产业园区的转型与升级路径Word格式.docx
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由于早期对产业园区认识偏颇，认为产业园区即以工厂集聚为主，居住、商业、休闲等生活配套服务设施可有可无，即使有，也是仅提供员工宿舍等基本服务，以致大部分园区的规划建设中配套严重滞后。
如今因土地资源有限，且性质不易变更，所以，增加配套难度重重，不少园区仍呈现出“产城分离、工业孤岛”的问题。
二是园区商业配套的特殊性。
由于园区内的人口规模一般难以支撑大规模的商业体量，而零散性的便民商业，又因为商务楼宇租金贵、底商扰民等原因而被拒之门外。
即便有商业及休闲服务设施，但因布局过于分散，也很难形成必要的商业氛围。
三是园区管理体制的原因。
目前园区管理大多由管委会负责，不少管委会除发展园区经济外，还承担了诸如社区服务等大量繁杂的社会事务，这给园区管理和运营带来不小的挑战。
因此，虽然目前有一些园区已建设了较为完善的硬件设施，但由于人员、精力等有限，社区服务机构仍无法覆盖全部物业小区，导致很多基层社区工作无法开展。
针对以上问题，纵观国内外园区，苏州工业园经历了“以产兴城”、“产转城升”与“产城共荣”等阶段，在产城融合方面堪称样本。
邻里中心，作为园区产城综合服务的载体，其规划和建设理念为我们提供了一个有益借鉴。
专栏苏州工业园区的邻里中心
“邻里中心”源于新加坡，是集商业、文化、体育、卫生、教育等社区服务于一体的“居住区商业中心”，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”为百姓提供“一站式、全方位、多功能”服务。
邻里中心具有以下鲜明特色：
一是服务对象以当地居民为主，秉持15分钟步行圈生活理念，确保居民步行10−15分钟就能到达，规模与单位住房比为1：
2.7。
二是将商业和公益项目有机结合，以12项必备功能为基础，主要提供商业服务、公益服务（民众联络所、卫生所、图书馆等）、基础配套服务和公建配套（社工委、公交站等）四种服务。
三是摈弃沿街为市的粗放型商业形态，也不同于传统的小区零散商铺，而是立足于“大社区、大组团”的区域性服务，把所有商业和服务设施集于其中，既缩短了距离，又能满足多元需求，同时又可提高区域的环境质量。
苏州工业园自1998年建设第一个邻里中心，十几年中，已建成近20个邻里中心。
邻里中心采取政府主导下的公司化（苏州工业园区邻里中心发展有限公司）运作，管委会作为政府代表，是公司第一大投资人，占70%的股份，其他为大型国企和本地私企。
政府并不直接参与经营，但具有绝对控股权，这也就保障了邻里中心“公益为先”的主张。
园区每个邻里中心会有45%的面积用于社区公益配套，其中，15%用于设立“民众联络所”，标准化配备社区工作站、民众俱乐部、乐龄生活馆、少儿阳光吧、卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站七大类功能的社区公共服务设施，除卫生服务站由专业医疗机构运作、邻里文体站由邻里中心公司低偿经营外，其他均全天候免费开放。
其运作模式，实质上是一种商业地产，通过招商、建设，以及长期的后续管理来提供社区商业服务。
邻里中心出租营业场所，具体服务则由各种市场主体或社会组织来进行。
其注重产权持有为主，强化运营管理。
目前，苏州工业园区“邻里中心”模式已通过直接投资、合资合作、租赁经营、委托管理及品牌输出等多种形式，被复制到常熟、南通、日照、南京等多地。
从苏州邻里中心的经验来看，邻里中心正好契合目前我国大部分产业园区产城融合的发展诉求。
第一，邻里中心有快速聚集效应。
其一般创建于没人入住的新社区，依靠其集聚效应，使人气从无到有，这正好契合了传统园区由于规划等原因导致整体缺乏商业等城市服务功能配套的现实。
第二，邻里中心提供区域性集中式服务。
不同于传统的商业街，而是一种特殊的社区商业业态，可提供辐射到两公里半径的区域性服务。
而园区则地域比较大，一般不太适合中心街道这种底商式的商业配套，所以正需要这种集聚型商业等配套服务。
科学规划邻里中心还可避免园区商业的杂乱无章，优化招商和投资环境，同时也利于园区商业的统一运营与管理。
第三，邻里中心可用市场化形式提供公共服务。
采取公司化运营，同时引入市场主体或社会组织来承载社区服务等公共服务，大大分担了园区管委会、民政部门、街道居委会等政府机构的行政事务，打破了传统社区服务停留在政府民政事业范畴的局面，使政府可从繁杂的社会事务中抽身出来，集中发展园区经济。
三、提高进入门槛增强园区土地利用灵活性
工业园区土地闲置和粗放使用现象由来已久，成因复杂。
近年来，随着各地土地的后备储量越来越紧缺，以及征地难度的加大，各产业园区粗放开发、土地利用低质低效的形势变得愈发严峻。
园区土地节约集约利用的重视度也不断被提升。
自2008年以来，国土部已对全国各级各类开发区的土地集约利用组织了三次评价工作，国土部〔2014〕143号文更是规定，从2016年起，开发区评价将调整为一年一次更新，3年一次全面更新。
尽管开发区节约集约利用土地的意识已进一步加强，土地集约利用也取得一定成绩。
但是，评价结果显示，目前园区用地依然存在不少问题：
一是批复范围内可开发利用的空间不足，几无增量；
二是产业用地比例低，偏离了发展定位。
三是大量土地闲置，土地利用强度不理想等。
其中，对于土地闲置的问题，事实上，我国的《土地管理法》、《闲置土地处置办法》等法规都已有相应规定。
如根据《土地管理法》第三十七条，已经办理审批手续的非农业建设用地，连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
但实际操作中却实施困难。
一来，由于企业经营不善、调整发展方向，以及规划的频繁变动等多种因素杂糅在一起，导致土地闲置的认定较难，以致用地企业打政策“擦边球”，使政府无法收回土地。
二来，政府对于闲置土地的处置难度也较大。
一方面闲置土地和利用率不髙的土地大部分为银行抵押或经层层转让，“身份”不清、利益关系复杂，要改变土地用途或改变经营结构，会受多种因素影响。
另一方面，近年来土地价格飞涨，给政府收购整合土地带来很大的成本压力。
而对于土地闲置的处理，又分事前控制和事后监管。
其中，事前预防的处理方式一般有以下几种：
一是采取只租不售的形式。
如中关村发展集团提出的土地统一开发，对园区土地只租不售，以确保企业的用地不会偏离园区定位或闲置，并在3−5年后，重新进行评估，对发展不好或倒闭的企业及时替换，始终保持园区活力。
二是分期供地。
对一些规模较大、分期实施的大中型工业项目，政府要预留规划用地范围，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地。
如阜宁县澳洋工业园就规定：
对宗地面积达100亩以上，投资强度又不能一次到位的项目，可分期供地。
并在出让合同条款中明确分期各地块的开、竣工、资金到位时间，经验收合格后，才供应下一地块；
否则不予供应，并收回已供未用的土地。
三是严查新的用地申请。
对企业申请增资扩建用地的，要优先使用已有建设用地，对同一企业有多处土地，且部分土地尚未落实项目建设的，或已批土地但尚未建设的，则不再安排新的用地。
四是严控圈地行为。
通过加大项目预审、采取弹性的土地出让年期、多元化土地供应方式、合同约定退出时限等，尽量规避地产商圈而不建或使园区变住宅的局面，如下专栏上海市工业用地的出让新规。
专栏上海市工业用地出让新规
2014年，上海市规划国土资源局制订《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》，提出上海市实行工业用地弹性年期出让制度：
原则上，新增工业用地，产业项目类出让年限不超过20年；
对于国家和上海市重大产业项目、战略性新兴产业项目，按照上海市相关规定和程序进行认定后，以认定的出让年期出让，最高不超过50年；
工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类用地的最高年限为50年。
工业用地供应方式也更加多元，提出依据不同的产业项目分别施行挂牌方式和公开“招拍挂”方式。
新规中明确，产业项目类、研发总部产业项目类采取“带产业项目”挂牌式供应；
标准厂房类、研发总部通用类则通过公开“招拍挂”方式供应。
同时，鼓励采取租赁方式使用土地，逐步实行工业用地“租让结合，先租后让”的供应方式。
为了加块土地流转，新规对于工业用地采取强制退出机制。
即：
土地受让人在取得建设用地使用权后，应按照合同约定的开发利用条件使用土地。
如果因企业自身原因未按时开工、竣工、投产，超过合同约定最长时限的，土地将被收回。
而对于已卖出土地的事后监管，以及闲置土地的处理也有多种方式可借鉴：
首先，对于低效工业用地，全面加强用地批后监管，严格执行低效处置办法。
项目供地后，由国土资源局对用地的投资强度、规模、建筑密度等指标进行定期严格管控。
对投资强度不达标的，发整改通知，限期加大投入；
如确实不能按期投资到位、且闲置土地面积又较大的，则可根据实际投资额，按比例予以核减土地面积，核减部分做收储调剂使用，重新招引新项目。
其次，完善工业用地供后监管的部门协作机制。
在各部门信息共享的基础上，供后监管主要有两条途径：
一是由国土部门动态巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等；
二是由园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况。
最后，对于闲置土地，完善退出机制，并分类实施。
按照《土地闲置处置办法》等相关法律法规，对供而未用的项目用地，采取多种形式进行管制。
如：
对闲置满一年未满两年的，按土地成本价款20%缴纳土地闲置费，足额征收土地使用税，并督促其限期建成投产；
闲置满两年的，无偿收回其土地使用权，注销土地登记，重新安排使用等。
专栏东莞市盘活闲置土地的做法
第一，加强批后监管，仔细调查摸底，做到“四查四清”。
利用卫星遥感和土地调查等资料，采取“图斑、实地、批文”三结合方式开展闲置土地全面清查：
一查图斑，做到地块位置清晰。
以土地变更调查资料为依据，核查每宗闲置土地的图斑变化情况及具体位置。
二查批文，做到地块权属清晰。
通过查找土地批文、证书、合同等文件，明确土地权利人及土地闲置时间。
三查“卫片”，做到地块现状清晰。
应用卫星遥感影像资料，市局督导组成员、分局调查员、村国土员，逐宗实地查清土地利用现状。
四查台帐，做到地块统计清晰。
按照“一地一册”和“一地一策”的要求，建立专门工作台帐，细化每一宗地的面积、权属、期限、处置方式、责任人等属性。
第二，提出多元化闲置土地处置方式。
依据相关法律法规，结合实际提出了计征土地闲置费、限期开发、地块置换、退地还耕、协议收购或托管、强制无偿收回等六种处置方式。
其中，征收土地闲置费是其它处置方式的前提和必要条件，其它处置方式必须在全部缴清闲置费后，由用地单位与所在的镇（街）政府商议，报市政府审定。
第三，多管齐下，采取多种措施，强力推进。
重点采取了“引、促、限、逼、罚”等五项具体措施：
“引”,即利益吸引，解决园区土地整合成本问题。
如市财政提供低息借款5000万元鼓励收地，5%为征收经费，10%上缴省库/国库，余下部分市镇五五分成，允许地块申请位置调整，土地重新出让配置最高使用年限，优先安排经营性用地指标等。
“促”,即服务促进。
采取限期开发、签订保证书、协助补办出让手续、推动集体土地流转等方式促进项目建设。
“限”,即政策限制。
对拒不接受处置的闲置土地，市国土部门不办转让、不办出租、不办抵押；
市发改、建设、金融部门分别不予立项、不予报建、不予贷款。
“逼”,即氛围逼迫。
采取统筹用地指标、开展联合督查、签订责任状，以及向媒体公告送达文书、公告欠费名单等措施，营造处置工作的强力氛围，一方面逼使各镇（街）全力消化闲置土地，另一方面逼使闲置土地者主动接受处置。
“罚”,即处罚问责。
对逾期未缴清闲置费的，严格依法按日追缴3%的滞纳金；
对拒不配合处置的，报请上级部门批准强制无偿收回；
对未按时完成处置任务的镇（街），严肃追究相关责任人的责任。
四、通过共建共享借外部资源助力园区升级
我国产业园区虽历经多次整合，目前仍现存3000多家，大到一线城市，小到乡镇均有产业园区，甚至一个城市就有五、六个园区，区域内、城市间、城市内不同园区间均可能存在同质竞争。
这种情况下，对于三四线，或更低级别更偏远地区的产业园区在无区位、政策、人才等客观优势的条件下，如何在激烈竞争中招商引资、发展园区经济？
寻求合作、借力打力不失为一个弯道超车的办法。
（一）园区共建：
苏州工业园的经验输出
苏州工业园，目前辖区面积约278平方公里，人口70万左右。
从1994年成立至今约22年，辖区范围不断扩张，功能也从单一、相对独立的工业园区到目前已明确要建设成为苏州的一个综合商务城区。
作为中新合作典范，苏州工业园区虽然积累了丰富的人才、资本和招商资源，但受制于发展空间，难以充分发挥其效应。
因此，近年来，苏州工业园区以多种模式着力实施“走出去”战略，曾先后在江苏省内，分别与宿迁、南通建立了苏宿工业园和苏通科技产业园；
在省外，则以市场化形式与安徽滁州建立了苏滁现代产业园等。
苏州工业园区的输出，与硬件相比，其更注重“软件”输出，合作共建不是简单地单向输血、送干部、给项目，而是全面输出园区建设、招商、社会公共管理和经济管理的经验与理念。
如苏州招商团队会为合作方带来一整套的成熟经验、评估体系、既有的合作伙伴和项目等。
合作模式一般是由苏州、合作地两市联席会议决策，共同开发。
如苏滁现代产业园，由中新集团与滁州市政府合资成立中新苏滁（滁州）开发有限公司，注册资本8亿元，其中，中新集团占56%股份，滁州市占44%。
按照“成本−收益”原则，以及股权比例，滁州市将园区土地收益和税收留成等收益的55%以上给中新集团。
开发及管理模式与苏州工业园相似，采用政府主导、公司企业化运作的模式。
一般由合资公司作为园区开发、建设、管理和运营主体，负责规划、招商引资和基础设施建设等工作。
同时，成立管委会作为市政府派出机构，享受省辖市经济管理权限，行使管理主体职责，负责征迁安置、行政管理服务等工作。
如苏滁现代产业园，除上所述外，还组建了“一站式服务中心”，涉企市级审批事项实行“二号公章”管理，实现封闭运作。
专栏苏滁现代产业园的合作开发
1、合作背景及概况
滁州紧临江苏南京，有着东部的区位、中西部的政策，投资环境优越，且近年来，滁州市以建设合宁之间新型中心城市为目标，大力推进大滁城建设。
滁州加速上升的强劲势头、优越的区位交通和政策环境、及现有的产业基础，这些关键因素正契合了中新集团走出去的发展诉求。
2011年，中新集团与滁州市政府签约，合作开发苏滁现代产业园。
作为中新集团走出江苏的第一个投资项目，园区面积约36平方公里，定位为“产城一体”的现代化新城。
建设周期为8−10年，总投资约1300亿元，分两期建设，首期12平方公里。
园区于2012年开建，至2015年已累计引进工业项目48个，协议引进资金超200亿元，竣工投产工业项目15个，完成固定资产投资85亿元。
2、主要经验引进
——突破常规，延续并提升苏州园区模式。
打破常规的产业梯度转移模式，以引进世界500强企业和外资为主，不但要引进国际资本和生产能力，更要引进的是先进技术和研发力量。
——突出规划引领，编制高水平产城一体规划。
委托新加坡邦城规划院编制了概念性规划和专项规划等30项规划，对园区产业、商住、配套用地按照“三个1/3”理念进行整体规划布局，明确产业和城市功能的发展节奏和实施路径，真正做到一次性规划、分期建设、滚动开发。
——严控项目质量，确保土地集约高效利用。
管委会和合资公司两支队伍联动招商，其中管委会以内资为主，合资公司以外资为主，重大项目合力攻坚。
同时，严把项目投资规模关、投入强度关、产业定位关、集约节约关、环境保护关，亩均投资强度低于400万元或税收低于30万元的项目一律不供地，环保不达标或对城市发展产生重大影响的项目一律禁止入园。
——完善综合配套，力促产城融合发展。
学习苏州工业园区，在加快基础设施建设的同时，规划建设邻里中心，为园区企业和居民提供便捷的生活配套服务和社区服务。
引进苏州和乔物业服务公司，通过政府购买服务方式，实行道路保洁、地下管沟、路灯、公园、广场、绿化等一体化管理。
引进南京市琅琊路小学合作办学，启动九年一贯制中小学建设。
同时，引进南京鼓楼医院集团设立分院。
聚焦产业工人和高端人才两大主体，建设蓝白领公寓及相关配套设施，积极扶持就业创业等。
（二）吸引外资：
太仓中德企业合作基地
德国是世界科技强国，是中国在欧洲的重要合作伙伴。
自1978年中德两国签订政府间科技合作协定以来，中德的科技合作进展顺利。
继全国首个中德企业合作基地−江苏太仓成功打造“中德中小企业合作示范区”、“中国德企之乡”之后，揭阳、青岛、沈阳等纷纷也建立了中德企业合作基地。
目前，中德双方互为第四大贸易伙伴，已结成的友好省州城市达81对。
近年来，德国工业4.0与“中国制造2025”的提出又使中德两国有了更多的契合点，中国制造的“量”与德国制造的“质”的互补正应了产业升级、工匠精神的迫切需求。
因此，探索中德合作不失为地方园区和产业升级的途径之一。
那么，德企有哪些特点，如何才能吸引德企合作呢？
以下不妨以太仓为例，看看其偏居江苏一隅，是怎么成为德企首选的。
第一，打造德企青睐的生态环境。
太仓虽不是大城市，但和德国小镇很像，干净、整洁，基础设施完备。
太仓有很多绿地（46%），公路两边不是挨挨挤挤的商铺和住房，而是宽阔的绿地，田园式的城市环境成为太仓对外开放的一张生态“名片”。
1993年春,全球著名弹簧生产企业德国克恩−里伯斯公司总裁斯坦姆第一次来到太仓,就被其安静、清新的环境所吸引。
于是，他“试探”着在太仓投下了50万马克，创建了第一家德资企业克恩−里伯斯（太仓）有限公司。
如今，太仓的德企数量已超过230家，总投资近20亿美元，年产值近300亿元，是中国德资发展最好、密度最高的地区之一。
第二，做优服务，提供软性投资环境。
太仓周边不少城市均建设了高标准产业园区，在硬件设施处于同一起跑线的情况下，如何能脱颖而出，获得德企青睐？
太仓选择做优软件服务，针对德企特点，提出了“三信（心）”原则。
首先是诚信，注重契约精神，承诺的条件一定不打折扣兑现；
另，德国经济依赖知识产权保护，太仓是“全国专利保护重点联系基地”的唯一县级市，还特成立了知识产权法庭。
其次是自信，太仓城市虽小，但却秉持双方互相尊重的原则，对于不适合太仓，或者落户条件苛刻的企业，一定婉拒。
最后是耐心，也是最重要的一条。
因为德企主要是中小企业，再加上德国人做事严谨，一开始投资规模不大，后续才会按计划一步步追加投资。
多年来，周边的兄弟城市大项目一个接一个，但太仓却耐住寂寞、从未动摇。
早年，太仓曾为一个德资项目谈了5年，结果落地后投资才100万美元，但后来其陆续增资，如今税收已超5000万元。
目前，在太仓，超过90%的德企均完成了增资扩产。
随着德企规模不断扩大，太仓市政府又增加了一条服务原则，即无事不扰，有求必应。
在做好服务的同时，充分尊重企业的私密性，尽量不去打扰。
得益于贴心的服务，太仓在德国的名气越来越响，逐渐成为德企来华的首选之地。
第三，引进“双元制”教育，提供与德企匹配的技术人才。
太仓落户的德企大多是精密制造类，对员工技术要求很高，本地职校培养出来的技工，很少能达到要求。
被视为德国经济腾飞的秘密武器的“双元制”职业教育成了太仓集聚德企的加速器。
所谓“双元制”教育,是指由职校、企业双元主体共同投入场地、设备和师资,学校负责招生、文化课教学以及专业基础课教学；
企业负责采用德国的考核和课程标准开展技能培训的教育模式。
2001年，太仓经济开发区与德国某州政府、企业，及太仓某学校合作创办了中国第一家与德国职业技术教育同步的职业培训中心，正式引入“双元制”职业教育。
3年后，首批17名学员毕业，被企业一抢而空。
尝到甜头后，太仓职教、中等专业学校亦分别与德国政府、企业、商会、职业培训机构等合作开展“双元制”教学。
如今，又创新采取“定岗双元”模式，由中德高校及德企共同组办“本科定岗双元班”。
在班级招生之前，德企就“预留”技术技能型工程师等岗位，学生入学初与德企签订定岗双元的“委培协议”。
学校参照德国的教学目标与要求以及教学资料，由德国专家指导，在课堂、实训中心和企业岗位三个教学场所开展培训教育。
同时构建如“4−6轮换”的“定岗双元”课程体系：
4周在学校学习，6周在培训中心或企业岗位培训。
很多毕业生进入企业后，短短几年内就成为技术骨干、主管，受到企业的欢迎和肯定。
专栏太仓对区位优势的利用
除上述几点外，太仓这个仅有50万人口、在国际上名不见经传的县级市之所以能聚集百家德企，还在于其将紧邻大都市区位优势的充分放大。
太仓与上海“一衣带水”，车程半小时，德国《对话》杂志曾评论：
“太仓是中国大上海边上最理想的德国投资领地”。
从1993年至今,太仓开发区借梯上楼,从各领域与上海进行全方位、深层次、强渗透的无缝对接：
——交通接轨，零距离合作。
开通太仓直达上海轨道交通的惠民公交和城际公交快线，推出与上海公交卡在长三角共享同等优惠的交通“一卡通”，撤除太仓市进入上海的收费站，实现沪嘉高速免费通行等。
——科技接轨，高起点运作。
一是近70家太仓企业与复旦、同济等多家一流院校签订100多项技术合作、共同开发、共建联合实验室等产学研协议。
二是与院校在新材料、生物医药、电子信息等新兴产业领域开展广泛合作，重点集中于解决技术难题和开发新产品。
三是与上海交大、中科院上海分院等共建“６＋１”国家技术转移联盟太仓工作站，引进近百项科技成果及科研项目。
——人才接轨，无缝隙联动。
充分利用太仓市科技创业园、大学科技园等载体，吸引上海院校教授等高层次人才携带科技成果来太仓创新创业，或帮助企业解决技术难题。
——医疗接轨，资源性共享。
太仓医疗保险基金结算中心与上海长海医院签订“太仓市参保人员赴上海长海医院医疗费用实时结算协议”，建立并完善“双向转诊”制度，实现太仓参保人员跨省就医实时结算。
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