如何深化海事现场监督检查.docx

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如何深化海事现场监督检查如何深化海事现场监督检查2011年08月16日重要提醒系统检测到您的帐号可能存在被盗风险，请尽快查看风险提示，并立即修改密码。

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第九章规定的，该章

第58条明确要求“海事管理机构必须建立、健全内河交通安全监督检查制度，并组织落实”。

这是海事行政管理方式的一次大转变，也是行政立法的一项重大突破，弥补了长期以来以办公室管理为代表的行政管理方式的不足，便于及时发现、纠正和处理水上交通安全中存在的问题。

江苏海事局从2004年7月1日起，推行海事执法模式改革，宗旨就是通过整合资源，优化执法队伍，强化现场管理，提高监管效率。

根据江苏局执法模式改革意见，目前海事管理机构的现场管辖区域主要由陆域管区和水域管区构成，分别由基层海事处和执法大队负责实施。

江苏海事局为规范基层执法机构的执法行为，专门组织人员编写了《海事行政执法规范》，但是由于规范成于执法模式推行之前，一些新出现的问题还难以预见加之，由于监督检查制度本身不健全（2002年部海事局曾发布了《关于加强船舶现场监督管理的通知》，但由于其覆盖面过窄，根本无法全面指导新形势下的海事现场监督检查），所以迄今为止，基层海事管理机构对如何开展现场监督思路尚不够清晰，不少仍停留在船舶是否办理签证的检查层面上。

2004年江苏全局船舶港务费征收有较大提高就从一个侧面反映了此现象，这固然是好事，但仅仅做到船舶不漏签离“有效监管”的目标还有不少距离。

因此，如何深入开展现场监督检查，值得我们研究。

当前所谓的监督检查或一般意义上的监督检查主要包括哪些内容，如何合理界定安全检查与监督检查，以及如何健全相关制度，这是深化现场监督检查的关键，也是本文所要探讨的重点。

 一、如何界定现场监督检查广义上而言，海事现场监督检查包括船舶安全检查，但后者并不等同于现在所言的一般意义上的监督检查。

作为基层海事部门的一项日常工作，现场监督检查侧重的是辖区船舶遵守海事法律、法规情况，通过检查督促及时发现安全隐患、纠正并处理违法行为。

船舶安全检查是海事管理机构基于国际公约和国内法规和技术规范的要求，对船舶的人员配备、适航状况、消防与救生设备、防污设备的使用状况以及人员的实际操作能力实施的监督检查，并监督其改善，确保船舶不低于标准，二者有不少区别。

了解它们的差异、特点，有利于发现监督检查制度的不足。

1、船舶安全检查的依据主要是国际公约、国内法律、法规和有关技术规范，较多涉及技术层面，要求检查人员掌握专业技术和规范的要求而现场监督检查的依据虽然不排除国际公约和国内规范，但主要的是国内法律、法规，因此较多地涉及法律层面，要求检查人员 （尤其是纠正和处理人员 ）更多地熟悉海事法律、法规的一些具体规定。

2、船舶安全检查中发现的缺陷更多地是通过技术的手段加以纠正或处理，海事管理机构可以运用的最严厉的手段是滞留，简单亦有效而现场监督检查中发现的隐患更多的是违法所致，纠正或处理它们通常要运用行政命令、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等多种法律手段，对综合运用法律能力的要求更高，相对复杂，效果似也不如前者。

3、作为国际通行的一种对船舶监督检查制度，我国在船舶安全检查方面已建立起一整套工作制度，从《船舶安全检查规则》到安全检查的程序，从船舶滞留到解除滞留，从安检人员的培训、发证到授权等都有规定，比较全面地规范船舶安全检查而现场监督检查制度如前所言则很少。

鉴于此，从更好地开展和深化海事现场监督检查的角度提出下列建议

1、根据行政法有关行政检查、行政决定、行政处罚、行政强制的理论，综合规划制定海事监督检查制度，组织人员编写监督检查指南，使监督检查更能且更易于解决实际问题，同时也达到规范行政检查行为的目的。

 2、参照船舶安全检查的管理经验，对现场监督检查人员授予一定处理违法行为的权利。

许多国家授权船舶安全检查人员运用专业判断直接对具有严重缺陷船舶实施滞留，我国虽然要求滞留船舶应经海事机构行政领导批准，但检查人员的专业判断仍在首位。

现场监督检查机构和人员的海事法律专业水平达到一定程度后，同样具备类似的判断能力，对他们进行授权便于更及时、更有力地纠正和处理违法行为。

3、应更多地鼓励一线纠正和处理海事违法，以实现行政效率。

据此对

《内河条例》中的处罚幅度规定、《海事行政强制措施规定》中的授权规定进行修改是必要的。

《行政许可法》的实施对我国原先的审批制度的一次大改革，不仅大幅度减少了审批事项，也极大地提高了行政效率，行政机构的内部层级审批制度也需要朝着有利于提高效率的方向改革。

另外，要制作一些便于现场监督检查时使用的有关行政决定、行政处罚、行政强制的文书。

4、监督检查看似“面”上的工作，但它与处理和纠正是密不可分的，对检查人员的要求不“浅”。

因此应建立以监督检查人员为主的海事行政法律知识培训制度，提高他们发现、纠正和处理海事违法行为的能力。

5、进一步做好现场监督检查与船舶安全检查之间的衔接。

在安全检查中发现违法行为可同时追究法律责任，而在监督检查中发现新的缺陷可实施安全检查。

二、现场监督检查的主要内容2004年12月，《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》（以下简称《内河处罚规定》）终于面世，并自2005年1月1日开始实施。

它的出台有助于解决内河海事行政处罚程序法依据不足、《内河条例》等海事行政法律、法规操作性不强等问题。

它的最大的特点是贯穿全篇的立法解释，即在制定规定的时候，将《内河条例》等法律、法规中不明确的内容加以解释，从而细化了原法律、法规，操作性尤强。

透过这些立法解释，不难发现它对海事管理机构如何具体实施现场监督检查也具有指导作用。

下面将结合《内河条例》、

《内河处罚规定》和其他相关法规以及实践经验，进行交流。

（一）对船舶方面的监督检查1、检查船舶是否按规定办理签证

《内河条例》

第18条规定“船舶进出内河港口，应当向海事管理机构办理船舶进出港签证手续”。

船舶签证的条件主要包括

（1）配备足以保证航行安全的船员

（2）

载客、载货符合乘客定额和装载技术要求及载重线规定（3）装载危险货物的船舶应持有经海事管理机构批准的危险货物申报单，装载情况符合船舶装载危险货物的安全规定（4）船舶、船队的尺度和拖带量符合拟通过的船闸、桥梁、架空设施、浅窄航道的通航规定和要求（5）已按船舶安全检查通知书的要求纠正所存在的缺陷，并已复查合格（6）已按国家规定向海事管理机构缴纳船舶港务费（7）按国家规定必须投保船舶险的船舶，持有有效的保险文书或证明文件（8）没有违反国家有关法律、法规、规章的行为。

现场执法人员主要应对船舶是否办理签证或核查签证申报内容是否满足上列条件，并与实际是否一致进行检查。

纠正与处理《内河处罚规定》

第35条规定，对“未按规定向海事管理机构办理船舶进出口签证”，海事管理机构可“责令改正，处以5000元以上5万元以下罚款情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件3个月至6个月的处罚”。

2、检查船舶是否具备船舶标志以及是否超载

《内河条例》

第14条规定“船舶在内河航行，应当悬挂国旗，标明船名、船籍港、载重线”，本条是关于船舶在内河航行时应当具备的船舶标志。

同时，条例

第21条规定“任何船舶不得超载运输货物或者旅客”。

中华人民共和国国旗是我国国家尊严的象征，《中华人民共和国国旗法》及《船舶升挂国旗管理办法》规定，国内船舶进入我国内河通航水域的外国籍船舶都应按规定悬挂中华人民共和国国旗。

船舶悬挂国旗应当在早晨升起，傍晚降下，但遇有恶劣天气时，可以不升挂国旗。

船舶悬挂的国旗应当整洁，不得破损、污损、褪色或者不合规格，并应在规定的船舶部位悬挂，且不得倒挂。

现实中，一些船舶为了逃避有关管理部门的监管和缴纳规费，以及肇事后逃避法律责任和超载航行等，不按规定标明船名、船籍港和载重线，且超载运输现象也屡有发生。

近几年，海事管理机构多次对超载等现象进行打击和纠正，但却始终未能根除，基层海事处对此加大检查力度本身就是一种长效管理手段。

在现场监督检查中，以上违法行为都是容易发现的。

纠正与处理《内河处罚规定》

第35条规定，对“未按规定悬挂国旗，标明船名、船籍港、载重线，”海事管理机构可“责令改正，处以5000元以上5万元以下罚款情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件3个月至6个月的处罚”。

3、检查船舶是否按规定进行在港作业

《内河条例》

第25条和

第28条规定“在内河通航水域或者岸线上进行下列可能影响通航安全的作业或者活动的”，应当在进行作业或者活动前报海事管理机构批准或向海事管理机构备案。

根据《内河条例》和《关于公布交通部经国务院批准取消和调整以及依法继续实施的行政许可项目的通知》（交体法发[2004]633号），船舶进行

《内河条例》

第25条规定的7项作业或活动，以及进行防止船舶污染港区水域作业（如排放压载水、洗舱水等）都应事先向海事管理机构申请，经批准后方可作业。

而船舶如果进行《内河条例》

第28条规定的4项作业或活动，或从事

《船舶港内安全作业监督管理办法》规定的作业

（1）船舶拆修锅炉、主机、锚机、舵机、电台

（2）船舶试航、试车（3）船舶放艇（筏）进行救生演习（4）船舶烧焊或明火作业（5）船舶悬挂彩灯（6）船舶校正磁罗经

（7）船舶在港内进行可能影响船舶和港口安全的其它作业，则都应向海事管理机构报备。

 《内河处罚规定》

第38条还明确对《内河条例》

第28条

第（四）项作了解释，主要包括下列行为

（1）检修影响船舶适航性能设备

（2）检修通信设备和消防、救生设备（3）使用明火作业（4）在非锚地、非停泊区进行编、解队作业（5）未按照规定进行试车、试航。

虽列举无法穷尽，加之上述规定之间不尽一致，但基层海事处执法人员在对备案类作业或活动进行监督检查时，不仅应依据《内河处罚规定》，而且也应执行其他规范性文件的规定，对可能影响船舶和港口安全的作业或活动，都应监督检查。

检查内容则是船舶进行的所有这些项目是否向海事管理机构备案。

纠正与处理海事管理机构对以上行为可以责令改正，按《内河处罚规定》

第38条规定处以5000元以上5万元以下罚款。

而对于《内河处罚规定》

未列明的违法行为，且其它法律、法规或规章没有明确规定可给予行政处罚的行为，不应实施行政处罚。

对于许可类作业或活动的监督检查，分下列两种情况区别对待

《内河处罚规定》

第七节专门对违反通航安全保障管理秩序行为的处理进行了规定，同时

第46条

第3款对现场执法人员实施监督检查，也不无帮助，也应是现场监督检查的内容

（1）是否未经申请擅自施工作业

（2）是否超出批准时限进行施工作业（3）是否按照批准的施工作业内容、范围、方式、要求进行施工作业

（4）是否按规定设置安全标志（5）是否落实作业申请中的有关安全措施。

纠正与处理责令改正，处5000元以上5万元以下罚款。

《内河处罚规定》

第十节对违反防治船舶污染水域监督管理秩序的行为也进行了详细列举，并规定了具体的处罚种类、幅度等，现场监督检查时要依据《内河处罚规定》和《水污染防治法》及其实施细则等法律、法规，对下列内容进行监督检查

（1）船舶是否造成水域或环境污染

（2）是否未经批准擅自进行防污染作业或作业内容、时间等是否与申请一致（3）以及是否有拒绝或阻挠检查或弄虚作假等。

纠正与处理可分别按《内河处罚规定》

第十节的规定纠正与处理。

4、检查船舶是否按规定进行危险货物作业对载运危险货物船舶的监督检查内容较之一般船舶多许多，对检查人员的要求也高很多。

船舶载运危险化学品监督管理的依据不少，有《内河交通安全管理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《水路危险货物运输规则》、

《船舶载运危险货物监督管理规定》、《船舶载运散装油类安全与防污染监督管理办法》、《油轮安全生产规则》、《液货船水上过驳作业安全监督管理规定》等，执法人员应首先熟悉这些规定的主要内容，才能更好地对危险货物船舶实施监督检查。

具体检查时，可从下列几方面入手

（1）检查载运危险货物的船舶是否按规定向海事管理机构进行申报，以及申报内容与实际是否一致。

实践中，常发生少数船舶不申报或将危害性大的物质申报为危害性小的，以逃避海事管理机构对剧毒物或

A.B类物质的监管。

在对船舶适装性进行检查时，对装运新化学品的危害性是否经评估核定也是内容之一。

（2）检查载运危险货物的船舶是否在指定或批准的地点进行作业。

靠泊码头作业的，应在具备资质的码头进行在水上从事过驳作业，应在海事管理机构指定的水域进行。

（3）检查载运危险货物的船舶是否按规定显示信号。

载运危险货物的船舶，白天应悬挂一面“B”字旗，晚上应显示一盏红色环照灯。

载运过危险货物的空舱室或罐柜在未经清洗处理的情况，也应按上述规定显示信号。

（4）检查包装类危险货物是否按规定张贴危险货物标志或标记，以及包装是否经有关部门检验，并符合要求。

对于多种危害性质的危险品，要检查主、副标志是否正确对于集装箱载运危险货物，还应检查《集装箱装箱证明书》或者等效的证明文件。

此外，包装类危险货物的积载与隔离也可作为一个监督检查的内容。

（5）检查船舶在装卸货作业时，是否擅自进行其他被禁止的作业，或是否遵守有关作业规程。

如有无安排人员甲板值班，消防器材等是否到位在装卸作业现场进行明火作业船舶在装卸爆炸品、闪点23°C以下的易燃液体，或者散化、液化气体船在装卸易燃易爆货物过程中，检修或者使用雷达、无线电发射机和易产生火花的工（机）具拷铲，或者进行加油、允许他船并靠加水作业液货船未经许可进行驱气或者洗舱作业在禁止吸烟、明火的船舶处所吸烟或者使用明火高温或雷电天气未停止作业装载易燃液体、挥发性易燃易爆散装化学品和液化气体的船舶在修理前不按规定通风测爆装卸对人体危害性较大的化学品未对人员采取安全防护措施在装卸、载运易燃易爆货物或者空舱内仍有可燃气体的船舶作业现场穿带钉的鞋靴或者穿着、更换化纤服装

使用不符合要求的船舶装卸设备、机具装卸危险货物，或者违反安全操作规程进行作业，或者影响装卸作业安全的设备出现故障、存在缺陷，不及时纠正而继续进行装卸作业。

（6）检查危险货物在装卸过程中有无跑冒滴漏现象，以及处理是否符合要求。

如是否及时停止作业，不该入水的危险货物是否集中收集等等。

（7）对于液货船作业，根据经验，还应着重检查“船岸检查表制度”的落实情况。

如是否开舱作业。

现实中，开舱作业现象非常多，而液货船一般是不允许开舱作业的，只有装载挥发性极强的货物，若因呼吸阀不能旁通等原因，有可能导致液货舱无法承受舱内急剧增大的压力而破坏时，才可开舱透气，但也一定要使用防火网。

有些小型油轮在过内河船闸时常将透气管放倒，但却图省事在过完闸后甚至在装卸油时仍旧不将透气管竖起，这其实类似于开舱作业。

这样一是易导致油气在舱面积聚，二是因两截透气管链接处缺少防火网，所以同样危险。

一些船舶作业时，面向液货作业区域或其附近的门窗不关闭的现象也经常发生。

装卸方式是否符合要求也应是检查重点。

如一些装卸条件不具备的船舶装载液货时常采用直接灌舱装货。

由于灌舱在舱口附近产生大量的可燃气体，与静电荷作用极易爆炸。

 除作业时要注意防爆外，防污措施是否落实到位也是检查的主要内容。

另外，有的船舶进行供油作业时，也不按规定填写《供受油作业安全检查表》，因此也要加强对其的监督检查。

纠正与处理针对不同的情况，可以依据《内河条例》和《危险化学品安全管理条例》等规定，责令停止作业或者航行，禁止进出港，暂扣或吊销船员适任证书或者其他适任证件，罚款等。

5、检查船舶是否按遵守船舶航行、避让和信号显示规则检查主要包括船舶是否按规定航速或安全航速航行，是否按规定的航路或者航行规则航行，是否按规定显示号灯、号型或者鸣放声号，是否擅自航行、擅自穿越，是否是协查船舶，是否遵守海事管理机构发布的有关航行、避让和信号规则和航行通告、航行警告规定。

纠正与处理可责令改正，处1000元以上1万元以下的罚款情节严重的，对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件3个月至6个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚造成重大内河交通事故的，依照刑法关于交通肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。

6、检查防污染作业

（二）对人员方面的监督检查1、检查有关配员情况

《内河交通安全管理条例》

第六条规定船舶必须“配备符合国务院交通主管部门规定的船员”，方可航行。

《船舶最低安全配员规则》更详细规定，船舶在航行期间，配备船员的数量及构成应不低于规则规定的标准船舶在停泊期间，应配备足够的掌握相应安全知识并具有熟练操作能力能够保持对船舶及设备进行安全操纵的船员。

且无论何时，500总吨及以上（或者750千瓦及以上）海船、600总吨及以上（或者441千瓦及以上）内河船舶的船长和大副，轮机长和大管轮不得同时离船。

实际上与船舶配员相关的东西很多，仅船员证书方面就涉及适任证书、特殊培训证书、专业训练证书、船员服务簿、海员出境入境证件等，根据我们的经验，现场监督检查通常不需要象安全检查那样逐一细查，一般通过对下面两个方面的检查，即能发现存在的问题。

（1）检查人员数量是否满足最低安全配员要求一些船舶，尤其是一些个体所有或私营的船舶，为了节约营运成本，船舶船员配备数量往往低于配员要求。

还有少数公司，一些船员很少上船，但却常将自己的适任证书放置在船（甚至不同船）上，专供船舶签证使用少数小海轮的引水也会这样做。

由于这一类违法行为隐蔽性强，比较难以发现，所以常能逃避检查与惩罚。

对于前者，海事处执法人员可根据上列规定，在船舶停泊时对留船人员进行直接检查对于后者则要善用策略，如对一些可疑船舶，可先了解它们此前的配员，再根据掌握到的船舶出港时间，在其下次开航前发动突然袭击对配员情况进行检查，往往会有收获。

对于涉嫌引水不到船的小海轮，还可要求其出示相关的引水单据。

（2）检查船员证书等级是否与供职船舶等级相符

《船舶最低安全配员规则》与《内河船员培训、考试、发证规则》对内河船舶、船员等级的划分是一致的，检查人员只要记住船舶的划分等级即可知道内河船员证书分等情况。

但配员规则与《海船船员培训、考试、发证规则》

等级划分不尽一致，尤其是后者更复杂得多，记住比较困难。

好在海船船员适任证书“适用范围”一栏中已记载了持有者适用的船舶，因此只要对照检查即可。

日常检查中，我们发现一些船员的证书等级与船舶等级不符，这主要是因为近年来建造的船舶吨位普遍增大，而部分船员又未及时参加升等考试或考试不合格，造成高等级证书船员供不应求。

因此，在这方面海事执法人员应特别加强对吨位较大的新造船的检查。

对于来自长江中上游的一些危险品船舶，可适当增加对船员特殊培训证书的检查。

在对上列两方面进行检查后，执法人员如果认为有必要，可继续对专业训练证书、船员服务簿等进行检查。

除此之外，对各类证书的真伪进行检查也是必要的。

 2、船员履行职责能力我国《海商法》以及船舶安全管理规则都对船员（尤其是船长）的职责做了具体规定，但实践中一些个体和私营公司并没有相关制度保障。

如一些船长不仅在财务安排上无发言权，在人事安排上也如此，不利于调动船长管理船舶的积极性。

此外，在一些管理不严的船上，船员值班期间饮酒也时有发生。

这些都不利于船长、船员更好地履行自己的职责。

对这方面进行监督检查可以督促公司理顺管理关系、严格管理制度，减少违法行为和各类安全事故的发生。

以上是本人的一点思考和工作体会，不妥之处，敬请批评指正。

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