指标来评价政府官员的政绩。

总之,低碳经济需要政府管理全过程有一个从目标到行动的全面的创新。

通过融入低碳发展管理理念、制定低碳经济的长远战略发展规划、采取多中心治理的管理模式、综合运用各种政策工具以及完善政府绩效评估制度才能有效促进社会向低碳经济转型。

参考文献:

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《气候变化第4次评估报告》,2007年。

[2]安东尼·吉登斯:

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上海三联书店2000年版。

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中国民主法制出版社2008年版。

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