财经法规第四章.doc
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第四章 财政法律制度
预算法律制度
政府采购法律制度
国库集中收付制度
第一节预算法律制度
一、预算法律制度的构成
（一）预算法律制度是指规范国家预算编制、审批、执行、监督等活动的法律制度的总称。
（P202第一段）
（二）包括：
《预算法》、《预算法实施条例》、其他关于预算的法律法规
1、《预算法》，自1995年1月1日起施行，共11章79条，是关于预算管理工作的根本性法律和制定其他预算法律法规的基本依据。
（P202第二段）
2、《预算法实施条例》，自1995年11月2日发布实施，共8章79条，包括总则，预算收支范围，预算编制，预算执行，预算调整，决算，监督，附则。
（P202第三段）
3、其他关于预算管理的规章制度
二、国家预算的概念与作用
（一）概念
1、概念：
国家预算，是指经法定程序审核批准的国家各级政府预算的总和。
它是实现财政职能的基本手段，反映了国家的施政方针和社会经济政策，规定着政府活动的范围和方向。
（P203第二段）
2编制国家预算必须遵守的原则：
（P203）
①、公开性；②、可靠性；③、完整性；④、统一性；⑤、年度性。
预算年度：
又称为财政年度或会计年度，通常为1年（我国的预算年度是公历每年的1月1日至12月31日）。
世界各国采取的预算年度有历年制和跨年制两种。
（二）国家预算的作用（3个作用）（P204）
1、财力保证作用，通过预算的编制，预测财政收入，再确定财政支出。
2、调节制约作用，国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构。
3、反映监督作用，通过国家预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策和措施，促进国民经济稳定协调地发展。
（三）国家预算的级次划分
1、一级政府一级预算。
（P204最后一行）
2、我国的国家预算共分为五级，（P205第一段）
⑴、中央预算；
⑵、省级（省、自治区、直辖市）预算；
⑶、地市级（设区的市、自治州）预算；
⑷、县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；
⑸、乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
这五个级次的预算，除中央预算外，其他四个级次的预算都称为地方预算。
（四）国家预算的构成（P205——P206）
我国的国家预算按照国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、总预算和部门单位预算。
1、中央预算：
是中央政府的年度财政收支计划，由中央各部门（含直属单位）的预算组成。
包括：
地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。
2、地方预算：
是地方各级政府的年度财政收支计划，由省、市、县、乡四级组成。
包括：
下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。
财政部门是具体负责国家预算编制、执行和决算工作的职能部门。
3、总预算：
由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。
没有下一级预算的，本级预算即为总预算。
4、部门单位预算：
①、各部门预算：
由本部门所属各单位预算组成。
既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；
既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；
既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；
既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。
②、单位预算：
是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
编制单位预算并接受财政拨款的相关部门和单位，被称作预算单位，是各级政府预算的基本构成要素。
三、预算管理的职权
（一）各级人民代表大会的职权（全国人大和县级以上人大）（P206——P207）
（1）各级人大的职权：
①审查权（草案）、
②批准权（执行情况报告）、
③变更撤销权（常委不当决议）；
（2）各级人大常委的职权：
①监督权（执行）、
②审批权（调整方案）、
③撤销权（国务院及地方人大及常委不当决议）。
（4）特殊：
设立预算的乡、民族乡、镇，由于不设立人大常委会，因而其职权中还包括由人大常委会行使的监督权等。
（二）各级财政部门的职权
①编制权（草案调整方案）、
②执行权、
③提案权、
④报告权。
（P208）
（三）各部门、各单位的职权（P208）
编制、执行本部门、本单位预算、决算草案，并向本级政府财政部门报告预算的执行情况、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
四、预算收入与预算支出
根据预算法规定，国家预算由预算收入和预算支出组成。
（一）预算收入（P209）
1、按来源划分：
⑴、税收收入；是财政收入的主要来源。
⑵、依照规定应当上缴的国有资产收益；
⑶、专项收入；
⑷、其他收入。
包括罚没收入、公产收入及杂项收入等。
2、按分享程度划分：
⑴、中央预算收入；包括：
中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入。
⑵、地方预算收入；包括：
地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。
⑶、中央和地方预算共享收入。
对同一税种，按照一定划分标准或者比例分享的收入。
（二）预算支出（P210）
是指国家对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。
1、按内容划分：
①、经济建设支出；
②、教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；
③、国家管理费用支出；
④、国防支出；
⑤、各项补贴支出；
⑥、其他支出。
2、按支出级次划分：
①、中央预算支出：
包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出。
②、地方预算支出：
包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。
五、预算组织程序
编制→审批→执行→调整→决算
（一）预算的编制
1、预算年度：
自公历1月1日起至12月31日止。
2、预算草案的编制依据：
（1）各级政府编制预算草案的依据（P211第一段）
①、法律，法规
②、国民经济和社会发展计划，财政中长期计划以及有关的财政经济政策
③、本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围
④、上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素
⑤、上级政府对编制本年底预算草案的指示和要求
（2）各部门各单位编制预算草案的依据（P211第二段）
①、法律，法规
②、本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署
③、本部门，本单位的职责，任务和事业发展计划
④、本部门，本单位的定员定额标准
⑤、本部门，本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素
3、预算草案的编制内容：
⑴、中央预算草案的内容：
（P211第四段）
①、本级预算收入和支出；
②、上一年度结余用于本年度安排的支出；
③、返还或者补助地方的支出；
④、地方上解的收入。
⑤、中央举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
⑵、地方各级政府预算草案的内容：
（P211第五段）
①、本级预算收入和支出；
②、上一年度结余用于本年度安排的支出；
③、上级返还或者补助的收入；
④、返还或者补助下级的支出；
⑤、下级上解的收入。
（二）预算的审批（P211——P212）
预算的审批是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。
经过人大批准的预算属于法律文件，具有严肃的法律效力，非经法定程序，不得改变。
1、中央预算由全国人代会审批，地方各级政府预算由本级人代会审批。
2、经本级人大批准后，本级财政部门应当及时向本级各部门批复预算，各部门应当及时向所属各单位批复预算。
3、预算备案：
各级政府在预算批准后，还必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算的监督。
（三）预算的执行（P212）
预算执行是指各级财政部门和其他预算主体组织收入和划拨预算支出的活动。
《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。
我国预算执行主体包括：
各级政府及其财政部门、预算收入征收部门、国家金库（国库）、各有关部门和各有关单位。
⑴、预算征收方面：
由各级财政、税务、海关等预算征收部门及时将预算收入缴入中央国库和地方国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
⑵、预算支出方面：
由各级财政部门按规定及时足额地拨付预算支出资金。
必须按照预算执行，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准，严格按照预算规定的支出用途使用资金。
（四）预算的调整（P212——P213）
1、含义：
在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使预算总支出超过预算总收入。
2各级政府对于必须进行的预算调整，应当由政府财政部门负责编制预算调整方案，列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经本级政府审定后，提请本级人大常委会审查和批准。
地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。
未经批准，不得调整预算。
调整程序：
财政部编制调整——本级政府审定——本级人大常委审批——上一级政府备案
3、在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。
年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化的，应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。
六、决算（P213——P215）
1、含义：
各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。
决算草案由各级政府、其他各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的的时间编制。
⑴、应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项，做好决算数字的对账工作。
⑵、不得把本年度的收入和支出列为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出；
⑶、不得把预算内收入和支出转为预算之外，不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。
⑷、决算各项数字应当以经核实的基层单位汇总的会计数字为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。
财政部在每年第四季度部署编制原则、要求、方法和报送期限，制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。
七、预决算的监督
预决算监督是指包括立法机关，各级政府，各级政府财政部门，审计部门在内的各监督主体对中央和地方的预算和决算进行的监督。
（一）立法机关的监督（P215最后一段）
1、全国人大及常委会对中央和地方预算、决算进行监督；
2、县级以上各级人大及常委会对本级和下级进行监督；
3、乡、民族乡、镇人民代表大会对本级进行监督。
（二）各级政府部门的监督（P216第二段）
1、县级以上各级政府接受本级人大及常委的监督
2、乡级政府接受本级人大的监督
3、各级政府监督下级政府预算执行。
（三）各级政府财政部门的监督
各级政府财政部门负责监督本级各部门及所属单位预算执行，并向本级政府和上级政府财政部门报告。
（四）各级政府审计部门的监督
各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。
第二节政府采购法律制度
一、政府采购法律制度的构成
（一）《政府采购法》（P217第二段）
自2003年1月1日起施行，是我国政府采购的主要法律依据。
共9章88条。
《政府采购法》的颁布实施,标志着我国政府采购制度改革试点工作结束,进入了全面实施阶段,全国政府采购工作步入新的发展时期.
（二）财政部颁布的部门规章：
（P21——P218）
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
《政府采购信息公告管理办法》
《政府采购供应商投诉处理办法》
《政府采购代理机构资格认定办法》
《集中采购机构监督考核管理办法》
《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等。
（三）政府采购地方性法规和政府规章
由地方人代会颁布的本区域的政府采购条例。
二、政府采购的概念（P218最后一段）
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
（一）政府采购的主体范围（P219第一段）
我国政府采购的主体，包括国家机关、事业单位和团体组织。
国有企业、私营企业、集体企业都不属于政府采购的主体范围。
（二）政府采购的资金范围（P219第二段）
1、政府采购资金为财政性资金，包括财政预算资金和预算外资金。
2、财政预算资金：
国家财政以各种形式划拨的资金
3、预算外资金：
行政事业性收费、政府采购性基金、政府间捐赠资金等收入
（三）政府集中采购目录和政府采购限额标准（P219第三段）
1、集中采购是我国政府采购执行模式之一。
集中采购的范围由省级以上人民政府公布集中采购目录确定。
2、属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录和政府采购限额标准由国务院确定并公布；
3、属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录和政府采购限额由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
没有纳入政府采购目录的，但是在采购限额标准以上的也需要集中采购
（四）政府采购的对象范围（P219——P220）
政府采购的对象包括货物、工程和服务。
1、货物包括有形和无形物品，固体、液体或气体，动产和不动产。
2、工程是指建设工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等与土建无关的工程项目。
既指新建，也包括改建、扩建、装修、撤出、修缮以及环境改造等。
3、服务包括专业服务、技术服务、信息服务、课题研究、运输、维修、培训、劳力等。
三、政府采购的原则（P220——P221）
（一）公开透明原则（“阳光下的交易”）
（二）公平竞争原则（采购人与供应商之间）
（三）公正原则（结果的公正,程序和过程的公正）
（四）诚实信用原则（诚实守信的态度履行各自的权利和义务）
四、政府采购的功能（P221——P223）
（一）节约财政支出，提高采购资金的使用效益
（二）强化宏观调控
（三）活跃市场经济（拉动内需）
（四）推进反腐倡廉
（五）保护民族产业（优先采购本国货物、工程、服务）
五、政府采购的执行模式
（一）集中采购（P223最后两段）
1、含义：
是指由政府采购的集中采购机构依据政府制定的集中采购目录，受有关采购人的委托，按照公开、公平、公正的采购原则，以及必须采取的市场竞争机制和一系列专门操作规程进行的统一采购。
2、集中采购的实施主体为集中采购机构，一级政府的集中采购机构一般只有一个，也可以是多个。
是一个代理机构。
3、集中采购机构的采购范围视集中程度而定,一般情况下，集中采购的对象主要是跨部门的通用商品。
优点：
批量采购，取得规模效益.降低采购成本，统一采购便于维修和管理，保证采购质量，方便监督管理，有利于政策的落实。
弊端：
容易滋生官僚习气，采购效率不高，难以满足多样性的需求，采购周期较长。
（二）分散采购（P224）
1、是指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购组织实施形式。
分散采购的组织主体是各预算单位。
优点：
增强采购人的自主权,采购及时，能满足多样性的需求
弊端：
加大了采购成本，不便于监督管理。
我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合的执行模式。
六、政府采购当事人（P227——P228）
主要有:
采购人、供应商、采购代理机构，不包括政府采购的监督管理部门。
（一）采购人：
是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、社会团体等。
（二）供应商：
向采购人提供货物、工程、服务的法人、其他组织或自然人。
供应商应当具备的条件：
1、具有独立承担民事责任的能力
2、具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度
3、具有履行合同所必需的设备和专业技术能力
4、有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录
5、参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录
6、法律、行政法规规定的其他条件
（三）采购代理机构
集中采购机构为采购代理机构，是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。
七、政府采购方式
（一）公开招标（主要采购方式）（P228第四段）
1、公开招标：
招标采购单位（采购人或者代理采购机构）依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标的方式，是政府采购的主要方式。
2、采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。
（二）邀请招标（即选择性招标，不能少于三家，从中确定供应商）（P228——P229）
1、含义：
有采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争。
2、可以依照法律采用邀请招标方式的有：
（1）、具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（2）、采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
（3）、自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。
3、出现下列情形之一,应当废标:
（1）、供应商不足三家
（2）、出现影响采购公正的违法,违规行为
（3）、投标人的报价均超过了采购预算,采购人不能支付的
（4）、因重大变故,采购任务取消的.
（三）竞争性谈判（与不少于三家供应商分别谈判，从中确定供应商）（P229——P230）
1、含义：
指采购人或代理机构通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定供应商。
2、可以依照法律采用竞争性谈判方式采购：
（1）、招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
（4）、不能事先计算出价格总额的。
3、竞争性谈判应遵循的程序:
（1）、成立谈判小组
（2）、制定谈判文件
（3）、确定邀请参加谈判的供应商名单
（4）、谈判
（5）、确定成交供应商名单
（四）单一来源（P230）
1、含义：
也称直接采购，是指达到了限额标准和公开招标标准，但所够商品的来源渠道单一等。
2、可以依法采用单一来源方式采购：
（1）、只能从唯一供应商处采购的；
（2）、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（3）、必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。
（五）询价（P230——P231）
1含义：
指采购人向有关供应商发出询价单让其报价，在报价基础上进行比较并确定最优供应商的一种采购方式。
该种采购方式适用于货物规格、标准单一、现货货源充足而且价格变动幅度比较小的采购项目。
2、询价方式采购应遵循的程序:
（1）、成立询价小组
（2）、确定被询价的供应商名单
（3）、询价
（4）、确定成交供应商
采购方式
供应商
适用范围
公开招标
主要方式
不特定
货物服务采购项目达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式。
采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购
邀请招标
随机邀请3家以上
（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购；
（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大
竞争性谈判
不少于3家
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格和具体要求；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要；（4）不能事先计算出价格总额
单一来源
1家
（1）只能从唯一供应商处采购；
（2）发生不可预见的紧急情况无法从其他供应商处采购；
（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的
询价方式
3家以上
采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度较小的采购项目
八、政府采购的监督检查
《政府采购法》规定，各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门。
（一）政府采购监督管理部门的监督
（二）集中采购机构的内部监督
（三）采购人的内部监督
（四）政府其他有关部门的监督
（五）政府采购活动的社会监督
（一）政府采购监督管理部门的监督（P231）
政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。
集中采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。
（二）集中采购机构的内部监督（P231——P232）
1、集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。
2、集中采购机构活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。
3、集中采购机构经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确并相互分离。
4、集中采购机构应该按照管理环节和流程设置内部机构，以体现相互制约关系。
（三）采购人的内部监督（P232——P233）
政府采购项目的采购标准应当公开。
采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。
（四）政府其他有关部门的监督（P233——P234）
1、审计机关的监督
2、监察机关的监督
3、其他有关部门的监督
（五）政府采购活动的社会监督
任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。
第三节国库集中收付制度
一、国库集中收付制度（P235第三段）
1、含义：
也称为国库单一账户制度，是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。
即预算单位使用资金但见不到资金，未支用完的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理动作。
财政收入：
税收收入、依法上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入
国库单一账户体系→由财政部门管理
（1）国库单一账户（在中央银行开户）
（2）财政部门和预算单位的零余账户（在商业银行开户）
（3）财政专户（在商业银行开户）
（4）特设专户
供应商、用款单位
缴入国库
财政支出
2、优点
（1）有利于加强资金调度和管理
（2）避免多头、重复开户的混乱局面
（3）防止营私舞弊
（4）加强资金支出过程的监督和管理
（5）防止牟取私立
二、国库单一账户体系（P236）
国库单一账户、零余额账户、财政专户、特设专户
（一）国库单一账户
财政部门在中央银行开设的国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并与财政部门在商业银行开设的零余账户进行清算，实现资金收缴入库和资金支付。
（二）财政部门和预算单位的零余账户（在商业银行开户）（P236）
1、财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余账户；在商业银行为预算单位开设零余账户。
零余额（财政部门的零余额和预算单位的零余额）
（1）财政部门零余额账户，主要用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；
（2）预算单位零余额账户，主要用于授权支付和清算。
（三）财政专户（P236）
财政部门在商业银行开设财政专户，用于记录,核算和反映非税收入的收支活动，用于非税收入资金的日常收支清算。
（四）特设专户
经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过
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