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影响煤矿安全生产的非技术因素

影响煤矿安全生产的非技术因素

分析与化解对策研究

宜宾市社科联课题组

煤炭是我国的基础能源和原料，在国民经济中具有重要战略地位。

改革开放以来特别是进入本世纪以来，我国经济一直保持高速增长态势，极大地刺激了煤炭消费的需求，推动了煤炭生产快速发展。

到2007年全国原煤产量达到25.23亿吨，是2000年9.99亿吨的2.52倍。

然而，伴随煤炭生产迅速扩张，原煤产量高速增长的是一桩桩触目惊心的矿难事故频频发生，一个个鲜活的矿工生命消失在“煤海”。

建国以来全国发生一次死亡百人以上的煤矿事故总共20起，其中8起就发生在本世纪以来的这8年时间里。

煤矿事故的频频发生特别是特大和特别重大事故不断暴发，给广大矿工的生命财产造成了巨大损失，严重影响了经济发展和社会和谐。

对此，党中央、国务院极为重视，出台了一系列政策措施严厉进行治理整顿，在一定程度上起到了遏制作用。

据官方公布的数据显示，事故总量和死亡人数均呈逐年下降趋势，特别重大事故从2006年以来明显减少，但重特大事故仍未得到有效控制，百万吨煤死亡率仍高得惊人。

以2006年为例，当年美国百万吨煤死亡率只有0.03，澳大利亚是0.05。

发展中国家印度、南非、波兰等煤炭大国也只有0.5，而我国则高达2.41。

虽然2007年以来又有较大幅度下降，但极不稳定，随时都有反弹的可能。

特别值得指出的是，瞒报事故和死亡人数的现象在一些地方仍然严重，因而实际情况还要严峻得多。

煤矿事故频发己成为各级党政的空前压力，一道急需破解的尖端难题。

影响煤矿安全生产的因素是多方面的，多种多样的，除自然因素和技术因素的影响以外，非技术因素是其中危害性最大、防治更难的因素。

本文将侧重对其分析研究，并提出防范和化解对策，力求为各级党政在制定相关政策措施方面提供一些有价值的参考。

一、非技术因素的构成范围与主要特点

煤炭行业是易发事故的高危行业。

煤矿生产是否安全，除取决于自然条件（即自然因素）好坏外，更取决于技术力量（即技术因素）强弱与经济社会环境优劣和人的行为（即非技术因素）良莠。

自然因素是指煤矿的地质构造、瓦斯含量、地下水状况和自然灾害等。

技术因素是生产技术水平及装备、安全防护技术水平及装备等。

而非技术因素，则是泛指除自然因素和技术因素之外的足以影响煤矿安全生产的各种经济社会因素与人的行为。

非技术因素有积极与消极之分，对煤矿安全生产的影响有正面与负面之别。

积极的非技术因素对煤矿安全生产起促进和推动作用，而消极的非技术因素则起阻碍甚至破坏作用。

本文研究的非技术因素是指消极的非技术因素（统称非技术因素）。

非技术因素的范围极其宽泛，大体由七大层面的经济社会问题和人的不良行为尤其是不安全行为构成：

（1）思想理念层面。

主要包括煤炭生产经营和安全防护的指导思想、观念理念、发展思路、目的动机、传统习惯等方面的问题。

（2）政策法规层面。

主要包括相关法律法规、方针政策、体制机制、规章制度等方面的问题。

（3）监督管理层面。

主要包括政府角色、机构设置、队伍素质、人员数量、监管方式、手段措施、工作作风等方面的问题。

（4）权益分享层面。

主要包括责权划分、利益分配、权益保障等方面的问题。

（5）员工素质层面。

主要包括煤矿生产管理者、经营者和矿工在内的员工队伍的文化水平、工作经验、操作技能、精神状态、思想情绪、安全意识、责任意识、道德品行、价值取向、健康状况等方面的问题。

（6）生产条件层面。

主要包括经费投入、安全防护、工作环境、生活保障等方面的问题。

（7）经济社会环境层面。

主要包括经济发展方式、生产消费模式、经济增长速度和社会风气、社会舆论、社会生活方式和安全文化氛围等方面的问题。

总之，凡除自然因素和技术因素之外的一切可能影响煤矿安全生产的己知或不可预知、显现或潜在的因素都可归在其中。

非技术因素具有动态性、隐秘性、复杂性和顽固性等几个主要特点。

所谓动态性，是因为它不是一成不变、固而不化的，而是随同时间、事物、形势的变化而变化、发展而发展的。

所谓隐秘性，是因为它大多表现为人这个活体与活体之间的碰撞，思想意识与社会风气的潜移默化，无形无声的暗中“勾兑”，往往带有很强的隐蔽性和欺骗性，琢磨不透，难以预知。

所谓复杂性，是因为它的内容和范围极其庞杂，各种关系纵横胶着、盘根错节、反复无常。

所谓顽固性，是因为具有很强的“抗药”性，反复发作，死灰复燃，防不胜防，难以根治。

上述构成范围与主要特征表明，非技术因素是一种比自然因素和技术因素更难于认知、预测与掌控的因素，是对煤矿安全生产影响力更强、危害性更大且难根治的顽疾。

病根是利益驱动，要害是权力“寻租”，关键是治理乏力。

二、非技术因素影响煤矿安全生产的突出表现

非技术因素对煤矿安全生产的影响是多方面的，深层次的，以下六个方面是其集中表现。

（一）违法抗令累积了引发煤矿事故的严重隐患。

较长期以来，煤矿违法抗令开采的问题就相当突出，一直没有得到有效遏制，在中小煤中尤为严重。

违法抗令开采的类型大体有以下几种：

一是无证照或证照不齐。

据对2003年至2005年期间所发生的148起特大和特别重大事故的统计，无证照的17起，证照不齐的25起，过期2起，待批的2起，四项相加共计46起，占148起事故的31%。

此外，即便是“六证齐全”的煤矿中，也有一部分是通过弄虚作假等非法手段获取的。

二是违抗停产整顿或关闭禁令。

上述148起事故中，违抗停产整顿和关闭令的就有27起，占18.24%。

2006年全国发生的39起特大以上事故中，非法、违法违规的高达22起，占39起事故的56.41%。

其中不少煤矿多次被监管部门和当地政府下令停产整顿，仍顶风作案，继续组织生产。

有的被下令关闭，乃至封门上锁，但矿主竞然组织人员撬门砸锁，蛮横开采。

三是非法越层越界盗采。

非法越层越界盗采现象在相当数量的煤矿中普遍存在，且手段多端，行为诡密，禁而不止。

违法抗令开采不断累积了事故隐患，成了引发煤矿事故的一个最主要原因。

例如2005年6月8日发生特大瓦斯与煤尘爆炸事故造成22名矿工死亡的湖南省冷水江市资江煤矿，既无证照，又抗停整。

事故发生前，当地政府曾8次下令该矿停产，5月底还被列入国家安全生产监督管理总局公布停产整顿名单之中，但该矿置之不理，继续抵抗，继续生产，结果不到10天时间就发生了悲剧。

2005年8月7日发生透水事故造成123名矿工死亡的广东省兴宁市王槐镇大兴煤矿，由于没有营业执照和采矿许可证，7月14日省政府决定关闭该矿，但仍继续组织生产，结果20多天后就发生了特别重大矿难事故。

又如2005年12月7日发生特别重大瓦斯爆炸导致108人死亡的河北唐山市刘官屯煤矿，也是无证开采，违抗停产整顿禁令。

当年7月河北省有关部门下令该矿停产整顿，12月份就大难临头，造成了极其严重的恶果。

再如2005年3月17日发生瓦斯爆炸造成19名矿工遇难的重庆奉节县新政乡苏龙寺煤矿，当月中旬被当地煤矿安全监察部门下令停产整顿，事故发生前2小时再次被要求停产整顿，但矿主仍不执行，继续生产。

2008年2月28日发生透水事故，14名矿工遇难的黑龙江省鸡西市建宝煤矿，今年1月1日当地监管部门发现该矿问题严重，专门派人前去强行上锁停产，但矿主在尚未批准复产的情况下私自组织人员违规开采，终酿矿难。

2008年5月13日井底炸药爆炸造成34人死亡事故的山西省吕梁市孝义市安信煤矿，虽然“六证齐全”，并都在有效期内，但“六证”是通过瞒报产量等非法手段取得的，炸药也是非法购买的。

类似的例子太多，特别是在一些比较偏远的地方大量存在。

违法抗令之所以猖狂之极，除了经济利益驱动之外，与地方保护主义和某些地方政府的“堕政”“软政”关系很大。

（二）超能生产加剧了煤矿安全环境的不断恶化。

调查发现，超生产能力、超安全保障能力、超劳动强度、超定人员生产等现象在煤矿中非常普遍，有的地方、有的煤矿几乎到了疯狂的地步。

以2004年为例，当年全国27个省（区）市中，就有20个省（区）市超产，其中19个省（区）市超产都在10%以上，有3个省市更是超产50%以上。

在严重超出生产设计能力生产的同时，也大大超出了原煤生产的安全保障能力。

据国家安全生产监管部门调查，当年全国原煤产量为19.52亿吨，而具有安全生产保障能力的仅为12亿吨，至少有7.5亿吨原煤是在没有安全保障的情况下生产出来的。

三年多以后的今天，这种状况并没有多大改变，在一些地方甚至有过之而无不及。

在这些地方，原煤产量无节制地扩大，矿工的劳动时间无限制的随意延长，劳动强度大大超过所能承受的极限。

此外，伴随超能超强生产的超层越界开采也相当惊人。

超能超强生产所造成的最大恶果就是煤矿安全被严重忽视，安全投入被严重削减，不断加剧了煤矿安全环境的恶化，从而导致煤矿事故频频发生。

大量事实证明，超能超强生产己成为引发煤矿事故的一大杀手。

如河南郑州煤业集团大平煤矿，所核定的年生产能力为90万吨，而2004年1-9月产煤就达96万吨，结果到10月20日就发生了特别重大瓦斯爆炸事故，造成148名矿工遇难。

又如辽宁省矿业集团孙家湾煤矿，所核定的年生产能力90万吨，2004年实际产煤148万吨，净超58万吨，超出生产能力60%以上，结果到2005年2月14日该矿就发生了建国以来最大的一次煤矿瓦斯爆炸事故，造成214名矿工遇难，30名矿工受伤。

再如新疆阜康神龙有限公司煤矿，年生产能力只有3万吨，而2005年上半年实际产煤18万吨，仅半年时间就超出年生产设计能力6倍。

结果，当年7月11日就发生了83人死亡的特别重大瓦斯爆炸事故。

2007年11月6日发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成105人死亡的山西省洪洞县新窑煤矿，既严重越界越层，又严重超能生产。

该矿2006年投产，年生产能力21万吨，但实际产煤50多万吨，批准在2号层采煤，但事故却发生在相隔180米非法开采的9号层。

规定每班不得超过61人，但事故发生时井下多达128人。

“超生”现象不仅中小煤矿严重，在一些国有大型煤矿也较严重。

凡发生事故的大型煤，几乎都存在超能超强生产问题。

超能超强生产之所以如此疯狂，从客观上讲，经济高速增长剌激煤炭消费需求迅速扩张，推动煤炭价格大幅攀升是其主要原因之一。

据相关资料统计，2007年全国原煤产量分别是2000年的2.53倍，2003年的1.46倍，2005年的1.20倍。

与此同时，煤炭价格也随之一路大幅攀升，成倍甚至成几倍翻番，2008年6月份政府采取限价措施遏制电煤价格上涨，但不到1个月时间仍上涨20%左右，政府不得不再次下达限价令。

从主观上讲，超能超强生产有其更复杂的原因，经济利益驱动和地方保护主义是要害。

首先是地方政府片面追求发展速度和短期经济效益所致。

一方面，政府出于加快发展、加速跨越、为官一任、富裕一方之需要，千方百计在煤炭这块“乌金”身上打主意。

有媒体报道，凡是煤炭资源较为丰富的地区，几乎各级政府都把煤炭作为当地的一大经济支柱。

一些地方的财政收入中70-80%来自于煤炭。

正是出于这种考虑，所下达企业的生产指标往往大大超过煤矿的设计生产能力和现有安全保障能力。

如2008年7月1日发生井下重大中毒事故，造成18名矿工死亡的陕西省神木凉水井煤矿，2007年建成投产，年产能为400万吨，但2008年要求完成指标却高达1200万吨，整整超出800万吨。

凭心而论，当地政府的出发点无可厚非，因为产煤地区大多是欠发达地区，甚至是偏远山区，除了开采煤炭，别的出路不多。

在“靠山吃山”和“以经济发展经济”的观念影响下，快出煤、多出煤，把资源优势迅速转化为商品优势、现金优势，成了这些地方政府追求的重大目标，一条快捷生财之道。

出发点故然可以理解，但这种违反客观规律，无视安全生产，置广大矿工的生命安全于不顾的行为实在是不能原谅的。

另一方面，一些地方党政出于政绩考核之需要，片面地把经济指标（GDP）作为考核班子和干部的核心指标甚至唯一指标，在很大程度上助长了急功近利的心理和行为。

此外，政府官员中包括一些主要领导干部，不懂煤矿生产规律，缺乏煤炭生产和安全知识，乱下指标，乱加马力也是一个重要方面。

其次是矿主谋求高额暴利，铤而走险所为。

煤炭行业虽说是个高危作业，但同时又是个高利润、高收益行业，特别是近几年，由于能源紧缺和煤炭市场需求量日益扩大，煤炭采掘已经成为暴利行业。

煤炭生产在给国家特别是当地财政带来巨大财富的同时，也给煤矿特别是矿主们带来了巨大的暴利。

马克思主义精典作家曾经指出：

只要有300%的利润，一些人就敢于上“断头台”。

在巨额暴利的驱动下，一些矿主利令智昏，胆大妄为，铤而走险，藐视国家法律，无视安全生产、漠视矿工生命，拼命扩大生产，任意延长劳动时间，加大劳动强度。

据矿工们反映，在一些煤矿，一天要干十一二个小时，个别煤矿甚至长达十三四个小时。

第三是行业竞争激烈与关闭小煤矿使然。

随着煤炭需求量的扩大和价格攀升，煤炭行业的竞争越来越激烈，“夺煤大战”每每上演。

在经济增长目标的刺激下，煤炭市场的需求已经不可能由那些安全设施和制度较为完善的国有煤矿予以满足，这就为地方小煤矿提供了广泛生存和发展的空间，到2004年全国小煤矿达2.6万多处，产量占到了全国原煤产量的30%左右。

这样一来，不仅小煤矿需要超能超强生产，迅速占领一席之地，而且反过来又使一些国有大中型煤矿也步入超能超强生产行列。

与此同时，国家为了保障安全生产和大煤矿的发展，对小煤矿采取高频率停产整顿和大批量关闭等政策也是导致超能超强生产的一个重要原因。

国家采取此项政策措施的出发点是好的，决策也是对的，但始料未及的是这一举措反而为超能超强生产提供了可乘之机。

一是大量小煤矿被关闭使本来供应就很紧张的煤炭市场供应更为紧张，进一步推动了煤炭价格大幅上涨，进一步刺激了超能生产的欲望。

二是促使小煤矿更加肆无忌惮地超能超强生产。

由于大量小煤矿都有可能被关闭，这就迫使它只作短期打算，甚至作“垂死”前的挣扎，不顾一切地加快生产。

一些被停产整顿的小煤矿也加快生产来减少“损失”。

三是为国有大中型煤矿超能生产提供了“合理”借口。

按国家相关部门的设想，关闭小煤矿所产生的煤炭供应缺口可以通过大型煤矿产量的快速增长来填补。

但事实上，这种设想给国有大型煤矿造成了巨大增产压力，使得这些大煤矿有了更好的借口变本加厉超设计能力和安全保障能力生产，进而加大了国有大中型煤矿的事故隐患。

（三）弄虚作假造成了对煤矿安全状况的失察误判。

从大量煤矿事故的案例分析中看到，弄虚作假行为在煤矿中己泛滥成灾。

一些煤矿在事故发生前，或为骗取证照，或为避免关闭，或为掩盖超采等，不惜一切弄虚作假，瞒上欺下。

2002年11月9日发生瓦斯爆炸11人死亡的吉林省靖宇县青松乡煤矿，为了掩盖事故隐患和获准复产，有关部门检查验收时，竞用坑木堆挡通往事故隐患多的巷道，谎称是储木场。

本文前面提到过的山西省吕梁市安信煤矿，为骗取合法证照，2008年1-5月份产煤4万吨，但只上报1.5万吨。

为了掩盖越界开采区域，该矿竟在井下设置假密闭墙，遇有人检查时就关闭铁门。

同时还在井下设置了一个壁式工作面，用于应付检查。

有的煤矿为了掩盖越层越界开采，居然打检查人员在地面上换服装的时间差，迅速将越界口密闭，以谋骗过关。

有的中介组织在利益驱使下，主动为矿主编造假材料，合伙欺骗上级。

事故发生后，为了逃避制裁处罚，一些矿主往往迟报、少报、瞒报事故或死亡人数。

尤其是在一些小煤矿，发生1-2人的一般事故后，矿主们往往采取极端恶劣的手法掩盖真象，封锁消息。

除了给遇难者冠以“病亡”的死因这一贯用手法外，极少数矿主还采用控制知情范围，异地处理尸体，以及提高赔偿金额，封堵死者家属之口等更加恶劣手段。

2007年12月山西省有一煤矿私挖滥采致使瓦斯爆炸造成6名矿工死亡，矿主立即转移尸体，到2008年4月都未上报。

山西宁乡县一煤矿2008年7月9日发生透水事故，9名矿工死亡。

但上报称无人死亡。

山西孟县秀水镇南庄沟联办煤矿发生顶板垮塌事故，2人死亡，不仅不上报，反而销毁证据。

面对调查组，矿主又出据虚假材料，做伪证并指使他人做伪证，结果被罚170万元。

更令人吃惊的是在极少数地区，一些地方政府官员竞然也参与合谋谎报瞒报事故和死亡人数。

究其原因，主要是这些官员需要隐瞒事故来减轻自己的责任和过失，赢得一年一度的安全目标考核成绩。

例如山西省忻州市宁武县阳方口镇贾家堡煤矿2005年7月2日发生特别重大瓦斯爆炸事故，36名矿工遇难。

事故发生后，矿主向内蒙古地区转移、藏匿17具遇难矿工尸体，而这一行为是由宁武县煤矿工业局局长、总工程师与忻州市矿山军事化救护队副队长共同策划并得宁武县委副书记和副县长同意的。

类似事例很多，但都是为达到不可告人的目的，都是为了掩盖真象，推脱责任，逃避处罚。

弄虚作假行为已成为引发煤矿事故的一个重大隐患，干扰了监管人员的视线，造成了监管层对煤矿安全形势特别是事故隐患的失察误判，延误了对事故隐患的整治和对矿难抢救的最佳时间，在社会上造成了极其恶劣的影响。

（四）“官煤勾结”成为煤矿安全环境治理的最大障碍。

“官煤勾结”这种令人深恶痛绝的腐败行为在煤炭领域由来已久。

早在2005年8月，全国人大常委会一位副委员长就曾指出：

“从己查处的案件看，几乎每一起特别重大事故的背后都存在腐败行为。

”其实，实际情况还要严重得多，不仅特别重大事故如此，就连有些一般性煤矿事故的背后也存在腐败行为。

国家安全生产监察管理总局一位主要领导几乎在同一时间严厉指出：

“‘官商勾结、官煤勾结’已经到了该引起高度重视的时候了。

”在这以后，中纪委和国务院相关部先后出台了一系列政策法规，采取严厉措施进行整治，虽然起到了一定遏制作用，但时至今日仍没有找到有效根除的良方。

“官煤勾结”的形式很多，手法十分恶劣。

原国家安全生产监督管理总局局长李毅中将“官煤勾结”的腐败现象归纳为五种表现形式。

即：

（1）政府官员或国有企业负责人在小煤矿入股，谋取非法利益；

（2）政府官员暗中自办煤矿或庇护亲属违法办煤矿；（3）政府官员违规滥用审批权，收受矿主贿赂；（4）纵容、包庇煤矿违法生产经营；（5）参与或默许、包庇隐瞒事故。

除上述五种形式外，以亲属或代理人名义入股的有之，不具名、不投资，只以提供保护为条件而“分红”入“干股”的有之，而更多的则是不拘形式，当仁不让，来者不拒。

有的甚至公开索取，狮子大张口，动辄几万几十万。

“官煤勾结”各有所图，双方都心知肚明。

作为矿方特别是矿主，目的只有一个，花钱买“靠山”、买“保护伞”，掩盖不法行为，逃避法律惩处，谋取更大暴利。

而作为某些官员，则是为了捞取好处，中饱私囊。

反正你身上有的是钱，而我手头有的是权，只要你肯花钱“免灾”，我就愿拿权帮你“消灾”。

现实生活中特别是一些经常发生事故的地方，类似现象较为普遍。

事故发生之前一些政府官员（包括一些执法人员）对煤矿的问题睁只眼闭只眼，有时甚至一路“绿灯”，百般袒护，主动“分忧”，大力扶持。

事故发生后，又绞尽脑汁“想办法”、“出主意”，制造伪证，掩盖真象，甚至合谋瞒报，欺骗上级。

产生“官煤勾结”的根本原因是煤炭行业的暴利诱惑。

巨额暴利使得财大气粗的“煤老板”们舍得并拿得出钱来买“靠山”，免“灾祸”，目的是用“小钱”来赚取更大的暴利。

而作为政府官员中的那些意志薄弱者，在金钱的诱惑下，置国家的法律法规于脑后，置人民的生命安全于不顾，昧着良心干起了“拿人钱财，替人消灾”的勾当。

“官煤勾结”的渠道很多，各类“证照审批”和名目繁多的检查考核、验收、停产整顿、关闭等均有可能给权力“寻租”提供条件和可乘之机。

当“官煤勾结”一旦成为一种普遍社会现象并筑就了一个坚固“堡垒”之后，要想在短时期内攻破它绝非易事，单靠“清理”、“严惩”一类措施难以奏效。

在“官煤勾结”中，有的官员已经完全占到了矿主的一边，并与之结盟，共同对抗上级政府的指令，对煤矿非法生产的“保护”已经成为他们为官的职责。

再加他们中的一些人本身就来自于煤炭系统或与煤炭系统有千丝万缕的关系，利益错综复杂，要想从某个环节上打开缺口，铲除这一毒瘤，无异于“与虎谋皮”，更何况每个非法煤矿的“保护伞”至少都有三五个。

“官煤勾结”已经成为煤矿安全环境治理的最大阻碍和威胁煤矿安全的最大隐患，它使那些非法煤矿和矿主们的不法行为获得了全面保护和大力扶持，使一些重大安全隐患被严重忽视或掩盖了起来。

而当某些矿主们的不法行为一旦获得政府官员的明支暗保之后，他们对国家安全生产法律法规的践踏不仅仅是“有恃无恐”，而是“变本加厉”了；他们对各级政府下达的整顿关闭指令的反应也不仅仅是“敷衍”，而是公开对抗了；他们对广大矿工的生命安全不仅仅是“漠视”，而是全然不顾甚至近乎于“草菅”了，近几年发生的煤矿事故中，这样的案例很多。

（五）监管失当影响了中央政策措施的治理效力。

2000年以来特别是2003年以来的这个时期，是中央政府为保障煤矿安全生产而出台相关政策措施数量最多、密度最大、力度最强的时期。

粗略统计，自2003年以来到2008年上半年，国务院和国家安全生产监督管理总局等部门出台的相关政策法规和条例、意见等文件多达615个。

其中2003年187个，2004年110个，2005年158个，2006年120个，2007年104个，2008年上半年30个。

但同时，这一时期也是我国煤矿事故最多、事故级别最高、破坏性最大的时期，许多特别重大的恶性事故都在这个时期暴发。

尤其是2005年，这一年是进入本世纪以后中央政府治理煤矿安全生产环境政策措施最严、工作力度最强的一年。

然而就在这一年，恶性事故却直线上升，本世纪发生的一次死亡百人以上的8次特别重大事故中，就有3次发生在这一年，一次死十人以上百人以下的特大事故也明显多于以往年份。

一边高频率出台政策措施，大力度进行治理整顿，一边煤矿事故频频暴发，重特大事故直线上升。

如此大的反差，如此尴尬的局面，令管理层深陷被动境地。

我们丝毫不怀疑中央政策措施的治理效力，更不否认其治理效果，尚若没有或缺少这些政策措施，问题肯定还会更加严重。

问题的关键是中央政府的政策措施为何在一些地方得不到认真贯彻，甚至失去效力？

从各地反映出来的大量问题看，除了本文前面提到过的“弄虚作假”、“官煤勾结”等因素的干扰阻碍之外，我们认为，监督管理失当也是重要原因之一。

所谓监督管理失当，是泛指整个监督管理体系和方式方法尚存诸多不完善、不合理、不科学的问题和弊端，归纳起来大体有如下一些方面：

（1）思想观念不适应。

主要是对新形势下煤炭生产经营与整个经济社会发展的关联性认识不够，对可能引发“官煤勾结”等腐败问题估计不足，预防滞后；对“以人为本”的科学发展观理解肤浅，旧的传统观念、习惯势力仍较浓厚；重生产轻安全的思想远未消除。

在对待煤矿事故的问题上，还有人常持“要奋斗就会有牺牲”的思维定式；

（2）法律法规不完善。

主要问题是缺乏内容的统一性、连贯性和前瞻性；覆盖面尚存诸多“盲点”和“空白”；职工医疗、保险、劳动保障、伤亡赔偿等尚待完善；制裁标准浮度过大，客观上给权力“寻租”和情感“勾兑”预留了较大空间。

（3）体制机制不健全。

主要是监督与管理关系尚未理顺；对小煤矿的监管机制尚未形成；对矿主的监管、惩罚机制残缺乏力；对地方政府在煤炭开采、证照审批与用地审批等方面尚待规范；对矿工人身安全与权益保护机制尚存诸多“空白”。

（4）政策措施有缺陷。

主要是有些政策措施过于宏观原则，偏重于普遍与一般，忽略特殊与个别，要求上缺乏差别性和针对性，东南西北一笼统，大小煤矿一般粗，贯彻起来与实际情况差别较大。

在己关闭的小煤矿恢复生产上，虽说多因自然灾害所逼，出于无奈，但多少也凸显出政策前后脱节、自相矛盾的缺陷。

（5）监管方式欠科学。

一是政策措施出台频率过快过密，上个没来得及贯彻下去下一文件又到，结果，有些文件到了“传阅件”就止步打住。

二是见子打子，头痛医头，脚痛医脚，忙于“灭火”，疲于奔命，少有时间去冷静思考和研究解决那些带普遍性、根本性、战略性、长期性的要害问题。

三是部门配合不协调。

除安监部门外，公安、工商、国土、环保、林业、工业、发改、财政等部门都在管，但由于“分工太明确，界限太清楚”，平时各人打扫“门前雪”，问题来了你推我扯，表面谁都在管，但实际又谁都不想管，也管不了。

四是宣传教育重突击，轻平时，这样“活动年”、“活动月”，那样“活动周”、“活动日”过于频繁，一些长期性、日常性该抓的重大问