农业信贷担保服务体系建设的模式困境及发展选择文档格式.docx
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长期以来，农业、农民“贷款难、贷款贵”问题未能得到有效破解，现有农村金融体系与种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体的迫切资金需求难以对接的矛盾愈来愈突出。
如何顺应农村信贷需求的变化，创新性地设计出能有效满足新型经营主体融资需求的金融产品及供给模式，是研究者与政策层亟须解决的重大课题。
近年来，农业信贷担保作为连接商业金融与农业发展的桥梁和纽带，对于促进信贷资金投向农村融资主体，缓解农业贷款难起到了一定的作用。
不少学者针对农业信贷担保的现状，对农业信贷担保的运作机制及存在的问题进行了理论探讨和案例研究。
财政部、农业部和银监会联合发文提出，要用三年时间建立覆盖全国的政策性农业信贷担保体系。
目前，从研究层到政策层，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农业信贷担保体系，被认为是建立普惠农村金融体系不可或缺的一环，是新常态下促改革、调结构、惠民生的重要举措。
农业补贴改革试点以及农村集体产权制度改革的逐步推进，也为农业信贷担保服务体系建设提供了政策与制度支持。
然而在农业信贷担保的实践中，由于没有一套成熟、高效的方法可以借鉴，各地都在积极探索，涌现了一些各具特色的信贷担保模式，同时也遇到了不少发展难题。
本文将归纳现有农业信贷担保的几种业务模式，分析其在运作过程中面临的困境，并提出农业信贷担保服务体系建设的发展选择，以期为统一部署建立全国农业信贷担保体系提供参考。
一、农业信贷担保的几种业务模式
根据信贷担保运作方式的不同，目前农业信贷担保业务主要有以下几种模式：
（一）基于政策性农业担保机构的信贷担保
在该模式下，农业信贷是由政府全额出资或主导组建的农业担保公司进行担保。
这种财政支持下的农业信贷担保大多实行市场化运作，且担保项目具有明显的政策导向。
如苏州市农业担保有限公司就是由苏州市政府全额出资的政策性农业信贷担保机构，其设计出的“一保两补”机制
（1），将担保贷款向符合农业产业规划和产业政策，以及市政府重点扶持的农业微利项目倾斜。
（二）依托农业产业化龙头企业（核心企业）的产业链融资担保
在农业产业化实践中，“龙头企业+基地+农户”的生产协作方式不仅在龙头企业与农户之间形成了风险共担、利益共享的紧密关系，龙头企业还可以通过向合作农户提供农业生产资料，并收购其产品的方式控制农户的现金流，这使得依托农业产业化龙头企业的贷款担保成为可能。
产业链融资担保模式就是一种基于农产品种植（养殖）、加工、销售一体化的金融创新方式。
该模式通过农业产业化龙头企业的信用担保和动产抵押，以及对贷款的封闭式管理，将产业链核心企业的信用转化为上下游成员的融资能力，从而降低金融机构面向农业贷款的交易成本与风险。
在该模式中，信贷担保大多是通过政府注资、农业产业化龙头企业入股的农业担保公司进行。
四川乐山巨星畜牧投资担保有限责任公司就是一例，该担保公司采用“农户+龙头企业+担保公司+银行”的“四方合作、封闭运行”运作模式，实现了贷款的发放和回收封闭运行。
（2）[1]又如，四川资阳市于2003年设立资阳市“千万工程”信用担保公司，以资阳生猪养殖产业链为依托，由金融机构、担保公司、饲料企业、种畜场、合作社、肉食品加工企业和保险公司共同组成“六方合作+保险”的新型农业融资模式。
[2]
产业链融资担保也有少数是通过完全由农业产业化龙头企业出资成立、实施商业化运作的农业担保公司进行。
如通威农业融资担保有限公司是由通威股份有限公司投资9500万元设立的全资子公司，是四川第一家由民营企业注资成立的专业从事农业融资的担保公司，主要为产业链下游养殖类客户提供融资担保服务。
（三）基于农村互助合作组织的信贷担保
基于互助合作的农业信贷担保是一种自发秩序而形成的组织创新形式，在许多国家被作为解决农村信贷配给问题、防范信贷风险、提高信贷效率的有效途径。
在我国呈现出农户联保、社区互助担保、专业合作社担保、农村资金互助组织担保、贷款担保协会担保等形式。
1.农户联保是农户在自愿基础上组成联保小组，签订联保协议，为获得生产所需的贷款相互担保、相互制约，共同承担连带保证责任。
在我国农村地区，农村信用社和小额贷款公司已大量开展农户联保贷款业务。
2.社区互助担保是指在一个小的社区范围内，成员之间基于经济或者地缘、血缘等特殊关系，投入一定的资金作为担保基金，为成员从银行获得贷款提供担保。
如福建霞浦县于2007年成立石湖农业发展担保有限公司，村民每户入股2000～10000元不等，担保公司与信用社签订合作协议，为入股的农户生产经营贷款提供担保服务。
[3]
3.专业合作社担保将专业合作社作为贷款单位，实施整体授信，把对入社农户的贷款由“零售式”转为“批发式”，从而降低直接面对中小农户的信息不对称程度和经营成本。
[4]如四川大邑县于2012年由中国民生银行、木材加工企业、林业经济合作组织、林业经营者自愿组成林业商业合作社，通过该合作社为社员提供贷款担保，将社员从需要贷款的散户凝聚成“团购”的集体户，建立银行注资、协会兜底、政府贴息的扶持林业产业发展模式。
4.农村资金互助组织担保就是先由一定区域内的村民和小企业共同出资成立资金互助合作社，然后由合作社将筹集起来的资金入股农村信用社，再以入股资金对合作社成员向农村信用社申请贷款提供担保，建立一种“农村信用社+资金互助合作社+农户”的信贷担保机制，被称为“股权信贷模式”。
[5] 5.贷款担保协会担保一般是由若干农户本着自愿结合、互惠互利、诚实守信的原则，组建贷款担保协会，会员向农村信用社存入一笔担保保证金，自愿履行担保协议职责，担保协会为本村农户借款提供担保，担保贷款金额通常为担保保证金的1～10倍。
[6]
（四）引入信托公司的信贷担保
该模式旨在发挥信托制度的财产隔离功能，即由农业经济合作组织（如专业合作社）将土地承包经营权等委托给信托公司，由其履行管理职责，将土地出租等的信托收益权作为农村经营主体申请贷款的质押担保来取得融资。
[7]黑龙江肇东市五里明镇的“五里明模式”，就是引入信托公司的信贷担保创新模式。
即，农户以土地入股加入合作社，镇政府将合作社的土地经营权、农机设备收益权以及鱼塘承包经营权委托给中粮信托，中粮信托将上述信托收益权质押给龙江银行，作为合作社的贷款偿还担保，龙江银行与合作社签订贷款协议并向合作社发放贷款。
（五）基于中小企业信用担保公司的农业信贷担保
自从1999年开展中小企业信用担保试点以来，中小企业信用担保在制度建设、操作运行和管理方式等方面形成了较为完整的体系。
该种模式就是借鉴中小企业信用担保的经验和运作模式，将中小企业信用担保机构的业务向农业担保延伸。
如四川泸州市于2000年成立了泸州中小企业信用担保有限公司，为了促进现代农业产业发展，搭建农业产业化发展融资服务平台，采取“两块牌子、一套人马”的运作方式，成立了泸州市兴泸农业融资担保有限公司，依托泸州市兴泸融资担保公司成熟的运营模式和经营策略，开展针对农业的贷款担保业务。
[8]
二、农业信贷担保服务体系建设面临的困境
农业信贷担保的发展晚于整个融资担保行业，发展时间较短，积累的经验不足，已有的相对成熟和成功的模式较少。
尽管形式各异的信贷担保模式在破解农民“贷款难、贷款贵”的问题上取得了一定的成效，但各地担保机构在业务拓展过程中仍存在不少困难，农业信贷担保服务体系建设仍面临发展困境。
（一）担保基金与风险补偿的长效机制不健全，制约了担保公司的担保能力
对于政策性担保机构而言，其资本金来源以地方财政资金和资产划入为主，但由于多数地方政府财政紧张，尤其是在我国经济发展进入新常态的背景下，经济增长速度放缓，财政增收和增加财政支农的难度加大，担保机构难以持续、充足和及时地得到担保基金补充，加上农业担保机构的风险补偿机制不健全，财政资金与担保公司之间的长效扶持机制尚未形成。
由于担保机构的担保规模受注册资本限制，担保服务常常出现资金缺口，总量上无法满足农业经营主体的融资需求。
对于互助性担保机构而言，其担保资本金来自于成员的入股。
由于成员多来自一个较小的社区，大多是本身经济处于劣势的农户为取得发展资金的联合，资本金规模难以壮大，所提供的担保贷款很难满足农户的融资需求。
（二）农业产业链自身的结构缺陷，加大了信贷担保的操作风险和道德风险
农业产业链融资担保依赖产业链核心企业的信用，即农业产业化龙头企业的信用状况和整体实力，决定了产业链融资的质量和效果。
如果龙头企业与农户良性合作，则可以提高产业链成员的信用级别；
但一旦农业龙头企业经营恶化，这种风险会扩散到整个产业链，影响产业链融资担保的可持续性。
[9]我国农业产业化龙头企业数量多，但普遍实力不强。
受制于各地农业产业化发展水平及企业规模、资本、信用等级等，目前符合银行担保贷款的龙头企业较少，龙头企业担保额度有限。
另外，在农业产业链融资担保模式下，贷款资金封闭运行的特点决定了核心企业始终处于优势地位，农户不能实施对贷款资金的支配、监督和管理，农户的贷款履约责任被动地转为单一的生产或加工责任，不仅使农户失去了经营自主权和交易对象选择权，还进一步降低了农户的谈判能力。
如果核心企业出现道德风险，则可以利用价格、交易、账期方面的优势，通过侵占农户利益实现短期收益最大化。
[10]
（三）农业信贷担保业务品种少，难以满足农业经营主体多样化的资金需求
目前，农业担保贷款主要集中于流动资金贷款，贷款期限较短。
这主要是因为银行出于资金安全考虑，对农业中长期贷款更趋保守和谨慎，使得各类农业经营主体得到银行中长期贷款比较困难。
据针对北京市农民专业合作社的调查发现，农民专业合作社的资金需求以生产性资金为主，资金需求期限以一到三年为主，但银行更偏重于流动资金贷款。
[11]可见，银行贷款与农业资金需求之间存在结构性矛盾，农业担保贷款仍不能满足融资主体资金使用期限多样化的需求。
另外，大多数农业信贷担保公司的业务模式单一，尤其是互助合作基础上的信贷担保，生产经营的专业化、规模化等特点，决定了担保贷款过于集中在农业生产中的某一行业。
一方面，贷款方向的单一性，无法满足农业生产经营多样化的资金需求；
另一方面，由于市场、自然、管理、技术等方面的因素使风险更加集中，一旦发生代偿，极易引发资金链断裂，将担保机构推至破产的边缘。
（四）农户有效抵押物少与担保抵押刚性约束的矛盾，导致农业信贷担保的覆盖面有限
目前，农业信贷担保机构在提供担保的过程中一般要求承贷主体提供相应的反担保。
这种反担保机制设计一定程度上降低了担保机构的风险，但由于农户或农村中小企业所拥有的农村集体土地、房屋、土地承包经营权、建设用地使用权等主要产权归属不明、流转不畅，抵押或质押受到极大的限制。
大多数农户由于无法提供有效担保物而被农业担保机构拒之门外，这不仅影响了农业担保公司担保作用的发挥，还使得农业信贷担保的实际服务对象有偏离农户的倾向。
[12]据针对福建省近年成立的涉农担保机构的调查显示，担保机构以涉农中小企业、农业龙头企业、专业合作社和种养大户为主要服务对象，农业信贷担保在解决普通农户担保难、增加农户信贷可得性方面发挥的作用十分有限，农业信贷担保的覆盖面仍然过窄。
[13]
（五）银行缺乏承担信贷风险的动力，使担保机构陷入风险增大与持续经营困难的“两难境地” 由于农业担保业务的特殊性，银行缺乏与担保机构，尤其是实力较弱的担保机构合作的动力。
目前大多数农业担保业务发生在与信用社之间，更多的银行还没有把农业担保公司纳入合作对象，银行与担保机构之间并不是平等合作的关系。
在担保业务合作中，银行与农业担保机构签订合作协议，甚至不是为了做大做强农业担保贷款，而仅仅是为了吸收担保机构的资本金。
即使是基于担保贷款的合作，银行也通常在合作之前提出前置条件，要求担保机构按1∶1的比例缴存担保基金，并只按1∶1的规模提供贷款担保，一旦贷款发生风险，银行先从担保公司存在银行的担保基金中扣收贷款本息，将100%的贷款风险转给农业担保机构；
或者直接规定单笔担保贷款限额（如浙江台州三门县农信社规定与其合作的扶农担保公司的最高担保额仅为20万元），限制了担保机构的担保能力。
[14]不仅如此，在当前世界经济增长乏力、我国经济下行压力增大的背景下，不少中小微企业的经营风险必然向担保机构转移和集中，在担保机构承担100%贷款风险的情况下，农业信贷担保机构遇到了前所未有的风险管控压力，代偿和风险处置可能将成为新常态，其持续经营能力受到巨大的挑战。
此外，银行放贷支持的重点往往与农业担保公司的推荐项目不一致。
一些农业担保公司愿意扶持的项目，由于用款规模小、产出周期长、效益不稳定等原因，银行却不肯放款，使得农业担保公司在融资主体与银行之间处于非常尴尬的境地。
[15]可见，在担保机构与金融机构的合作中，担保机构基本处于被动地位，既承担了借款人的市场风险，还要面对金融机构的道德风险。
（六）农业信贷担保业务的定位偏差与同质化竞争，危及担保机构的存续发展
由于资本金来源不同，农业信贷担保机构的社会责任存在差别。
与互助性和商业性担保机构不同的是，政策性农业担保机构往往由政府出资组建，必然要承担一定的社会职能，履行扶农、助农的重任。
但绝大多数政策性农业担保机构实行市场化运作，不仅要实现社会效益，还要保证实现一定的经济效益。
为履行其社会职能，政策性农业担保机构的担保费率往往要低于一般商业担保。
按照财政部相关规定，担保费按照不超过银行贷款利率的50%收取，低于担保市场收费标准的部分，中央和地方财政给予补贴。
但目前政府承诺的保费补贴未能及时足额到位，加上农业信贷担保的高风险、高成本和担保贷款追偿困难，政策性担保机构甚至难以达成有效的收支平衡，面临难以维持生存的困境。
通常，商业性担保机构的担保费率高于政策性担保机构，但金融机构很少对担保贷款给予利率优惠，甚至实行利率上浮，再加上一定比例的担保费，使得借款户融资成本很高，从而制约了担保公司的业务拓展能力。
如新希望集团旗下的六合集团，与无棣县政府共同出资成立和兴牧农业担保有限公司，为专业养殖户提供贷款担保，其中与六合集团签约的农户（合同户）按照基准利率上浮50%支付贷款利息，非合同户贷款利率上浮100%，并一次性缴纳贷款金额3‰的担保费。
如此高的融资成本使得商业性农业担保机构的市场认可度并不高，和兴牧担保公司在运作中对贷款的担保杠杆系数（3）只有3.08，担保放大倍数（4）只有0.9，远远低于与信用社约定的5倍担保倍数。
[16]此外，随着经济与金融环境的变化，政策性和商业性担保机构的业务目标与职能定位不断模糊，部分政策性担保机构为了追求经济效益，转而开展商业性担保服务，凭借其政府背景和行政能力，在业务拓展上比商业性担保机构更具竞争力，很大程度上损害了农业信贷担保行业的公平竞争环境，危及商业性担保公司的存续发展。
[17]
（七）农业信贷担保机构之间缺乏有力的联系机制与合作平台，降低了农业信贷担保的运作效率
目前，尽管大多数地区都尝试建立了形式各异的农业信贷担保机构，但农业担保体系松散化、低效化问题仍较为严重。
尤其是各农业担保机构之间缺乏相互支持与协作，缺乏有力的联系机制和合作平台，使得担保业务的集中度较低，不仅无法发挥整体力量应对借款户和企业等方面的要求，导致其在与金融机构进行业务合作时议价能力弱，也无法发挥信贷担保机构上下联保的效能，使财政资源无法共享，大大降低了农业信贷担保的运作效率。
特别值得一提的是，在一些经济欠发达地区，农业信贷担保的区域分布不均，担保机构一般设立在县及其以上地域，甚至一个县里没有一家。
即使在拥有担保公司的县城里，担保公司的业务开展也并不理想，这主要是由于这些担保业务大多担保金额小、笔数多，且大多远离城镇，管理成本较高，致使县以下的农业担保需求实际受理率低下的现象普遍存在。
三、农业信贷担保服务体系建设的发展选择
由于金融生态与产业环境的差异，农业信贷担保难以形成一套适于全面推广的担保模式。
但各地在担保实践中仍然需要通过创新体制机制，建设一个能力更强、带动更广的农业信贷担保服务体系，以促进各类担保机构形成合力，提升担保机构的担保能力和防范风险能力，撬动金融和社会资本投向农业农村领域，推动农村一二三产业融合发展。
（一）建立农业担保资金投入和风险补偿的长效机制，提高农业信贷担保机构的担保能力
担保基金的来源和规模是担保机构存在与发展的关键，建立农业担保资金投入的长效机制，是担保机构存续发展的前提。
根据财政部、农业部和银监会联合印发的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，省级财政部门要利用中央财政支持粮食适度规模经营补贴资金，对省级、市县级农业信贷担保机构进行资本金注入。
各地政府在落实这一政策措施时，不仅要在财政预算中明确作为农业担保基金的投入比例，还需规定资金投入逐年变动的计算方法和基金使用的权限等，形成政策性担保机构担保基金投入的长效机制。
对于政府主导或参与成立的信贷担保机构，可以采用担保贴息、以奖代补等方式，鼓励担保机构不断增加注册资本，并将其上缴的税费以全额返还的形式增加担保基金，从而不断提高农业担保机构的担保能力。
农业担保成本高，收益低，风险相对较高，因此没有一定的风险补偿机制难以撬动担保资源向农业企业倾斜。
大多数发达国家在担保实践中都建立了风险损失补偿机制，对农业信贷担保机构进行再担保和风险补偿。
如日本成立了农业专项风险金补助制度，对各信用保证协会提交的涉农担保项目按比例承担连带赔偿责任。
[18]借鉴国际经验建立科学合理的风险补偿机制，一方面，通过设立风险补偿基金，确定每年允许担保机构亏损的最高额度或比例，在额度内由补偿基金给予补贴，超过额度亏损部分，由担保机构自行承担；
另一方面，加快组建省级和中央级再担保机构，逐步形成中央级担保机构对省级再担保机构、省级再担保机构对地市级担保的分级再担保运行模式，从根本上提升农业信贷担保机构的担保能力，为其全面兜底风险发挥应有的功能和作用。
（二）鼓励分类设计差异化担保产品，提升农业信贷担保的惠及面和支持效率
为满足农业经营主体多样化、个性化的信贷需求，政府应鼓励担保机构根据信贷主体的特点对担保产品进行分类设计，实施差异化的支持政策。
首先，根据农村经济主体的不同，将信贷担保分为农户类贷款、小微企业类贷款、农业产业化类贷款、龙头企业类贷款和农村创业类贷款等五类。
在此基础上，结合农业生产的特点，可将农户类贷款细分为从事特色经济作物种植的农户，从事粮食作物种植的农户，从事养殖业、林业和渔业的农户，并对创业类贷款进一步划分为“初创型”和“成长型”两类。
针对不同类型农户的特点，根据生产周期的不同灵活设定贷款期限，设计不同类型的担保产品，并相应规定不同的信贷流程和费用标准。
其次，鼓励担保机构根据农业企业的信贷需求，结合其发展阶段和前景，为其量身定做信贷担保产品，提升农业担保的运作效果。
再次，积极引导农业信贷担保机构的担保范围，逐渐从流动资金担保向生产性资金、农业服务业等更广的领域延伸，增大担保的市场份额和业务量。
此外，还应通过引导信贷担保资金的流向，将担保业务的展开与贯彻产业政策和调整农业产业结构结合起来。
在确定担保项目和贷款发放对象的过程中，充分发挥农业管理部门的地缘、人缘、技术和信息优势，由农业管理部门对项目的科技含量、发展前景和市场风险进行评估，并结合农业发展政策导向，向担保机构推荐符合产业发展要求的农业项目，提高政策支持的效率。
（三）引导探索可行的反担保途径，有效破解农户抵押品不足的困境
如前所述，农业信贷担保的反担保措施受到农户有效抵押品不足的限制。
因此，需积极引导担保机构探索可行的反担保途径，解决农户因缺乏抵押物而难以获得担保贷款的问题，这也是农业信贷担保机构的生存活力所在。
农业担保机构可以根据融资主体的不同因地制宜地尝试保证、生产机器设备抵押、交通工具抵押、经营权及有价单证质押、存货质押、法定代表人个人财产抵押、公务员担保、不动产抵押等反担保措施。
如，北京市农业融资担保有限公司通过“大型农机购置融资担保”金融产品进行反担保，将贷款购置的农机作为抵押物；
重庆农业担保有限公司推行的农村“三权”（土地承包经营权、林权和宅基地使用权）抵押融资担保贷款模式和“四权”（农村三权+生物资产）抵押融资委托贷款模式，值得借鉴和推广。
（四）健全风险分担合作机制，改变担保机构承担全额风险的弱势地位
农业信贷担保机构作用的发挥，很大程度上取决于金融机构的认同与合作。
建立担保机构与银行之间“风险共担、利益共享”的合作机制，是担保机构实现有效运营的前提。
一方面，对于担保机构担保的贷款，政府可以与银行协商降低利率水平，并通过财政贴息等方式按比例补偿银行的利息损失。
为促进金融机构与担保机构加强合作，政府还应将政策性贷款贴息资助的农业项目适度向农业信贷担保机构倾斜。
另一方面，构筑由政府、担保机构和银行三方面共同参与的对话平台，促进相关利益主体之间的沟通交流。
如政府定期组织举办“银担农”洽谈会等。
目前，不少地区正在积极探索信贷担保风险分担的新模式。
如安徽省从2014年起试点推进“4321”工程，即一旦发生代偿，由承办的政策性担保机构承担40%，安徽省担保集团承担30%，银行承担20%，地方政府财政承担10%，从而构筑起更加公平和可持续的“银政担”合作新机制，取得了良好的成效，值得借鉴。
（五）推动担保业务结构创新，实现农业担保政策内涵与商业价值的有效平衡
农业信贷担保业的可持续发展，需要兼顾各类资本的诉求，充分发挥各类担保机构的优势，实现担保资源和信贷资源的优化配置。
一方面，对政策性担保机构担保业务的公益性和收益性给予适度的比例设计，通过政策导向与市场化相结合、扶微扶农与创新发展相结合，实现社会效益与经济效益的最佳平衡。
另一方面，鼓励担保机构发挥业务特色，分层分类发展。
政策性担保机构应充分体现政策性的扶持作用，其服务的目标群应该是带动辐射作用大的科技型、产业型农业企业和合作生产组织，以及服务于新农村建设的基础设施项目等。
其他担保机构则着眼于农户与农村中小企业的贷款担保上，以避免由于业务对象重叠而引起的低效竞争。
通过科学合理的制度设计，促进政策性担保机构与商业性担保机构职能的有机结合，既体现农业担保的政策内涵，也兼顾担保的商业价值。
（六）加强担保机构培训平台和人才队伍建设，提高担保机构的业务水平
农业信贷担保是个专业性很强的行业，涉及的担保业务面更广，担保主体更为复杂，对人员素质的要求也比较高。
近年来，尽管各类农业信贷担保机构不断涌现，但懂农业、懂金融、懂市场的专业人才短缺的问题比较突出，机构工作人员大多来自财务或银行部门，无法及时深入调查和把握企业、产业的运行风险，既不利于担保业务的拓展，也不利于担保机构的风险防范。
加强担保机构培训平台建设，强化担保专业人才培训，有利于更好地设计和开发担保品种，促进担保业的理念更新与创新能力的形成，提高担保机构的业务水平。
农业信贷担保的人才队伍建设要根据不同层级担保机构的特点和业务需要，坚持引进与培养相结合的原则。
省级机构要重点引进专业管理人才，开展适合农业特点和地方产业发展要求的信贷担
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