工程造价管理改革的实践与发展趋势展望.doc
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工程造价管理改革的实践与发展趋势展望
新世纪初，我国工程管理体制正酝酿重大改革，其中工程造价管理领域也不例外。
面临WTO和全球经济遗体化的冲击，我国必然全面接受以市场为价值取向的国际惯例。
面对这些冲击和挑战，我国工程造价管理事业如何应对挑战，应采取什么措施适应这种重大变革。
本报告将涉及合同管理、招投标管理、定额及概预算制度等内容，回答上述问题，帮助施工企业的领导掌握工程造价管理改革的发展趋势，在变革中保持优势。
一、我国加入WTO后对工程造价管理事业的影响及对策
我国自1999年底与美国达成贸易协议，“入世”的步伐明显加快。
我国加入WTO后，对外贸领域及其金融、保险为主的服务领域，以纺织业为代表的传统产业领域甚至我国的农业都将带来巨大冲击和影响，这种冲击和影响，许多专家和实际工作部门的同志都进行了深入细致的研究，并已初步形成对策。
而对于我国建设市场、建筑业乃至工程造价管理的影响，却较少有人研究，这方面的文章和对策研究也比较少，但这并不意味着加入WTO并不构成对上述行业的威胁和影响，相反可能会对工程造价管理行业引入国际惯例及竞争产生极大便利，同时也将带来压力和挑战。
因此，就此问题有必要深入研究。
（一）WTO对工程造价管理造成影响的规定
WTO对工程造价管理造成影响的规定主要有《服务贸易总协定》和《政府采购协议》。
《服务贸易总协定》简称为GATS，其遵循的原则是最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家的更多参与原则、市场准入原则、国民待遇原则和逐步自由化原则。
目前我国与日本就加入WTO进行的谈判中正式提出了关于服务贸易中建筑及有关工程服务领域中减让表。
《政府采购协议》简称GPA，其目的是为了限制政府采购中的歧视性采购，促进政府采购市场的开放而订立的。
由于目前世界上只有少数发达国家参加了《政府采购协议》，因此中国“入世”后暂时还不会受到GPA的影响，但美国等发达国家一直想使GPA成为大家都接受的协议。
因此在世界贸易西雅图回合贸易谈判中，美国坚持要把政府采购列为谈判议题，从这一点看，GPA成为具有普遍约束力的协定只是时间早晚的问题了。
由于我国政府投资数额巨大，每年达数千亿人民币之巨，而政府工程服务采购又是GPA中一个重要范畴，所以GPA将对我国建设市场中的交易方式��招标与投标，以及相应的工程造价管理行业产生较大影响，因此，我们应该对此进行分析和研究。
（二）WTO规则对我国工程造价管理的冲击
1．工程价格将被迫纳入国际经济一体化系统
WTO规则的根本目的是解决各国市场准入问题，通过国民待遇、最惠国待遇、非歧视等原则要求各国以关税减让或进口承诺方式开放市场。
这种市场准入将促使各国尽快纳入全球经济一体化系统，并遵守国际经济活动规则。
从这个意义上来说，我国加入WTO后，对工程造价管理行业而言，所受到的最大冲击将是工程价格的形成体系从国内各地区差异性很大的状态一下子纳入了全球统一的大市场，这一突然的变化会使过去的工程价格形成机制面临严峻的挑战，这会迫使我们不得不被迫引进并遵循工程造价管理的国际惯例。
那么WTO是通过一种什么机制来迫使我们接受国际惯例呢？
按说工程造价领域里的国际惯例是一种软约束，并没有强制力，即WTO并不能强制我们接受当今世界上美、英、德、日四大工程计价模式中任一种模式。
但是WTO却通过《服务贸易总协定》（GATS）打开我国的建筑市场及其工程造价咨询服务市场后，大量外资、独资、合资、合作建筑承包企业或工程造价咨询企业进入我国市场后，就可以以其先进、优质的、高效的服务与我国企业竞争，并以其采用的先进计价模式来影响我们，为我们示范。
若我国的有关规定（不包括法律）限制此类竞争的话，他们将会通过WTO的磋商与仲裁机制申诉并维护他们的正当权益，以下就是几种可能发生的情形：
●我国招标投标的评标问题
2000年1月1日起实施的《中华人民共和国招标投标法》中明确规定了关于“低于成本报价”问题，，即凡是低于成本的报价被视为“废标”，也更不能中标。
我国目前有许多地方的造价管理机构正在拟定建筑工程的“成本”，并仍想通过硬性规定的“成本”，使承包商按我国的定额报价。
但若加入WTO，外国承包商就可能按其个别成本报价报出低价，若我们不承认其低价，虽然我们可以引用《中华人民共和国反不正当竞争法》中关于“不得按低于成本的价格销售商品”的条款进行对抗，但仍有可能让对方援引“非歧视原则”引起贸易纠纷。
●我国的间接费取费问题
目前我国在工程间接费取费问题上采取差别费率原则，即有的省、市是按企业类别取费，有的按照工程类别取费。
这种模式可能在我国加入WTO后引起争议，尤其是按企业类别取费的方式，我们可能会被外国承包商援引“非歧视原则”和“国民待遇原则”诉至WTO。
甚至我们对于国有企业、乡镇集体企业、私人企业不同对待收取劳保费的作法更有悖于WTO的“非歧视原则”也会加大WTO对我国国有企业反补贴的制裁。
●我国的定额中含价的问题
目前，我国大多数省、市的预算定额中均采用量价合一的方式。
虽然大多数省、市把价格列为可调节的，即通过发布价格信息或价格指数调整工程造价。
但是由于这种调价不是自由通过市场实现的，而是由定额或造价管理部门发布价格信息强制承包商报价时遵循的，所以很有可能会被外国承包商援引“公平贸易原则”、“市场准入原则”认为这种“半管制价格定价方式”是一种非关税壁垒措施而诉至WTO，从而通过WTO争端解决机制修改此规定。
“入世”后，我国的工程价格水平将会随着国际市场的波动而波动。
一方面，我国原有的人工费低的优势将会丧失；另一方面，由于国际市场的开放，可能会使工程材料及设备、工器具价格降低。
因此，工程价格的整体水平的波动趋势将很难预测。
2．对我国工程造价咨询机构和从业人员的影响
我国已承诺在加入WTO后，即可在工程造价咨询领域设立外商合资、合作企业（实际上现在已经设立了一批），2005年后即可设立外资独资企业，我国目前每年近三万亿固定资产投资，其中工程造价咨询行业也有数百亿元的市场，将来这个市场还将以较快速度发展，因此将会吸引大量外国咨询企业进入我国，尤其是香港和东南亚国家更会如此。
境外工程造价咨询机构对我国咨询机构的优势主要表现在以下三方面：
●境外工程造价咨询机构的公司机制先进
境外工程造价咨询机构，尤其是工料测量师事务所，大多为合伙人制，对其债务承担无限责任。
这种公司形式往往增大了咨询事务所的责任风险，委托方愿意将工程咨询任务交给这一类承担无限风险责任的机构；所以这类企业信誉一般较佳，工作认真负责，不敢弄虚作假。
同时这类咨询企业为了转移风险，往往在境外投保专业责任险，这一方面降低了自身责任风险，同时又更增大了信誉。
基于此，我国加入WTO的初期大多数外商或国际组织贷款项目往往会倾向于委托这类境外工程造价咨询企业。
●境外工程造价咨询机构公正性较国内同类机构更好
境外工程造价咨询机构因为其公司机制为无限责任，加之属于专业人士合伙制企业，不隶属于任何利益团体，不能依靠某一具有垄断地位的机构承揽业务，只能依靠优质高效的服务来吸引客户，所以、其公正性较好。
而我国大多数有较好业务来源的工程造价咨询机构大多数为政府行业主管部门的附属机构，且尚未完成脱钩改制任务。
国内这类企业虽然暂时解决了业务来源问题，但其公正性地位受到了损害，因此外资投资或外资合资项目一般不愿意委托国内这类企业做咨询项目（当加入WTO后，境外咨询企业涌入后更是如此）。
长此以往，国内造价咨询企业就会因不适应竞争而淘汰出局。
●境外工程造价咨询机构的服务范围比国内企业更宽，手段更先进
境外工程造价咨询机构的服务范围比国内企业更宽，它一般对委托方提供以工程造价为龙头的全方位、全过程的工程咨询服务，包括项目投资估算、协助或代理招投标、工程合同管理、支付与索赔管理等内容，相当于同时履行国内造价工程师和监理工程师的职责；境外工程造价咨询机构的服务手段也更先进，一般均有强大的工程造价与工程管理系统软件支持，能为委托方提供详尽的工程进展以及支付资料，并能提出分析意见和控制措施，从而协助业主能在项目实施过程中对投资进行监控并最终实现投资目标。
这种做法比国内的现行造价工程师和监理工程师职责不清晰，要么混乱，要么各管一段的惯例要先进得多，所以也更有竞争力。
相对工程造价咨询机构来说，从业人员所面临的冲击要相对小一些，因为我国在加入WTO的多边谈判中（主要是与日本、韩国）坚持专业人士市场准入的 “对等互认”原则，所以在加入WTO后，境外专业人士将无法以“境外专业人士”身份到我国执业。
因为我国造价工程师尚未与任一国家达成“对等互认”协议。
从长远看，我国造价工程师人员众多、英语水平较低，恐怕没有哪一国家能与我国达成这一协议。
所以我国造价工程师暂时还感受不到境外专业人士的压力，甚至还会享受到境外咨询企业来中国开业必须达到起码的4位以上注册造价工程师限制而不得不高薪（相对的）争聘的好处。
我国加入WTO后，毫无疑问造价工程师专业制度将会享受到短期的人才需要以及技术、手段、方法传播至我国的好处，但从长远看，造价工程师制度也将会受到下列压力：
（1）香港、澳门、台湾、东南亚地区华语专业人士报考造价工程师的压力
从目前规定看，境外人士报考国内造价工程师是受到限制的，但加入WTO后，就不能继续限制了，因为继续限制就是违背WTO的“市场准入”和 “非歧视性原则”的。
并且从我国其他注册执业资格的考试来看，已经不再限制境外人士报考。
我国造价工程师执业资格考试相对境外而言还是幼苗阶段，难度及门槛要求不高，这就可能为境外华语人士报考这一资格开了方便之门，在一个不太长的时期内可能会有数量不少的境外专业人士考取注册造价工程师，从而为境外造价咨询机构取得国内资质提供了契机。
（2）境外专业人士报考造价工程师对主管部门及专业学会的压力
无论境外专业人士要求报考造价工程师或是他已经考上后的管理问题，都会对政府主管部门或专业学会带来压力。
首先是对造价工程师制度的压力，怎样开放考试，有哪些具体政策规定如专业实践的要求，报名地点的限制，考场所在地的规定等都要重新从开放、公正、透明以及全球意识等角度考虑。
同时专业学会的运作也要朝符合国际惯例的方向发展，如对开设工程造价专业的院校资格的认可、造价工程师继续教育标准、造价工程师职业道德规范等都要作出具体规定。
综上所述，我国加入WTO后，境外专业人士对我国造价工程师制度有冲击，但不大，是可以在短期内经过努力克服的。
但是我们也要考虑是否愿意对造价工程师群体进行保护的问题。
从大多数国家工料测量专业人士制度的惯例看，一般都不限制外国人报考本国专业人士（除个别法律限制的，如医师）以达到扩大影响和输出服务的目的。
所以我们建议国家主管部门尽快制定境外人士报考造价工程师的细则，以掌握主动权。
同时要求中国建设工程造价管理协会按照国际惯例改造，使之真正成为行业自律组织。
（三）面临WTO的挑战，我们已经具备的基础
虽然如上所述，“入世”后面临着这样和那样的挑战，但我国自90年代初建立市场经济体制以来，不遗余力地对工程造价管理体制进行改革已经取得了一定的成效，为我国顺利进入“入世”后的过度期打下了基础：
1. 在建设市场经济体制的改革中，计划经济时代的产物��定额是焦点之一，经过近十年的争论和实践，定额的性质和作用已经发生了变化。
一方面定额中的价格已经淡化，现在一般的认为价格是可调的，大多数地区和行业造价管理部门都用定期发布价格指数的方法来进行调整，虽然定额仍然是一种即含量又含价的价格指标，但无疑已经迈进了一大步；另一方面定额中的各种消耗量标准仍然在发挥着重要的作用，因为我国的定额编制水平是相当高的，只要对其中的价格适时调整，就可以作为国家业主控制承包商成本的有效工具。
2. 自改革开放以来，我国逐步开始学习国际惯例，工程造价管理领域也不例外。
随着管理部门不断地出国考察、世行贷款项目不断增加、国外大型工程公司进入了国内承包市场以及我国对外承包项目的不断增加，我国对工程造价管理的国际管理已经有了比较深入地了解，这对我们与国际接轨的目标是很有利的。
并且我国正在逐步尝试实施国际通行的做法，例如顺德市已经开始了工程量清单报价的试点工作。
这使得我们进入国际市场时不会手足无措。
3. 建立了符合国际惯例的造价工程师执业制度，建立了比较完备的考核、执业和注册制度，与此同时，工程造价管理咨询机构的管理已经步入正轨，初步建立了工程造价管理法规体系。
（四）近期应该采取的对策
针对以上所做的分析，我们认为要想发挥自己的优势，把冲击降到最低程度，在“入世”前或“入世”之初应该采取一系列措施。
1． 管理思想方法应从国内范围转变到国际范围。
即虽然我们制订的方针、政策虽仍针对国内建设市场，但是其对象应从仅仅考虑国内企业的立场转变到考虑国际的大范围。
虽然这些国外企业仍以国内商业存在方式（中国法人）出现，但毕竟是外资企业，具有不同于国内企业的价值观和行动准则。
另外，我们还要考虑到我们的方针、政策是否违背WTO的基本原则（市场准入、透明度、非歧视、公平贸易），以免引起争端。
2．解决我国加入WTO后，国内工程造价咨询机构竞争力较低的对策
●为解决目前工程造价咨询机构提供虚假信息的状况，国家应尽快制订工程造价咨询业的专业责任赔偿办法。
对标底或工程造价资料进行审核，是我国工程造价管理领域内的一个重要组成部分。
产生审核的主要原因是对工程造价资料的编制过程不信任，而其根本原因在于工程造价专业人员因为利益驱动提供虚假信息（也不排除业务素质差）。
为了从根本上杜绝这一现象的发生，必须采取以下措施：
建立专业责任赔偿制度，使工程造价专业人员或机构产生错误（无论是主观或客观）后都要进行赔偿；同时也要建立专业人士或机构的“专业责任保险”制度。
建立行业自律机制，中价协应成立专门的“造价工程师学会”，建立行业自律制度，对出现重大错误的专业人士或机构要予以公布（类似“黑名单”制度），并在下一期注册或年检时淘汰出局。
●为解决国内大多数具有垄断地位的工程造价咨询机构政企不分、责任有限的状况，国家应尽快要求各类工程造价咨询机构进行脱钩改制。
1999年底，国务院清理整顿经济鉴证类中组织工作把造价工程师及其工程造价咨询机构也纳入工作之中，其中明确提出要求各类工程造价咨询机构迅速与其主管部门脱钩，并提出大多数咨询企业应实行合伙制，其责任应为无限风险型。
这一设想是符合当今世界上工程造价咨询机构运行机制惯例的，也是适应我国加入WTO后迅速提高竞争力的要求。
但是这一设想没有得到工程造价咨询行业的响应，大多数企业仍想维持原状。
我们建议国家有关部门应该规定严格的改制时间表，要求所有咨询企业一律与其主管部门脱钩，与境内外工程造价咨询企业在一个起跑线上竞争，在竞争中壮大自己，提高竞争力。
●拓宽工程造价咨询机构的服务面。
应向建设行政主管部门呼吁把监理工作师职能中的投资控制和合同管理职能，由具备工程师或造价工程师资格的专业人士来行使，这有助于我国与国际惯例的接轨或靠拢。
另外各工程造价咨询机构也要主动扩大自己的服务面，真正在微观层面上为业主或委托方提供全方位和全过程的工程造价咨询与工程项目管理服务，从而提高自己的竞争力。
3．在工程价格体系中尽快推广国际通行的做法。
目前顺德市已经实行了工程量清单报价的方法，应该尽快在全国推广，因为工程量清单报价法已经被国际上所普遍采用，与我国目前使用的招投标及评标办法差别较大。
如上所述，如果市场开放后我国的这些方法不加改变，可能让对方援引“非歧视原则”引起贸易纠纷。
4．加快全国统一的价格信息网的建设。
目前为了弥补定额中价的不足，各地都定期发布各种价格信息或综合价格指数，这不失为定额调整的一种方法，但弊病在于地区性非常明显，而各地之间的价格差异较大，随着“入世”的步伐，我国必将纳入国际大市场，这种地区性价格将不能适应需求，因此应该在现有基础上，有建设部组建全国统一的价格信息网，将来甚至应该包括境外的价格信息。
据悉，这一工作正在开展之中。
5．加快工程造价领域的立法工作。
市场经济实际应该是一种法制经济，因此，各种法制建设就显得尤为重要。
虽然目前工程造价管理领域的立法工作已经受到重视，但目前只有两个部门性的规章约束。
而各地、各行业的细则及管理办法却很多，不利于理顺各种关系。
因此，在现有各种规章和办法的基础上，应尽快制定法律或行政法规，这样也可从法律角度来对抗“入世”后可能带来的冲击。
二、我国工程造价管理市场化改革的实践与发展趋势
进入21世纪，工程造价管理改革成为制约建设市场发育的瓶颈，这主要表现为：
工程建设领域各方面的改革均需要工程造价管理的改革配合，现在已到了不改不行的地步；我国加入WTO步伐不断加快，境外同行进入的威胁和要求我国经济领域运行遵守国际经济一体化规则，工程造价管理也要逐步向国际惯例靠拢；这些都必然要求我国的计价模式进行较大的改革，而改革的方向则应是构建符合市场经济要求的工程造价管理系统。
（一）建设市场改革的切入点;工程造价管理改革
从八十年代改革开放以来，建筑业经历多次改革，从不同角度切入，成效不可说不大，但是对真正构建成熟的建筑（后称建设）市场没有起到根本催化的作用。
这些大的切入点可以历数的是：
项目招投标制、项目法施工、项目法人责任制、建设监理制、工程合同管理制等，它们虽然从不同角度起到了构筑有型建筑市场硬件的作用，但是都没有触及到建筑市场的灵魂��工程造价管理（或按建设部1999年1号文称工程价格管理）。
建设领域里的有识之士一致认为：
缺少工程造价管理改革的任何建设体制改革都是不成熟的改革。
这是因为价格是市场的重要内容，价格机制是市场机制的重要组成部分。
经济学研究表明：
市场机制是人类迄今为止解决自己的经济问题的最成功手段，而价格则是市场机制中组织经济活动的灵魂，价格的作用至少包括以下三个方面：
传递生产和消费的信息，即平衡供给与需求；提供激励，鼓励以较少成果获取较高价值，即鼓励各种创新（技术、机制、管理等）；决定收入的分配。
因此，我们可以说，任何不包括工程造价改革的建设市场构建方案均是不健全的方案，也可能是会导致失败的方案。
现在，我们看到的一些有关建设领域中的改革方案均为一些功利主义色彩浓厚的方案，遇到质量低劣的豆腐渣工程，就大谈质量检验和建设监理；遇到设计中出现的问题，就大抓设计审查；遇到招标中的腐败问题，就大抓所谓招标代理制；遇到拖欠工程款问题，就大抓合同管理和工程担保问题，而绝口不谈工程造价管理改革，或在一些重要的报告中只忽略一带而过。
我们不能说上述工作不重要，但这些头痛医头，脚痛医脚的做法大家都清醒地认识到这是治标不治本的办法，大家也都明白，治本的办法是进行工程造价管理的改革。
但是，可能是因为工程造价管理改革的难度太大，大多数建设领域的领导不愿意碰它。
为什么工程价格机制是建设市场中最重要的机制呢？
1.真正市场化的价格机制是通过价值规律来起作用的。
价格规律这只看不见的手在自发地调节建设市场中的供给与需求。
工程价格若真正实行市场化，就有可能自发地调节建筑市场的供求，就有可能通过企业成长与破产、退出维持建设市场的供给（建筑业企业）和需求（投资业主）的平衡，将可能促使一些效率低下的企业（可能是国有企业，也可能是其他经济属性企业）通过破产或转产退出建设市场，也可能有一些效率较高的，勇于创新而使竞争力不断增强的中小建筑业企业成为我国建设市场中的大型集团。
但是很遗憾地是：
我国目前的工程价格机制是半管制的，是通过定额中配价（或发布价格信息、指数调整）这种“量价合一”形式的定额概预算制度实施对工程价格的“半管制的”，这种价格机制虽然没有“政府指导价”的法定基础，但是通过政府的一系列工程造价管理规范性文件使它披上了实际的“政府指导价”外衣。
这种工程价格管理机制不可能达到价值规律自发调节建设市场的供求关系的目标，并且由于定额水平相对较高（符合一般国有企业的水平）使得工程价格存在着较大的获利空间，从而使新的供给（施工企业）不断扩大，加剧了建筑市场的竞争。
2.真正市场化的价格机制通过竞争促使价格下降迫使建筑安装施工企业采取一切手段提高自身竞争能力。
这包括各种创新（技术创新、制度创新、管理创新）使自己相对于竞争对手有更大的竞争力，迫使其退出，从而相对缓和建设市场的竞争，为建筑业实行产业内部结构调整提供了机会。
但是管制的价格却无法实现这一功能，因为管制的价格是扭曲的市场信息，这种不真实的价格信息必然导致竞争中不正当手段的滋生。
3.真正市场化的价格确实是要迫使一些竞争力低下的企业退出建筑市场。
从目前的市场情况看，国有企业的效率低下大部分原因是包袱过大，导致成本提高，而管理上的效率和技术装备上的优势却也是一般小型施工企业（承包队等）难望其项背的。
目前工程价格难以放开的最重要因素是政府耽心一旦放开会使大部分国有大中型企业难以承受而被迫倒闭。
但是目前这一忧虑已逐渐被社会保障体系的不断完善而抵消。
事实上大多数国有大中型企业仍是目前建设市场的主要供给方，并且在不断地提高自己的竞争力（尤其是在技术、管理、装备上具有绝对优势）。
4.在目前建设市场中供大于求的局面下，放开工程价格必然导致工程价格水平全面下降。
价格下降是否导致部分承包商为追逐利润而偷工减料从而促使工程质量进一步下降。
这又是政府耽心的一个问题。
大多数业内人士都有这一忧虑，但是经济学家认为：
价格下降不是质量低劣的直接原因，直接原因是企业追逐更高利润的天性。
目前国内建设市场中建设监理制度以及质量问题终身追究制已从理论上堵塞了承包商偷工减料在低价中盈利的可能性，所以我们不能以低价必然导致工程质量低劣为借口阻碍工程造价管理的市场取向改革进程。
从以上分析中我们可以明确地指出：
工程造价管理改革已成为制约建设市场发育的瓶颈，已到了非改不可，不改不行的地步。
（二）工程造价管理改革的方向;市场取向
为什么工程造价管理改革要以市场为取向，其实一句话就可以回答��因为我国宏观经济体制的改革就是以市场为取向的，而我国的工程造价管理改革不可能游离于国家经济体制改革之外。
那么什么是以市场为取向，以市场为取向的改革就是要符合市场经济规则的改革。
工程造价管理改革以市场取向就是最终要建立由市场形成工程价格的机制。
现在工程造价管理界有一个现象，往往一谈市场形成工程价格就转为谈定额要不要的问题，于是大谈定额的重要性，既然定额不能取消所以价格也不能放开。
这种现象产生的原因就是我国定额的特殊性��量价合一。
定额的原义是消耗量的标准，加上条件就是在一定环境背景，一定生产力水平和特定施工方案。
但是在五十年代我国实行计划经济，价格长期人为地固化，为了简化计价工作，定额管理部门遂将定额中配以价格，形成了“量价合一”的定额。
以市场为取向的工程造价管理改革并不反对定额中消耗标准部分，而是反对将价格固化在定额之中，形成定额单价。
相反大多数业内人士和经济学者非常赞赏我国工程建设领域中的定额体系，认为这是我国工程建设领域中的宝贵成本资料，可以为政府、业主控制投资、承包商控制施工成本提供重要依据。
但是定额中有价，并且大多数招标工程实施标底评标制度，而标底是根据量价合一的定额编出来的，低于或高于标底一定程度即为废标，这样就变相地管制了工程价格，从而导致了一系列弊端的出现。
因此，现在最紧迫地任务是使定额中量与价分离，使消耗量成为国家标准，使价成为市场信息。
对定额要实行管量不管价的原则，对于消耗量，我们各级工程造价管理机构都要认真制订统计样本，认真取样，认真编制，使我们的定
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