我国高校债务危机的形成原因及制度解锁Word格式文档下载.docx

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　　教育部2009年3月18日明确表示，2009年的工作要点之一，是“开展化解高校债务风险工作”。

我国高校债务危机问题受到社会各界关注已经有数年了，然而此次教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度工作要点，特别是在全球经济危机的大背景下，把高校债务危机问题提到日程安排上来，探讨解决这一困扰高校多年的“老大难问题”具有重要的现实意义。

时至今日，我国高校债务危机状况如何，究竟是什么原因导致了高校债务危机，高校债务危机到底应该如何破解，这是本文需要直接面对和解决的问题。

　　一、当前我国高等院校债务危机现状

　　根据2008年5月出版的《2008年中国高等教育行业趋势研究分析报告》显示，我国高等教育招生数和在校生规模持续增加，2007年全国各类高等教育总规模超过2700万人，高等教育毛入学率达到23％。

国家教育部做了“十一五”教育事业发展规划，在规划中提出，到2010年我国高等教育在学总规模达到3000万人左右，毛入学率达25％。

其中普通本、专科在学规模达2000万人，研究生达130万人，成人本专科达600万人。

由此，自1909年我国高校开始扩招试点工作，并逐年铺开，高等教育的“精英教育”模式已经全面转向国际公认的“大众教育”模式，我国高等教育事业取得了可喜的成绩。

　　然而，随着我国高等教育大众化进程的不断推进，一方面使更多的学生能够有机会走上高等教育的殿堂，而另一方面在高等教育事业中凸显的高校债务危机问题却不断加深。

根据《2007年中国教育蓝皮书》披露，到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。

2007年3月19日，吉林大学财务处在校园网上发布了《关于召开征集解决学校财务困难建议座谈会的通知》。

通知称，从2005年起，学校步入了付息高峰，每年支付的利息多达1.5亿至1.7亿元，学校的可支配资金大大减少。

于是，吉林大学欠债30个亿的消息曝光。

时任吉大校长的周其风也成为了舆论的中心，学校已经处于“破产”边缘。

随着吉林大学债务危机的曝光，高校一直隐而不显的债务问题浮出水面，大家开始把目光聚焦在高校债务问题上。

于是2007年的“两会”上，高校债务问题引发了一场热烈的讨论，成为“两会”最受关注的热点之一。

　　2008年开始，高等院校进入第一波的偿还债务的高峰期，即使高校保持现在备受诟病的高收费不变，也难还清巨额贷款，看来银行坏账增加很难避免。

由于当前金融危机造成对我国高校的就业问题的严峻挑战，近日，教育部和国家发改委联合下发的《关于编制2009年全国研究生招生计划的通知》，根据通知，2009年硕士研究生招生计划将比上年增长5％左右，研究生招生计划安排47.5万人，比2008年增加2.75万人。

而2009年大学本科扩招也是会进一步加大。

这是应对金融危机下严峻就业问题的一种应急手段。

这也就意味着，我国高校院校即将面对新一轮的扩招和扩建，高校债务问题将更为严峻。

　　当前学术界对于我国高校债务问题的研究已经比较多，它们多数是从实证的角度分析高校、国家、银行三者行为的。

但这些文献没有一套方法论作为分析工具，多数只是从表面进行原因探讨，没有深入到债务危机形成的根本原因。

本文试图从新制度经济学视角研究这一问题，并提出制度“解锁”办法。

　　二、我国高校债务危机形成的原因

　　由罗纳德?

科斯、诺斯、威廉姆森、德姆塞茨、阿尔其安、张五常等人构建起来的经济学体系，被学术界公认为新制度经济学。

新制度经济学发展存在很多分支，有产权经济学、委托，代理理论、交易成本经济学、公共选择理论、制度变迁理论等等，在经济学上独树一帜。

下面将利用新制度经济学的理论体系来分析我国高校债务危机形成的原因，并以此提出“解锁”路径。

　　1　高校债务的核心问题是产权不清晰

　　科斯认为，产权清晰，能减少交易成本，保证资源配置的高效性。

高校负债的深层原因正是由于产权不明晰。

我国公立高校与私立学校在管理层的行为方面存在着根本的不同。

公立高校由于资金主要来源于政府和直属部门的财政拨款，是吃财政饭的，因此在高校资金的运用上只强调支出而忽视了使用效率。

对高校资金的审计和监督也多是流于形式，没有真正发挥对资金的绩效考核作用。

我国私立学校的资金多数来源于股东的融资，学校会成立股东会，学校的运作和管理是要完全向股东负责的，对资金的运用有明确的考核指标。

因此，私立学校的管理层是不敢盲目乱建扩张的。

公立高校和私立学校在资金使用上之所以存在根本的不同，就在于产权的约束强弱。

由于公立高校从银行所贷的款项，既是银行的，又是国家的，公立高校的应还贷款还是得由国有资产负担。

所以，即使高校还不上债，高校负责人也不会担心。

因为负债只不过是钱从国家的左手转到右手罢了，国家不会让学校破产的。

在高校负债这个问题上，借的一方无视自身的偿债能力盲目求贷，贷的一方明知对方无力偿还仍把款项贷出，这等于求贷和放贷的权利被放大和滥用，使得国家这个产权联合拥有者的正当权利受损。

　　2　高校负债的先天缺陷是不当的委托一代理关系

　　委托代理理论是新制度经济学的主要研究方向之一，也是信息经济学的一个重要研究领域。

该理论主要研究市场主体在非对称信息的条件下，如何达成最优配置的。

由于市场参与主体之间所掌握的信息是不对称的，一般将具有相对信息优势的市场参与者称为代理人，处于信息劣势的市场参与者称为委托人。

二者在具备一定条件的情况下，便构成了委托一代理关系。

由于委托方和代理方的效用最大化函数不一致以及信息不对称等原因，委托一代理问题便产生了。

　　在我国高校债务方面，我们可以把政府和高校的国有资产经营管理者看成是委托-代理关系的两方。

由于政府和高效的国有资产管理者的双方目标函数不一致，或者说效用最大化函数是不一致的，在没有有效的激励机制和约束机制下，高校的资产管理者会有“寻租”的空间，通过信贷扩张，进行高校的建设。

一方面提高政绩，另一方面有经济利益的诱惑。

由于我国现阶段高校信贷的事前风险评估体系和审计制度没有完全建立起来，法律机制也不健全，必然存在委托一代理问题的发生。

亦即在信息不对称和相关监管机制缺位的情况下，高校的贷款越贷越多，造成的问题也越来越严重，数目巨大的呆账和死账的出现显然不是中央政府所愿意看到的。

　　3　高校负债呈现制度“路径依赖”趋势

　　路径依赖（pathdependence）是诺斯的制度经济学中一个十分重要的概念。

其主要是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。

路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。

人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，沿着既定的路径。

经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化（诺思的路径依赖Ⅰ）；

也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞（诺思的路径依赖Ⅱ）。

　　在我国，高校收入的来源渠道主要有两条：

一是国家的财政拨款，二是征收学费。

其中，财政拨款基本上用于学校人员工资的支出，不可能有结余。

而收取的学费中国家明文规定必须不少于25％用于返还学生，不少于20％用于弥补教学经费的不足，不少于1％的比例用于毕业生的就业指导，只能将54％的剩余学费收入用于贷款的还本付息。

即使将学费剩余54％全部用于还贷，对于规模巨大的高校贷款本息也是杯水车薪。

由于财政投入和其他融资渠道有限，高校只能向银行贷款举债办校。

　　尽管早在2004年，教育部和财政部联合颁发了《关于进一步加强高等学校责任制，加强银行贷款管理，切实防范财务风险的意见》，提出“谁贷款谁负责”的原则。

但是由于我国高校承担着社会责任，国家通过高校实现教育公平，因此这种让高校自己承担债务的做法显然不现实的，这一规定也必然是一纸空文。

兼之高校的校长多数是行政任命的，就如2008年初全国数所重点大学高校校长和党委书记的变动任命，尽管任命之前对其先前所在高校的债务进行审计，但只流于形式，对出现严重问题的高校校长和党委书记也没有进行必要问责，因此，高校长期形成的债务在一届接着一届变动过程中被搁浅，这就注定国家必然充当着高校负债的最后还款人角色。

换而言之，“高校贷款一债务危机一政府偿还”的循环反复模式必然长期延续下去，形成路径依赖，使该制度模式锁定在无效率的状态下，造成国家更大范围的损失。

　　三、我国高校负债问题的制度“解锁”措施

　　要打破我国高校债务危机形成的路径依赖与锁定效应，就必须重新安排制度，设计破解的有效方法。

具体而言，必须做到以下三点，才能从根本上或源头上解决我国高校长期负债的困局。

　　1　明晰产权，实施政校分开

　　目前我国高校的资金来源主要还是通过国家直接拨款的方式筹集资金。

而我国国家拨款方式是将财政预算资金直接拨到高校的帐户上的。

在高校扩张进行大规模举债的时候，由于国有商业银行和政策性银行与国家的天然亲属关系，高校举债的把关力度出现了真空地带，作为第三者银行并不知道高校到底具有多大的偿还能力，即使了解也无法控制。

因此，必须对现有的高校治理体系进行改革，对原有的国家拨款方式进行改革，一方面借鉴当初国有企业改革的做法，实现国家、高校的政校分开，使高校成为一个相对独立的法人，政府在给予高校的财政支持后，不再承担其他财政责任；

另一方面国家、银行、高校三者之间必须进行协商，共同预算财政拨款，建立贷款绩效跟踪和风险评估系统。

　　2　成立独立的高校信贷管理委员会，化解委托代理问题

　　以往高校在进行信贷规模扩张的时候，往往向直属主管部门或者上一级政府部门提出申请，一般主管部门或地方政府都会给予一定比例的拨款，对拨款的评估、绩效考核把关不严。

因此，可以考虑建议一个独立的高校信贷管理委员会，充当政府和高校的中间机构，化解政府和高校之间的信息不对称引起的委托一代理的先天缺陷。

国家或者地方政府及直属主管部门对高校的拨款必须通过该委员会进行，彻底改变政府直接向高校拨款的方式。

而高校信贷管理委员会的产生必须在政府教育部门的指导下，通过向社会征集具有公信力的权威人士，由管理专家、财务专家、风险评估专家、资本运营专家等社会知名人士和教育界人士组成，设立一个委员会主席，每3年轮换。

高校信贷管理委员会在加强高校债务管理工作中，第一，加强高校信贷之前的可行性研究，进行科学规划和合理财政预算；

第二，引入绩效预算，对高校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估，定期向社会公布高校信贷诚信度，社会信贷等级评估制度，作为今后拨款的重要依据，对高校信贷诚信度不高的高校予以通报，减少甚至停止信贷。

　　3　拓宽高校融资多元渠道，破除高校债务“路径依赖”

　　我国高校的经费来源以及债务形成的特点，很大程度上取决于高校的投资体制。

由于我国高校的公益性质，使得其经费来源主体是国家。

随着我国高校的自主招生的权限越来越大，扩招的力度越来越强，高校的信贷又主要由地方政府和国有银行进行。

因此，高校在信贷过程中在出资主权不明晰，终端责任人不明确的情况下，极易形成不良资产，进而演变为高校债务危机。

最终政府还是要对高校债务进行偿还，高校债务的“路径依赖”将进一步加深。

随着我国市场经济的发展，我国原有的教育配置方式发生了巨大变化，这就要求我国高校的融资和投资体制也必须扭转，破除“高校贷款――债务危机――政府偿还”循环反复的债务“路径依赖”模式。

尽快完善我国高校的办学体系和投资体系，高校办学与投资应实行主体多元化，充分调动社会投资主体投资办学的积极性，形成多种力量投资办学的新体制和新格局。

　　具体而言，第一，成立规范的大学基金会，负责高校投融资事宜。

高校应吸收美国、英国等西方发达国家高校基金会的成功经验，一方面通过挖掘和整合校友资源，成立规范的大学基金会，专门接收校友的社会捐助和捐赠；

另一方面设立机构专职负债高校的投融资事宜。

高校要进行信贷扩张，通过大学基金会向“独立的高校信贷管理委员会”提出申请，并接受高校信贷管理委员会的评估和审查；

第二，加强“产学研”合作模式，提供有偿服务。

当前我国正处于国际金融危机的深度影响中，国务院及地方各级政府正纷纷出台政策，鼓励科技型企业与高校的深度合作，如广东省科技厅在2009年省科技计划中专门在“产学研”合作项目里单列出“科技特派员”项目，从高等院校选派科研能力强的专家进驻企业，加强高校和企业的产学研合作力度。

2009年5月6日国家科技部发出《关于做好支持科技人员服务企业工作的通知》（国科发计[2009]190号），按照“政府引导、双向选择、立足当前，着眼长远”的原则，动员和吸引广大科技人员进入到受金融危机影响严重、急需技术帮助的企业服务，联合企业开展技术攻关，解决企业技术难题。

因此，高校应该抓住此次难得的机遇，不断挖掘自身潜力，发挥自身优势，搞好科技开发与多向合作，提供多种形式的有偿服务，来增加学校经费收入，并努力争取国际资金的投入。

此外，可以考虑发行一定的教育债券、用土地置换来筹集资金的方式解决高校债务问题。

但发行教育债券和进行土地置换的方式需要时间和论证，不是高校还债的长久之计。

　　我国高校的债务问题，不仅有产权方面的问题，还有委托-代理的先天不足，和“高校贷款一债务危机―政府偿还”的恶性循环反复的路径依赖问题。

因此，我们要认真审视和研究高校债务管理问题，逐渐完善高校资产管理的产权界定和责任归属制度，引进一个独立的高校信贷管理委员会负责高校信贷融资事宜，不断拓宽高校融资多元渠道，进行高校债务的制度“解锁”。

相信，通过我国高校债务危机的有效处理，对我国高校的稳定和可持续发展，推动高等教育思想观念、教育体制和运行机制的改革和创新，都将有着深刻的现实意义。