招标投标制度三十年.docx
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招标投标制度三十年
招标投标制度三十年
何红锋
（南开大学法学院）
一、招标投标制度的产生
招标投标作为一种交易方式，与商品经济的产生和发展有密切的联系。
在早期的商品经济时期，个别买主为了获得更多的利润，在开展某项购买业务时，有时会有意识地邀请多个卖主与他接触，籍以选出供货价格扣质量比较理想的成交对象，这可以说是的招标投标的萌芽。
招标投标可以说是对这样的交易方式进行规范的结果。
比较规范的招标活动首次出现于较大规模的投资项目或大宗物品的购买活动中。
一方面是由于只有较大规模的投资商或买主才愿意采用招标这种比普通交易更为规范而严密的方式；另一方面，是由于只有在那些较大规模的投资项目或大宗货品交易中，才会使招标方感到采用招标方式节省成本和建设费用。
十九世纪上半叶属于自由资本主义的上升时期，机器大规模生产的应用从生产方式上为买方经济创造了供给条件，同时，社会专业化分工协作的发展也达到了前所未有的发达程度。
这一时期成为现代成熟而独立的招标方式正式产生和发展的历史起点。
从历史上看，各国的招标投标制度往往都起始于政府采购。
其原因有以下两点：
一是政府采购的规模比较大，并且政府也有能力将政府各部门分散的采购集中起来；二是政府的采购需要给供应商平等的竞争机会，政府的采购也需要监督，招标投标制度能够较好地实现这一目的。
因此，法治国家一般都要求通过招标的方式进行政府采购，也往往是在政府采购制度中规定招标投标的程序。
1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构，该局在设立之初就规定了招标投标的程序。
该局以后发展为物资供应部，专门采购政府各部门所需物资。
美国联邦政府的招标投标历史可以追溯到1792年，当时有关招标投标的第一个立法确定了政府采购责任人为美国联邦政府的财政部长。
1861年，美国国会制定的一项法案要求每一项采购至少要有三个投标人。
1868年，美国国会通过立法确立公开开标和公开授予合同的程序。
自第二次世界大战以来，招标投标制度影响力不断扩大，先是西方发达国家，接着世界银行在货物采购、工程承包中大量推行招标方式，近二、三十年来，发展中国家也日益重视和采用设备采购、工程建设招标。
招标作为一种成熟而高级的交易方式，其重要性和优越性在国内、国际经济活动中日益成为各国和各种国际经济组织所广泛认可，进而在相当多的一些国家和国际组织中得到立法推行。
从制度建设上看，已经有相当多的国家建立了招标投标制度，有的国家甚至有专门的法律，如我国的《招标投标法》、埃及的《公共招标法》、科威特的《公共招标法》（笔者认为这两个法律翻译为“公共招标投标法”更为妥当一些）。
当然，更多的国家是在政府采购法中规定了明确的招标投标制度。
世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构也都有严格的招标投标制度的规定。
从招标投标的实际操作上看，招标竞争成为政府采购的核心原则，许多国家都有招标投标的详细规定。
在美国，1997年联邦政府采购额达1900亿美元（不含工资支出），占当年GDP的比重约为3%，加上地方政府采购额约为5%。
联邦政府从事政府采购的人员达45000人。
新加坡1995年的政府采购支出占GDP的比重约为13%。
英国1997年的政府采购额为3000亿英磅，占全部财政支出的24%，占GDP的比重为12%。
绝大多数国家的政府采购支出占本国当年GDP的比重一般在10%左右，占年度财政支出的比重一般在30%以上。
由于各国规定的必须招标的金额都较低，因此，大部分政府采购都是通过招标完成的。
据统计，发展中国家全部进口物资和劳务的20%到40%（按价值计算）是国家机构通过国际招标输入的。
在国际贸易中，也越来越多地采用招标方式进行。
最具有代表性的是世界贸易组织的《政府采购协议》。
世界贸易组织的《政府采购协议》是加入世界贸易组织的国家和地区需要签署的诸边协议之一（虽然不是必须加入的）。
我国在与欧盟谈判时，欧盟就提出了我国应开放政府采购市场的要求。
1996年，我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划明确提出，中国政府最迟于2020年开放政府采购市场。
联合国贸易法委员会（简称贸法会）在1986年第十九届会议上决定对政府采购问题进行统一规范。
在1993年第二十六届会议上通过了《贸易法委员会货物和工程采购示范法》及其《立法指南》，作为各国和地区评价和更新其政府采购法及惯例时参考的范本，对尚未建立政府采购法的国家和地区，则作为拟定政论采购立法时的参照范本。
鉴于服务的采购与货物和工程的采购有所不同，在1993年的范本中没有包括服务采购，而只拟定了货物和工程采购的示范立法规定。
由于服务采购既是国家贸易中的一个重要领域，也是各国政府采购的内容之一，因此，有必要进行规范。
贸法会在1994年第二十七届会议上讨论了对货物和工程采购示范法规定的补充和修改问题，并将服务采购纳入其中，随后通过了《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（简称《示范法》，下同），并同时通过了《示范法》的配套文件《立法指南》，但并没有废止先前的示范法文本。
在国际贸易中也会越来越多地采用招标投标方式进行。
由于我国的商品经济一直没有得到很好发展，而招标投标实际是成熟商品经济中的一种交易方式，因此，招标投标在我国的起步较晚。
但有人认为是改革开放的产物，则有失公允。
据史料记载，我国最早采用招商比价（招标投标）方式承包工程的是1902年张之洞创办的湖北制革厂，五家营造商参加开价比价，结果张同升以1270.1两白银的开价中标，并签订了以质量保证、施工工期、付款办法为主要内容的承包合同。
这是目前可查的我国的最早的招标投标活动。
嗣后，1918年汉阳铁厂的两项扩建工程曾在汉口《新闻报》刊登广告，公开招标。
到1929年，当时的武汉市采办委员会曾公布招标规则，规定公有建筑或一次采购物料大于3000元以上者，均须通过招标决定承办厂商。
应当说，在清末和民国时期，并没有形成全国性的招标投标制度。
解放后到改革开放，由于商品经济都基本被窒息，招标投标也不可能被采用。
二、我国改革开放后招标投标的产生和发展
党的十一届三中全会之后，经济改革和对外开放揭开了我国招标发展历史的新篇章。
1979年，我国土木建筑企业最先参与国际市场竞争，以投标方式在中东、亚州、非州和港澳地区开展国际承包工程业务，取得了国际工程投标的经验与信誉。
国务院在1980年10月颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，指出“对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法。
”世界银行在1980年提供给我国的第一笔贷款，即第一个大学发展项目时，便以国际竞争性招标方式在我国（委托）开展其项目采购与建设活动。
自此之后，招标活动在我国境内得到了重视，并获得了广泛的应用于推广。
国内建筑业招标于1981年首先在深圳试行，进而推广至全国各地。
国内机电设备采购招标于1983年首先在武汉试行，继而在上海等地广泛推广。
1985年，国务院决定成立中国机电设备招标中心，并在主要城市建立招标机构，招标投标工作正式纳入政府职能。
从那时起，用招标投标方式就迅速在各个行业发展起来。
但是，在《招标投标法》颁布以前，各个行业的招标投标制度基本上是各自发展，不同行业的招标投标的规定都有所不同，发展的完善程度也有所不同。
在所有的行业中，以建设工程领域对招标投标制度建设的重视程度为最。
其大致的发展过程如下：
二十世纪八十年代，我国招标投标经历了试行——推广——兴起的发展过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。
八十年代中期，招标管理机构在全国各地陆续成立。
有关招标投标方面的法规建设开始起步，1984年11月20日国家计委、建设部发布《建设工程招标投标暂行规定》，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制，随后，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国建设工程的招标投标管理和操作程序。
但在招标投标制度的初创期间，招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目当中约90%是采用议标方式发包的，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。
招标投标在很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多形成私下交易，暗箱操作，缺乏公开公平竞争。
二十世纪九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对建设工程招标投标的管理和规范工作，也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的建设工程招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。
其具体表现有：
（1）全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。
（2）招标投标法制建设步入正轨，从1992年建设部第23号令《工程建设施工招标投标管理办法》的发布到1998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的推动作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正下的顺利开展提供了有力保障。
（3）建设工程交易中心，自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。
工程交易活动已由无形转为有形，隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。
2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》正式施行，招标投标进入了一个新的发展阶段。
《招标投标法》颁布后，有关部委又相继出台了与之配套的部门规章，招标投标的体制不断完善。
招标投标制在各地方、各部门得到了进一步的推广。
可以预计，我国的招标投标制度在市场经济条件下，将有更广阔的发展前途。
三、与《招标投标法》配套的法规基本完善
《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1999年8月30日通过，自2000年1月1日起施行，至今已施行了近九年的时间。
在这九年间，与《招标投标法》配套的法律法规体系也日臻完善。
（一）与《招标投标法》配套的国家政策法规日益完善
2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室发布《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》。
2000年5月3日，国务院办公厅发布《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》。
2003年6月12日，国家发改委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局、国家广电总局发布《工程建设项目勘察设计招标投标办法》；2004年7月6日，国家发展和改革委员会发布《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》；2004年8月30日，国家发展和改革委员会令第18号《国家发展和改革委员会决定废止的招标投标规章和规范性文件目录》；2005年1月18日，国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局令第27号《工程建设项目货物招标投标办法》；2005年7月14日国家发展和改革委员会发布《招标投标部际协调机制暂行办法》。
2000年5月1日，国家计委发布第3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》；2000年6月30日，国家计委发布《国家计委关于指定发布依法必须招标项目公告的媒介的通知》；2000年7月1日，国家计委发布第4号令《招标公告发布暂行办法》，及国家计委第5号令《工程建设项目自行招标试行办法》；2000年8月17日，国家计委发布第6号令《国家重大建设项目稽查办法》；2001年6月18日，国家计委发布第9号令《建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准招标事项暂行规定》；2001年7月5日，国家计委、国家经贸委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部发布第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》；2001年7月15日，国家计委发布《国家计委关于进一步贯彻〈中华人民共和国招标投标法〉的通知》（计政策（2001）1400号）；2001年9月29日，国家计委发布《国家计委关于药品招标收费有关问题的通知》；2002年1月7日，国家计委、建设部发布《工程勘查设计收费管理规定》；2002年1月10日，国家计委发布第18号令《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》；2002年4月2日，国家计委、财政部发布《关于整顿和规范招标投标收费的通知》；2002年10月9日，国家计委等十个国务院部委办局发布《关于开展招标投标规章和规范性文件清理工作的意见》；2002年10月15日，国家计委发布《招标代理服务收费管理暂行办法》；2003年2月22日，国家计委发布《评标专家和评标专家库管理暂行办法》；2003年3月8日，国家计委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局发布《工程建设项目施工招标办法》。
2000年6月30日，建设部发布第79号令《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》；2000年10月18日，建设部发布第82号令《建设工程设计招标投标管理办法》；2001年1月17日，建设部发布《建设工程监理范围和规模标准规定》；2001年5月28日，建设部发布《关于建筑业企业资质就位的意见》；2001年6月1日，建设部发布第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》；2001年7月25日，建设部发布《建设工程勘察设计企业资质管理规定》；2001年11月5日，建设部发布《建设工程施工发包与承包计价管理办法》；2002年1月30日，建设部、国家计委、监察部发布《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》；2002年2月10日，建设部发布《对工程勘察、设计、施工、监理和招标代理机构企业资质申报中弄虚作假行为的处理办法》；2002年8月15日，建设部发布《建设部关于加强房屋建筑和市政基础设施工程评标专家管理的通知》；2003年6月26日，建设部建住房[2003]130号《前期物业管理招标投标管理暂行办法》；2003年8月28日，建设部发布《关于贯彻执行〈建设工程工程量清单计规范〉若干问题的通知》；2004年12月20日，建设部发布《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标管理办法（征求意见稿）》；2005年10月10日，建设部发布《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》。
1999年3月26日，财政部发布《政府采购合同监督暂行办法》；1999年4月17日，财政部发布《政府采购管理暂行办法》；1999年6月24日，财政部发布《政府采购招标投标管理暂行办法》；2000年10月8日，财政部发布《政府采购运行规程暂行规定》（财库（2000）11号）；2001年4月9日，财政部发布《中央单位政府采购管理实施办法》；2001年9月20日，财政部发布《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》；2004年8月11日，财政部令第18号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。
1999年4月5日，国家经济贸易委员会发布第9号令《国有工业企业物资采购管理暂行规定》；1999年4月7日，国家经贸委发布《国家重点技术改造项目招标管理办法》；1999年12月8日，国家经贸委发布《技术改造项目设备招标代理机构资格审定暂行办法》和《国债专项资金技术改造项目企业自行招标备案管理暂行办法》；1999年12月30日，国家经贸委发布《关于办理国债专项资金技术改造项目企业自行招标备案手续有关事宜的通知》；2002年3月20日，国家经贸委发布《重点项目督查办法》；2002年10月29日，国家经贸委发布《工商领域企业固定资产投资项目招标投标管理办法》及《国家技术创新项目招标投标管理办法》。
2000年10月8日，外经贸部发布第7号令《机电产品国际招标投标实施办法》；2001年6月1日，外经贸部发布《机电产品国际招标评审专家聘用管理办法》；2001年6月3日，对外贸易经济合作部对外贸易济合作部办公厅发布《机电产品国际招标评标结果公示及质疑投诉办法（试行）》；2001年12月20日，对外贸易合作部、海关总署、国家质量监督检验检疫总局发布《机电产品进口管理办法》；2002年1月1日，外经贸部发布《机电产品出口招标办法》。
2000年9月12日，交通部颁布《水运工程施工招标投标管理办法》；2001年5月21日，交通部发布《关于整顿和规范公路建设市场秩序的若干意见》；2001年6月11日，交公路发[2001]300号《公路建设项目评标专家库管理办法》；2001年8月21日，交通部发布《公路工程勘察设计招标投标管理办法》；2002年6月6日，交通部发布《公路工程施工招标投标管理办法》；2002年6月19日，交通部发布《水运工程施工监理招标投标管理办法》；2003年3月11日，交公路发[2003]70号《公路工程施工招标评标委员会评标工作细则》；2003年4月11日，交通部令2003年第4号《水运工程勘察设计招标投标管理办法》；2003年11月7日，交通部发布《关于加强公路工程评标专家管理工作的通知》；2004年10月29日，交通部令2004年第9号《水运工程机电设备招标投标管理办法》。
2000年5月12日，铁道部发布《铁路建设工程招标评标委员会评委专家库管理办法》；2002年8月24日，铁道部发布《铁路建设工程招标投标实施办法》。
水利部2001年第14号令《水利工程建设项目招标投标管理规定》；2002年12月25日，水利部发布《水利工程建设项目监理招标投标管理办法》；2002年12月25日，水利部发布《水利工程建设项目重要设备材料采购招标投标管理办法》。
2000年9月22日，信息产业部发布第2号令《通信建设项目招标投标管理暂行规定》；2001年8月16日，信息产业部发布《通信建设项目招标投标管理实施细则（试行）》。
2001年10月31日，民用航空总局发布《民用航空物资设备招标投标管理规定》。
2001年10月25日，国家新闻出版总署、教育部、国家计委关于印发《中小学教材出版招标投标试点试行办法》和《中小学教材发行招标投标试点试行办法》的通知。
2002年7月9日，教育部颁布《西部大学校园计算机网络建设工程项目招标投标实施细则》。
2002年5月28日，国家科技部、财政部、国家计委、国家经贸委员会发布《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》。
2003年6月11日，国土资源部 国土资发[2003]197号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》。
2004年11月1日，商务部令2004年第13号《机电产品国际招标投标实施办法》。
2004年7月14日，农业部农计发[2004]10号《农业基本建设项目招标投标管理规定》。
2004年2月19日，中共中央纪律检查委员会驻建设部纪律检查组关于转发《关于领导干部利用职权违反规定干预和和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》的通知。
2002年7月28日，第29界奥运会组委会发布《 奥运会建设项目法人招标投标管理办法》。
（二）与《招标投标法》配套的地方政策法规日益完善
《招标投标法》颁布实施后，各地方政府为贯彻实施《招标投标法》，根据该法及以上国家相关政策法规，结合地方实际情况，制定了一系列相关法规、规章及文件。
天津示颁布的相关文件：
2003年7月2日，颁布《天津市建设工程施工招标投标监督管理规定》；2004年11月12日，颁布《天津市招标投标条例》；2004年6月30日，天津市人民政府发布关于修改《天津市建设工程施工招标投标监督管理规定》；2005年11月10日，天津市政府颁布《天津市重大建设项目招标投标稽察办法》，于2006年1月1日起施行……
北京市颁布的相关文件：
1999年9月19日，颁布《北京市建设监理招标投标实施办法》；2002年9月6日，颁布《北京市招标投标条例》；2003年4月2日，颁布《北京市建设工程招标投标监督管理规定》；2003年9月8日，北京市发展计划委员会关于市政府有关部门开展《北京市招标投标条例》执行情况检查的通知；2003年8月12日，颁布《北京市发展计划委员会招标投标行政执法人员及执法证件管理暂行办法》；2003年9月25日，颁布《北京市物业管理招标投标办法》……
河北省颁布的相关文件：
2001年9月27日，河北省实施《中华人民共和国招标投标法》办法；2002年3月7日，颁布《河北省基本建设货物采购招标投标管理规定》；2002年5月16日，《河北省基本建设货物采购招标投标管理规定实施细则》；2003年3月25日，《河北省建筑工程招标投标档案管理办法》……
……
三、招标投标的实施情况
招标投标是能够充分体现市场公平、公开、公正竞争的一种交易方式，《招标投标法》的颁布实施，为这种交易方式的实现提供了法律保障，规范了我国的招标投标市场。
《招标投标法》实施六年来，由于各方面比较重视宣传，贯彻工作，使社会各界树立了项目招标意识，提高了对招标投标制度的认识水平，明确了确立这一制度的重要意义。
建设单位、施工企业、招标代理机构等市场经济活动主体依法招标投标的意识不断增强。
各监督管理部门依法行政、依法监督的观念得到强化。
这些都为招标投标活动的进一步规范奠定了思想基础。
《招标投标法》实施6年以来，对于鼓励竞争，打破地区封锁和行业保护，促进生产要素在不同地区、部门、企业之间自由流动和结合，为招标人选择符合条件的供货商和服务上提供机会，维护公平竞争的市场经济秩序，促进全国统一市场的形成等方面发挥了积极作用。
对于深化投资体制改革，提高国有资产使用效益，提高投资决策的科学化、民主化水平也有重要意义。
《招标投标法》实施6年来，还在以下方面取得了积极成效：
一是公开招标项目的比例明显提高。
据有关方面统计，近年来工程建设领域施工采用公开招标方式的项目已占80%以上。
依法进行的公开招标使不规范的招标行为和腐败现象得到一定程度的制约。
二是招标项目的范围不断扩大。
招投标已由工程施工逐步扩大到设备、设计、监理、工程承包、项目业主、公共服务、科研课题分配、出口商品配额等多个领域。
三是实行招标的项目不同程度上节省了投资。
比如建设项目通过招标一般能够节省投资10%—15%，从而降低了成本，提高了项目的经济效益。
四是国内的招标代理行业有了很大发展。
招标代理机构从最初的几家发展到几千家，仅工程建设领域每年承担的招标金额近万亿元，为国家和建设单位节省的资金超过千亿元，极大地推动了我国招标投标事业的发展，有力的保证了建设项目的质量。
以下实例可以有利地证明《招标投标法》实施以来取得了很好的成效。
浏阳市中医医院医疗设备采购纪实：
2005年2月25日浏阳市政府采购管理中心对中医医院所需的磁共振与心血管造影系统进行公开招标采购。
在本次采购中，采购中心严格按照政府采购法“公开、公平”的原则在中国政府采购网站公布了招标公告，使潜在的投标人能平等、便捷、准确地获取招标信息，打破以往医疗单位采购设备时惯用的竞争性谈判的采购方式，采用公开招标的采购方式确定供应商。
精心制作并及时修改招标文件。
从省政府采购医疗设备专家库中随机抽取了5名专家评委，并由专人记录备案。
在整个采购过程中，严格采购时间要求，给供应商留出充足的时间准备投标方案；严审供应商资质要求，部符合条件的一律不准参加投标；严格要求专家评委，依据《政府采购货物和服务招标和投标管理办法》对前期招标文件制作提出过修改意见或咨询过的专家一律不再作为评标专家参加评标。
卫生局纪检监察主任、27位职工代表、医院全体领导组成的监督小组实施现场全程监督，并邀请了新闻媒体现场报道，实现采购程序“阳光化”。
整个招标过程始终
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