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2、基本框架：
第一部分为导论，主要包括选题原因、文献综述、研究的基本方法；
第二部分介绍我国金融监管体制的沿革和现状；
第三部分具体分析了我国金融监管体制中存在的问题；
第四部分主要是政府在金融监管中面临的“定位困境”；
第五部分是针对上述的分析，提出政府金融监管体制改革的建议。
二、正文：
1、我国金融监管体制的沿革及现状
（1）金融业的分业经营、混业经营与金融监管
（2）我国金融体制改革的现状
2、我国金融监管体制的问题及其分析
（1）机构设置的问题
（2）现阶段金融机构的经营问题
3、政府在金融监管中面临的“定位困境”
（1）金融监管模式的选择
（2）政府是改革的推动者和政府权力收缩之间的矛盾
4、完善我国金融管理体系的对策
（1）我国金融监管要朝统一监管方向发展
（2）积极推动行政体制改革，健全金融监管体制
三、结论
摘要：
本文主要是针对我国目前的“分业经营，分业监管”金融监管模式，研究探讨我国的金融监管机构设置和监管内容安排问题。
从“市场失灵论”、金融业固有的高风险特征以及信息不对称理论出发，并联系我国金融实际，本文认为政府有必要监管金融业，这是政府的经济监管职能的重要组成部分。
同时，我国的金融监管体制在经历了三次变迁后，目前采用的是“分业经营，分业监管”模式。
我国政府设置了中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会四个金融监管机构分别负责金融监管职能。
但是，我国的中央银行缺乏独立性，其货币政策往往受其他因素干扰，不能以独立的专业角度，从维护货币稳定的目标出发制定政策;
银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会作为国务院下属事业单位，行政监管属性不明确，一直处于“尴尬”监管的地位上，不利于其开展金融监管工作。
与此同时，我国的金融业发展又出现了新现象，混业经营萌芽的出现，国有金融机构改革进入关键阶段等等，这些都是摆在政府金融监管工作面前的新问题;
而国际金融业的发展趋势对我国金融业的发展以及金融监管体制也提出了挑战。
我国金融监管体制必须改革，尤其是要改变“分业经营，分业监管”的监管模式，允许混业经营，逐步走向统一监管，合并原有的“一行三会”，建立统一的、全局统筹的金融监管机构。
本文主要采取的是定性分析方法，辅以部分定量分析。
主要是从提出问题--分析问题--解决问题的框架展开全文。
关键词：
政府金融监管、一行三会、“分业经营，分业监管”、统一监管
一、导论
（一）选题原因：
在“政府对经济的监管”的研究中，我选取了“我国的金融监管体制改革初论—论我国金融监管机构设置和监管内容”作为我的毕业论文。
理论原因：
自1929年至1931年的资本主义经济危机爆发后，人们开始认识到，市场是有缺陷的，市场供求对资源配置的引导有时候是滞后的，纯市场导向的生产是盲目的，无限扩大的，最终导致的是供需不平衡。
另外，市场存在外部性、垄断等问题，这些就是通常所说的“市场失灵”。
对于“市场失灵”这一问题，最初，凯恩斯提出了“政府干预市场理论”，主张政府应当干预视察市场经济的发展，弥补市场的不足，这一理论一度在实践中取得了很好的效果。
虽然，随着“滞胀”的发生，理论界的新自由主义再度提出政府不应当过多的干预市场经济。
但是，新凯恩斯主义等学派也提出了“产权理论”、“信息不对称理论”等维护政府干预经济的必要性。
在理论界的这些争论中，有一点是可以看到的:
政府是有必要去干预市场经济的，绝对不干预经济的政府是不存在的。
理论界争论的焦点是政府干预经济的程度、范围和手段等。
政府对金融的监管是政府干预市场经济的一个组成部分，无论是公共管理学还是金融学的理论都认为政府应该对金融业实施监管。
这主要都基于“市场失灵论”和“信息不对称理论”，即金融市场的不完全性，金融市场的失灵使政府有必要对银行等金融机构和金融市场体系进行监管。
（二）文献综述
从有关政府金融监管机构设置和监管内容的研究文献来看，研究内容大致可以分为以下两种意见:
第一种意见认为应该改变当前的监管机构设置和监管内容。
例如，牛水涛认为:
从国际上来看，金融业“分业经营，分业监管”的体制向金融“混业经营统一监管”的体制转换是不可逆转的潮流，而且我国已经出现了混业经营的萌芽，所以应该积极推动我国金融监管机构向统一监管模式转化，逐步放开对“分业经营”的限制。
刘崇明认为，我国应该建立包括国家监管、法人机构内部自律、同业公会自制、社会监督在内的“四位一体”的金融监管体系。
在监管内容方面，王兆星认为，要改变重视国有金融业监管的做法，从积极学习外资金融机构优秀的管理理念和方法入手，改变我国金融机构资产质量。
第二种意见认为当前的金融监管机构设置和监管内容是比较合理的，应该在坚持“分业经营，分业监管”的基础上开展金融监管体制改革。
例如，赵静梅、吴风云从同一监管的原因、实施效果和我国监管体制改革等角度分析，认为我国不应该盲目实行统一监管模式。
李静在主张中国最终走“混业经营，统一监管”的道路基础上，提出了从分业经营向混业经营过渡时期的金融监管措施。
（三）基本框架
本文按照“提出问题--分析问题--解决问题”的逻辑线索，从政府对金融监管机构的设置和监管内容的角度出发考察金融监管的体制改革问题，全文共分为五个部分:
二、我国金融监管体制的沿革及现状
金融业主要是负责资金运作和融通的行业。
从宏观经济角度来看，金融业是将居民储蓄转化为企业投资的行业，在国民经济中发挥着重要的作用。
随着经济的不断发展，金融业从单纯的银行业发展成为涵盖银行、证券、期权期货、保险等各种融资方式的重要部门。
同时，金融业也是一个高风险部门，包括信用市场风险、利率风险、汇率风险、流动性风险和金融犯罪风险等等，这些风险源自于金融市场的不完全性和金融市场失灵，因此，政府必须对金融机构和市场体系进行监管。
（一）金融业的分业经营、混业经营与金融监管
要研究分析金融业的监管体制，首先要了解金融业的经营体制、经营状况和经营水平。
金融监管体制是指金融监管体系和基本制度的总称。
通常而言，各国金融监管体制主要是基于其金融业经营体制、经营状况及水平来制定的。
我国目前采取的是“分业经营，分业监管”的模式。
1、金融业的经营体制
金融业的经营体制主要有两种:
一是分业经营，即法律规定将商业银行与投资银行业务分离，或商业银行与证券业务及其它具有投资性质的金融业务相分离的经营体制;
二是混业经营，即商业银行业务、投资银行业务及其他投资性金融业务在不同程度和不同范围上相融合的经营体制。
2、金融监管体制
金融业经营体制可以分为分业经营和混业经营，相应的金融监管体制也可以分为两种形式:
分业监管和混业监管。
分业监管的基础是金融机构的分业经营。
金融的分业监管使之建立不同的金融机构对银行、证券、保险等各业分别进行监管;
金融混业监管的基础是金融机构的混业经营。
（二）我国金融体制改革的现状
我国金融体制目前已经确立了“分业经营，分业监管”的模式，就监管机构的设置而言是一线多头的“一行三会”模式。
一行是指中国人民银行，就是我国的中央银行。
“三会”分别是银监会，证监会和保监会。
从行政级别来看，中国人民银行、银监会，证监会和保监会都为正部级单位。
主要区别在于“三会”为国务院直属的正部级事业单位，而中国人民银行为国务院组成部委。
三、我国金融监管体制的问题及其分析
改革开放以来，我国的金融监管体制也几经变革，但总体上仍与社会经济发展存在一定的距离。
因此我们应该加强金融监管体制问题的研究，分析这些问题的原因，努力寻找对策。
（一）机构设置的问题
分析金融监管体制首先应该从金融监管机构的设置入手，这是金融监管体制的基础。
我国虽然明确并实施了“一行三会”的“分业监管”格局，但在具体实施中，我们仍然看得到这一监管机构设置存在的问题和不足。
分析金融监管体制，离不开对中央银行独立性的分析。
研究中央银行独立性就是研究中央银行在履行职能时处于何种地位的问题，即中央银行的活动是否应该和多大程度上受政府的制约。
中央银行独立性主要是指现代中央银行的独立性是指中央银行在国家权力机构或政府的指导下，独立的制定和执行货币金融政策，履行中央银行职能。
为什么要保持中央银行的独立性呢?
我们首先应该看到:
如果政府能够从稳定货币的要求出发公正而科学的安排货币政策，那么中央银行是否具有独立性就不那么重要了。
然而问题在于，实际上政府是做不到这一点的，具体来说，有三方面的表现:
（1）政府作为利益集团，其政府目标与中央银行维护货币稳定的目标并不总是一致的。
现代经济学越来越将政府作为一个具有特定利益和目标的利益集团来对待，而不是单纯视为一个政治团体了。
正是因为这一点，有些国家在改进其中央银行制度的过程中均将强化中央银行独立性作为根本性的方向和举措之一，在现代经济学的多数论述中，独立于政府机构中央银行制度一直是被提倡和推崇的制度。
（2）政府宏观经济政策和中央银行为维护金融货币稳定而制定的金融政策在目标上有可能存在差异。
中央银行要维护金融稳定，首先要稳定货币的币值。
当政府选择的主要目标与稳定货币不一致时，如果中央银行不具有独立性，必须服从政府的指令，那么稳定货币的目的就会落空。
因此，如果以稳定货币为货币政策的首要目标，就要求中央银行必须独立。
政府有主动采取通货膨胀政策的倾向。
这是因为政府有时为了刺激经济发展和维持庞大的政府开支，会采取赤字财政政策，这实际上是向社会增收了铸币税。
而政府则可以从这铸币税里得到好处，但是从长远来看，政府的“铸币税”实际上是一种无效“税”，它虽然为政府提供了近期收入，但成本也会随之而来，而且随着货币需求的减少，成本效率恶化，一旦变成恶性通货膨胀，将难以控制。
2、“三会”的属性
考察我国金融监管机构设置问题离不开考察这些监管机构的行政属性，即考察这些监管机构在政府组织机构中的性质。
尤其是我国“三会”在政府组织机构中所处的地位十分重要，但机构性质却很模糊，其机构定位存在“名不正，言不顺”的困境。
由于历史原因，银监会、证监会、保监会一直作为事业单位处于“模糊生存”的状态。
随着市场经济的发展，深层次问题和结构性矛盾逐渐暴露出来了，事业单位的属性不适应当前金融监管的需要了。
尤其是“三会”的事业单位属性使其在行使行政许可权、行政处罚权时，面临着法理上的困境。
“三会”的行政属性问题不仅仅是行政级别的问题，还涉及到依法行政、依法监管的问题。
这主要是因为“三会”作为国家的重要机构，也应该积极依法行政，依法履行监管职责。
但由于“事业单位”的属性，以及由此引发的法理上的不清晰，严重的影响了“三会”的依法行政和依法监管。
“事业单位”属性使得“三会”在人事管理上存在不足。
“三会”作为事业属性，并不采用行政机关通行的“公务员考试”的方式招录、引进人才，而是自主招聘。
自主招聘虽然可以给“三会”带来灵活的用人机制，但是缺乏“公务员考试”的严谨和公平、公开。
这直接影响到了政府金融监管机构对优秀专业人才的吸引力，有可能导致优秀人才的流动。
（二）现阶段金融机构的经营问题
由于我国金融业长期处于政府的庇护之下，没有及时与市场经济的发展同步，金融改革起步晚，遗留问题多，“企业”意识淡薄，因此，我国的金融监管机构在实施金融监管，落实金融政策的时候，首先要面临的就是我国金融机构在经营管理上存在的诸多问题。
1、国有商业银行存在的问题及原因
四大国有银行的存在的主要问题有:
第一，四大国有银行资本充足率普遍偏低；
第二，四大国有银行的盈利能力差；
第三，四大国有银行公司治理结构落后。
2、国有商业银行存在上述问题的原因
从理论上来看，产权制度不健全是导致上述问题的根本原因。
我国的四大国有银行的产权制度是建立在全民所有制的基础上的，国有银行的产权体现了国家产权的内涵。
从现实的角度来看，国有商业银行受特殊历史条件的影响，患有严重的“行政官僚病”。
从其业务经营来看，国有商业银行在过去很长时间里都是代表国家对经济活动的管理者、监督者，甚至于国有商业银行无论是从企业、个人那里得到存款还是向企业、个人发放贷款都是要听从政府的安排的。
国有银行承担着大量政策性任务和许多不可推卸的社会责任，最典型的例子就是国有商业银行对处于低效运转状态下的国营企业必须予以贷款支持，这最终导致了国有商业银行大量不良资产的出现，经营效率低下，自身的资本金积累能力减弱。
通过上述国有商业银行存在的问题及其原因的分析，可以看到摆在金融体制改革面前的“国有商业银行”的难题:
如何理顺国有商业银行的产权，实现国有商业银行的公司化治理。
诚然，为改变国有银行产权单一，经营效率低下的问题，我国政府己经开始了对国有银行的改革，试图建立具有公司化治理结构，能够参入自由市场竞争的“银行”。
但是，在国有银行改革中，改革手段过于单一，仅仅是依靠市场融资使过去纯粹“国有”的银行变成有其他经济成分参股的“国家控股银行”。
要改变国有商业银行单一的产权结构，除了依靠产权结构的转变之外，更重要的是要建立国有商业银行公司化治理结构。
显然，单单依靠银监会是解决不好的，从现在的“一行三会”的金融监管机构设置来看，无论是中央人民银行，还是银监会都达不到解决国有商业银行这一难题的全局统筹的高度。
换句话说，我国缺乏对金融进行全局性、统筹监管的机构。
四、政府在金融监管中面临的“定位困境”
金融监管是政府监管经济的重要组成部分，政府作为金融监管的主体，如何更好的把握市场现状和未来的发展趋势，选择优良的金融监管模式是摆在政府面前的重大课题。
而且，对于正在实施政治体制改革，努力调整政府在市场经济中的定位，促使政治体制改革适应经济体制改革的步伐。
对于中国政府而言，金融监管体制改革中的政府定位问题更加显得举足轻重。
（一）金融监管模式的选择
政府是有必要监管金融业，但是政府的金融政策对金融市场又有哪些影响政府该怎样选择、决定金融市场经营和监管的模式呢?
1、金融监管的必要性
金融业是一个高风险的特殊行业，客观上要求对其实施与一般工商业不同的监督与管理。
实施有效的金融监管是顺利发展国民经济、稳定社会经济秩序、促进金融业健康发展、确保国家金融货币政策与法规制度贯彻执行的迫切需要。
（1）实施金融监管是实现国民经济健康发展的需要。
金融业是以货币信用、证券及保险业务等为主要经营内容的特殊行业，涉及千家万户，面对社会方方面面，与国民经济整个社会经济生活产生不良影响，触动或损害全社会成员的经济利益，以至动摇国家货币制度，造成国民经济的动荡，甚至引起社会混乱。
因此，只有加强对社会金融业的监督与管理，才能引导和促进金融业发挥其对社会经济生活的积极影响作用，推动国民经济的良性循环。
（2）实施金融监管是维护社会经济稳定的需要。
市场经济是优胜劣汰的竞争性经济，竞争是市场经济的基本属性之一。
在适者生存及利益规律的支配和激励下，金融机构之间不可避免的要进行激烈的竞争。
这种竞争如果失去调节、监督、控制，不仅会达到白热化的程度，而且会偏离正确的方向，形成破坏性的竞争或垄断，从而影响整个金融业的健康发展，使金融秩序陷入混乱状态，也破坏了社会的安定团结。
因此，为了维护社会经济稳定，为经济发展提供一个宽松的金融环境，避免过度竞争，有必要对金融业实行监督和管理，督促金
融机构向着适度竞争、规范竞争的方向发展。
（3）实施金融监管是充分发挥金融对经济的促进作用的需要。
经济决定金融，金融反作用于经济。
（4）实施金融监管是正确贯彻国家货币政策、认真执行金融法规制度的需要。
无论是在贯彻落实国家金融、货币政策方面，还是在实施和执行国家金融法规制度的过程中，随着实现货币政策目标和执行国家金融法规制度难度的不断加大，不同的政策目标之间很难只依靠传统的货币政策手段协调，大量的金融关系以及各种矛盾和问题也很难只依靠司法机关来调整和评判，还必须辅之以金融监督管理，使金融业的发展方向、经营活动等符合国家货币金融政策意图和金融法规制度的要求。
2、金融监管的对象
从现在各国和地区的金融法规的界定来看，金融监管的对象是一个国家或地区已发射在境内或境外的从事金融业包括银行业、信托业、保险业、证券业等的一切机构（中央银行除外）。
需要指出的是，把金融监管的对象界定为上述所有金融机构，并不意味着政府在金融监管中除了这些金融机构之外的行业、单位或个人从事金融活动就不受监督管理。
（二）政府是改革的推动者和政府权力收缩之间的矛盾
我国的政府在金融发展中起着关键的作用，我国的金融改革的实质就是政府主导的金融制度变迁，金融改革中许多政策的出台及贯彻落实无疑都是政府主导的结果。
政府主导型的金融改革，给我国的金融业发展、金融监管的发展既带来了积极作用，也带来了消极作用。
政府既积极推动了金融改革，促进了金融改革的进程，为我国建立现代化的金融部门和现代化的金融监管部门打下了良好的基础；
另一方面，政府主导型的金融改革影响了金融走向市场化发展进程，金融监管权力也越来越强大，很可能最终导致金融发展的滞后。
在政府主导型的金融发展情况下，政府通过金融监管权推动、约束金融的健康良性发展。
金融监管权力的扩张与建立“有限政府”的思想是不相符的。
我国的政府体制改革明确提出了要转变政府职能，有所为有所不为，金融监管权力的扩张显然是不符合政府体制改革的这一主旨思想的。
但是，我们也应该清楚的认识到政府和市场是不能简单的对立起来的。
政府和市场的关系有时候是互相替代、互相补充的。
在金融发展、金融体制改革和金融监管体制改革中，我国政府应该注意逐步改变过去政府主导型的金融制度变迁模式，积极培养金融市场化发展，促进政府职能转变，规范金融监管权。
五、完善我国金融管理体系的对策
“分业监管”模式本身存在机构设置上的不足，不适应当前我国金融业发展的状况，不能顺应金融发展趋势的需要。
因此，必须对我国金融业的“分业经营”模式进行改革，重新选择一个能够符合我国当前金融业发展的实际需要，能够积极推动我国金融业的蓬勃发展的金融监管模式。
改革当前“分业经营，分业监管”的金融监管体制，无论是从实际出发，还是从发展趋势的角度来看，无论国内金融业的发展状况，还是国际金融业的发展趋势，我国金融业正逐步走向混业经营是不可避免的。
换句话说，我国将放弃对分业经营的限制，允许混业经营的存在。
虽然分业经营、混业经营与分业监管、统一监管并不是一一对应的关系。
因此，未来我国的金融监管将要朝统一监管方向发展。
1、建立未来统一监管的构想
在对我国金融监管机构设置、金融行业发展状况和国际金融业发展趋势进行分析的基础上，我们可以发现要解决分业监管带来的监管不力、重复监管、尴尬监管等问题，要建立能够应对国内、国际金融行业发展提出的挑战的金融监管体制，就要改革当前的“分业监管”模式，转向统一监管模式方向发展。
这样一来，统一监管不仅可以解决监管的统一性问题，而且可以实现监管的跨产品、跨机构、跨市场的协调，促进监管的协调性和统一性，避免真空监管和多头监管
2、推动监管的市场化发展
对于我国的金融监管目前仍处于政府主导型监管，我们应该清楚的认识到这是具有我国独特历史发展原因的。
在实践中，政府主导型的金融监管模式在维护金融改革连续性和金融稳定性等方面发挥并取得了积极的效果，但也导致了政府制度供给和主体需求产生错位，降低制度供给的针对性和有效性政府包办的制度创新抑制了金融主体创新的积极性等一系列问题，加大了我国市场化金融监管制度建立的难度。
鉴于此，一方面要发挥政府在金融监管的主体作用，另一方面要积极引导金融监管体制改革，顺应金融业发展趋势，积极推动金融业市场化发展的进程。
要实现这一点，一方面要转变观念，实现政府的有所为和有所不为，加强有县政府的建立，加强法律对政府权力的约束力，积极建立依法行政、科学性证、民主行政的新型政府;
另一方面，要处理好金融监管和国有资产管理的关系，积极推进金融机构的市场化运作，明确产权关系，建立良好的公司治理结构，积极提升市场竞争力。
（二）积极推动行政体制改革，健全金融监管体制
《政府工作报告》中明确提出，我国已经进入改革的关键时刻，而加快金融体制改革是关系改革和发展全局的重要任务。
因此，政府应该努力找准政府在金融改革中的定位，积极推进行政体制改革，转变政府职能，健全金融监管体制，为金融业的健康、持续发展提供良好的外部环境。
1、政府金融监管的原则
政府要做好金融监管工作，首先要明确政府金融监管的原则，也就是说政府要确定在开展金融监管工作中必须遵守的基本理念。
（1）适度监管原则。
政府是有必要监管金融业的，但是监管的目的是为了构建并维护金融市场良好的市场秩序。
因此，政府的金融监管不能过分干预金融机构的自主经营活动，不能妨碍金融的自由发展，因此，政府的金融监管要做到准确“定位”。
（2）“目标”监管原则。
政府的金融监管的最终目的是要构建并维护良好的金融市场秩序，维护金融业乃至整个社会经济的稳定，促进金融业繁荣发展。
但是，在不同的阶段，金融市场处于不同的发展阶段，出现的问题也是不同的。
对此，金融监管部门必须因地制宜，因时利导，有针对性地制定“阶段性”监管目标。
（3）法制监管原则。
我国的政府行为要规范化就必须走法制化道路，金融监管也使如此。
就目前而言，我国金融法规也面临着再调整的需要，对此，我国应抓紧制定新的金融法律法规，为金融业的发展提供一个公平、公正的环境。
在建立完备的金融法律法规的同时，要注意有关法法规的前瞻性和稳定性，为金融政策的贯彻落实主体及客体提供规范的行为准则，减少政策传导中的扭曲和弱化，从而形成金融政策充分发挥其有效性的环境基础。
（4）高科技监管原则。
随着科技进步，国际金融领域也越来越多地采用高科技产品作为金融交易的载体，并开发出许多有高科技含量的金融衍生品。
对此，金融监管领域不仅要加强对这些新现象、新问题的监管，而且要积极引进高科技在金融监管领域的运用，拓宽监管手段，提高监管效率，同时有效的促进监管结果信息化和实用性。
2、转变政府职能，健全金融监管体制
在明确政府的金融监管原则的基础上，政府还应该积极转变其行政职能，深化行政体制改革，健全金融监管体制。
（1）分离资产所有者与市场监管者的定位。
我国的金融机构中大部分都是“国有股”占多数，甚至是单一的“国有制”，政府在掌握金融机构的资产所有权的基础上，同时担负着监管金融业的职责。
对此，政府首先要通过设立不同的机构部门，将国有资产管理职能和市场监管职能分开。
（2）推进行政体制改革，转变政府职能。
我国政府的行政体制改革主要是针对过去长期存在的“政企不分”，政府管的太多太宽的问题，其目的是通过改革建立“职能清晰、责任明确、有所为、有所不为”的有限的新政府。
（3）健全金融监管体制。
金融监管体制的建设包括的方面很多，需要政府的多方面努力，积极推动法制建设，在了解金融业发展的真实状况的情况下，完善金融监管手段和工
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