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对本级政府的预算执行情况、预算资金的管理和使用情况、地方各级政府的决算进行审计监督；
对国有金融机构的资产、负债、损益情况进行审计监督；
对国家事业组织的财务收支情况进行审计；
对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督；
对国家建设项目预算和执行情况进行审计监督；
对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障资金社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计监督；
对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督等。
因此，如何消除现行审计体制弊端，把国家审计落到实处，构建一个怎样的国家审计组织体系才能最充分地体现国家意志、最有利于改革开放和社会主义现代化建设顺利进行及社会主义市场经济的健康发展，就成为我国当前国家审计工作中迫切需要解决的问题。
本文以国家审计组织体系作为研究对象，探讨我国国家审计组织体系的发展途径，既可丰富我国公共管理中的国家审计理论，也可为完善国家审计体制提供一定的借鉴，这一研究既具有理论价值，同时也具有较大的实践价值。
一、我国国家审计组织体系的基本概念
审计组织体系的概念是反映审计组织体系本质属性的理论思维形式，有其内涵和外延。
在我国社会主义制度下，以公有制为基础的社会主义经济，决定了我国审计组织体系的内涵，主要包括三个内容:
一是确认和划分实现审计职能的组织类别；
二是各类审计组织之间的相互关系；
三是各类组织与外部环境之间的相互协调关系。
而审计组织体系的外延，一般说来，包括国家审计、内部审计、社会审计三个部分。
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。
西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计（又称“三E”审计）。
“三E”是指经济性、效率性和效果性。
[1]我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。
政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；
另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。
在我国内部审计，是指由被审计单位内部机构或人员，对其内部控制的有效性、财务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果等开展的一种评价活动。
社会审计的产生源于财产所有权和管理权的分离。
社会审计制度的确立是中国实行改革开放政策，建立社会主义市场经济体制的必然要求，对促进改革开放和经济发展发挥了重要作用。
根据公司法的要求，目前中国上千家上市公司的年度及中期财务报告都必须由注册会计师进行审计并公告。
会计师事务所与注册会计师成为规范社会主义市场经济秩序的一支重要力量，社会审计事业有了很大的发展。
因此，其基本概念可表述为:
“我国社会主义审计组织体系，是指在社会主义制度下，审计制度所确定的各类组织有机结合的整体，及其各组织之间和外部环境的相互关系的总称。
二、我国审计组织体系的现状与问题
（一）我国审计组织体系的现状
目前，审计理论界和实际工作部门对如何健全我国审计组织体系争议不一，有的认为应建立“一主两具”、“一主二辅”模式，有的认为应建立“三体并重”模式，有的则坚持“两条腿”模式，等等。
关键是政府审计与内部审计、社会审计三者之间的关系问题。
加上当前存在着诸如“财务大检查与审计等同”、“财政难审”、“国家审计和部门单位审计对领导和同级不便审查”等问题。
致使有的人提出“政府审计机关应隶属于人大领导”，应“加强和扩大审计处理权”等呼声。
为此，理顺审计组织体系三者关系，探讨如何健全我国审计组织体系，显得十分重要。
我们认为，在现阶段我国审计组织体系的相互关系应为“国家审计为主导，内部审计为基础，社会审计为补充”。
这种关系恰如其分地表达了政府审计机关、内部审计机构和社会审计组织在我国审计组织体系中的地位、作用及其相互关系，适应现阶段社会政治和经济的要求。
在西方国家，政府审计对于社会审计等并不存在指导和督导关系，三者审计业务径渭分明，自成体系，互不干涉，这是由私有制所决定的。
我国是社会主义国家，生产资料公有制占绝对优势，且多种经济形式并存的客观情况，决定了三者必须组成一个统一的、完整的审计组织体系，共同负担审计任务，建立一个强有力的审计监督制度。
在四项基本原则指引下，各自发挥应有的作用，保证审计工作为开放搞活、治理整顿、深化改革和稳定经济服务，为国家和人民的根本利益、长远利益服务。
[2]
建立审计组织体系，不能脱离现行政渝经济环境，而盗摒弃现有的审计组织体系模式，也是不现实、不可能的。
完兽现有审计组织体系，应是:
立足现实，放眼来。
所以，我们认为，应进一步深化现有审计组织体系石使之里加充分地发挥审计监任的职能。
、
（二）审计组织体系存在的问题
1．政府审计组织存在的问题
目前政府审计领域仍有许多问题需要研究和探讨。
这些问题中，有些问题是随着社会政治经济的发展出现的新问题，有些问题己经研究或涉及了多年。
我们认为，在当前政府审计研究领域，下列问题与我国政府审计发展紧密相关，履待研究和解决。
随着社会的发展和审计内容的不断更新，政府审计组织管理水平需要进一步提高，包括继续完善审计规范、准则，建立审计机关人员工作质量控制约束体制，强化内部考核制度和执法责任等。
同时随着信息时代的来临，政府审计中信息交流的地位也越来越突出，而当前政府审计机关传播审计法律法规知识、交流审计信息的力度还远远不够，政府审计信息化、网络化还没有真正实现。
而在审计资源方面，人员年龄结构、知识结构不合理，审计人数受行政编制限制，审计力量不足，分配不均衡。
目前我国审计队伍知识结构失衡，绝大部分是会计、审计等专业人员，而工程技术、计算机、环保、宏观经济管理等方面的人才较少，降低了审计机关的整体运行效率。
同时目前政府审计缺乏完善、科学的后勤保障，在项目经费管理上还没有真正体现成本效益原则。
政府审计主导地位的作用需要进一步发挥，明确各类审计组织的具体工作职责，充分发挥审计组织体系的整体作用。
从审计署方面来看，它在领导各级审计机关，组建开展工作和指导内部审计和社会审计方面做了大量工作，这是应充分肯定的。
随着经济的发展，[2]李鹏总理曾提出:
凡是有经济活动的地方都要进行审计。
中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定中提出要加强对各项经济活动的审计监督，这就提出一个重要问题，即我国审计对象有多少?
审计范围有多大?
各类审计组织如何分工协作共同完成任务?
是个值得探讨和明确的问题。
政府审计几年来主要是抓重点进行工作，难以承担过广的审计范围，而部门内部审计、社会审计应承担哪些任务，法规上又未作具体规定。
因此，审计组织体系中的各个组成部分如何形成一个有机整体，来共同完成例.我国国民经济审计监督任务，尚有许多问题应进一步研究明确。
这就需要作为国家最高审计机关的审计署从加强和改进审计工作的角度，全面研究和统筹解决。
2．内部审计组织存在的问题
在各级主管部门的积极推动下，我国内部审计事业蓬勃发展，但是与社会审计和政府审计相比，我国内部审计不论在法律法规的建立上，还是在机构设置，人员数量和质量上以及在业务建设和职能作用的发挥上都明显落后。
与西方内部审计相比，差距更多。
随着经济的发展和市场经济的初步形成，企业建立了以“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”为特征的现代企业制度，这就对内部审计提出了更高的要求。
我国内部审计在很大程度上不能满足现代企业的需要，存在较大缺陷，面临许多新的问题，及时发现和认识这些问题尤为重要。
目前，我国内部审计组织出现的问题主要表现在以下几个方面:
其一，服务对象不明确。
内部审计的产生有两方面的原因:
一方面，主要是企业为了加强经营管理，提高经济效益，在日益激烈的市场竞争中求得生存和发展。
西方国家的内部审计就是这样产生的。
另一方面，是来自外部审计和社会给本企业的压力，以及政府法令的要求。
我国内审的产生主要由于第二种原因。
目前形成的内审机构大部分是因为政府法令要求，这种建立内审机构的方式可以让企业适应生产经营扩大化外部对企业要求和竞争需要，迅速建立一整套内审机构有利于节约成本。
但由于这是一种外部对企业施加的压力，又带来一定强制的特征。
内部审计有别于社会审计和国家审计。
最大特点是服务的“内向性”，而我国的内部审计则是改革开放和计划经济体制双重条件下的产物，深深地烙上了计划经济的印痕，计划经济政企不分等严重弊端，使企业一切按政府计划指令行事。
致使企业内部审计成了国家审计在企业的延伸，实行的是为政府服务又为企业服务的“双向化”审计目的，使企业成了政府部门的附属物。
内审服务的“外向性”埋没了内部审计内向性的本质属性，限制了其作用的充分发挥，服务不明确造成的弊端。
其二，法制建设不完善，政策法规不健全在新旧体制转轨过程中，体现旧的计划经济规律的法律体系明显丧失其存在的价值；
新的法律体系尚未健全，许多新的法规也由于人们对经济规则尚无足够的认识，而不切合实际，而且部分法规之间、法律条款之间也有相互抵触或不融的现象。
目前我国有关审计工作的法律已颁布两部。
一部是关于政府审计的《审计法》，另一部是关于社会审计的《注册会计师法》，而关于内部审计的法规只有审计署颁发的《关于内部审计工作的规定》。
并未上升到法律高度，这就导致了内部审计与国家审计、社会审计地位上的差异。
[7]同时，在《关于内部审计工作的规定》中没有制定相应的施行细则，更没有具体的可操作的部门规章，这使得内部审计人员面对某些具体问题时感到无章可循，甚至无所适从。
其三，企业领导对内审工作认识不够传统的企业管理思想认为，企业管理只有两大部分组成:
一是决策系统；
一是执行系统。
对监督系统的作用不视为管理的组成部分，而监督系统主要体现在内部审计工作上。
我国的内部审计机构多数是从上到下组建起来的，由于这种机构的组建不是以企业自身的需要为驱动力，所以许多企业只是片面地认为内部审计是经济监督机构。
不能从提高企业经营管理水平的高度理解内部审计。
计划经济体制下国有企业缺少对内部审计工作的需要，造成大多数国有企业厂长（经理）对内部审计工作的认识有偏差。
目前有相当一部分企业的领导对开展内部审计工作的必要性仍然缺乏足够认识，对内部审计的职能和任务缺乏本质上的理解，有的领导甚至把内部审计当成给自己挑毛病找麻烦的机构。
从心理上排斥内部审计。
我国许多企业设立内部审计部门主要是由于国务院的规定，而被动服从，并非是自觉的认识，积极性不够，反而有抵触情绪，机构上东拼西凑，“上有政策，下有对策”应付检查。
有些领导者可以随意撤并内审机构，精简内审人员，从而出现将内部审计机构撤并或将内部审计人员精简并人财务部门或从财务部门中分离出内审机构和内审人员的情况，这使得许多内审机构势单力簿很难发挥作用。
其四，只强调监督职能，忽视服务职能现阶段，我国审计工作往往只局限于财务会计方面，只对本企业的财务收支进行监督，对其真实性与合规性进行检查和评价。
即使搞了一些新的审计项目，也是层次浅，质量低，搞一些探索性的工作，难以引起重视。
从内部审计的本质来看，内部审计人员不仅是企业管理当局的信息使者，而且还应是参谋和得力助手。
内部审计的工作范围应涉及计划、生产成本、质量、投资、利益分配、决策等。
企业活动的各领域，通过效益审计，事前审计，事后审计综合大量信息，通过评价提出各种改善经营的建议.为管理者决策提供依据。
其五，执行内部审计工作有偏差现阶段的内部审计，大多是事中事后查错补漏，而内部审计的真正任务，则是通过事前的预测，为企业经营者提供必要的信息，促进经营者提高管理水平，提高经济效益。
企业经营者则应根据提供必要的信息，参考内部审计人员的意见做好决策，使企业在市场竞争中立于不败之地，而事实上无论经营者还是内部审计人员都没有做到这一点。
3．社会审计组织存在的问题
近年来，我国社会审计无论是从人员数量上、业务素质上或是社会地位上，都有了很大的发展与提高，这对促进我国社会主义市场经济的完善，对促进社会审计与国际民间审计的结合等起着积极的作用。
但是，在目前社会审计决速发展的背后，还不免存在着一些影响和制约其正常发展的问题。
管理机构不统一在我国，社会审计总体上是由两部分组成的，一是会计师事务所，一是审计事务所。
两者在业务范围上虽然是交叉重叠的，但却分属财政部门和审计部门管理。
这种状况必然引起两类社会审计内部职能的摩擦与冲突。
不同管理机构之下的两类社会审计在同一审计业务范围内的工作规范、人员资格.道德标准等一系列规章制度必然无法完全一致，表现在对同一类审计问题的不同意见上，谁是谁非，谁主谁从，无法定论。
这必然影响社会审计的权威性和有效性。
不同的管理部门，使两类社会审计在履行自己的职能时，形成了各自依靠其主管部门承揽审计业务的现状，相对形成了系统内的业务垄断。
这种状况，不仅在两类社会审计之间存在，而且在两类社会审计的各个事务所之间也同祥存在。
各事务所分别依靠本地域本，系统内的主管部门和挂靠单位，利用天时地利人和的优势，在区域系统内找饭吃，使这种垄断不仅局限在系统内，而且一般局限在本地域内，这不利于各事务所之间开展公平竞争，也很难使我国的社会审计事业形成象美国的六大会计师事务所一样的国际影响之势。
风险机制不健全，按照国际惯例，社会审计事业是高收入高风险的事业，社会审计组织在发展中必须建立相应的风险机制，使注册会计师在执业的同时，树立风险意识。
但是长期以来，由于我国的社会审计主要依靠行政主管部门行使职能，使社会审计在制度化、法制化、规范化方面都同国际惯例有着明显的差距。
目前，我国社会审计的低收费制度与其应负的高责任风险是不成比例的，这实质上造成了此行业在我国是无风险或低风险的不正常现象。
并给社会审计的发展带来了一系列不良影响。
主要有:
（一）使社会审计人员很难树立风险意识，加强工作责任心。
影响执业的公正性。
（二）弱化社会审计的地位和作用无风险或低风险审计、往往使审计结论在某种程度上可信性不高，影响了社会审计的有效性。
除上所述，社会审计组织中还存在着诸如法定审汁范围狭窄、人员知识结构不合理、年龄老化等间题。
这些问题的存在，在我们大力倡导发展社会审计的今天，如果不采取相应的解决或改善措施，必然会影响社会审计的正常运行和健康发展。
三、建立健全审计组织体系
（一）建立健全审计组织体系是加强审计监督的关键
自宪法规定我国实行审计监督以来，国家审计机关、社会审计组织、内部审计机构三者基本上形成了一个由内到外，从上到下的审计监督组织体系。
因此，建立健全审计组织体系是加强审计监督的关键。
以下从体制改革的需要和审计职能、职责范围等方面对此加以简论。
随着我国经济体制和政治体制改革的不断深人，审计组织体系也越来越暴露出一些职能、职责范围不清，隶属关系不明的问题，严重地影响整个审计组织体系的正常运行。
[9]目前，国家正由财务监督转为以财政监督为重点，对企业审计也由直接审计转为间接审计；
社会审计也将通过脱钩改制，进一步适应市场经济发展，使其成为自主执业，自担风险，自我约束，自我发展的真正独立的社会中介组织。
内部审计，特别是企业事业单位的内部审计，要在新的企业经营机制条件下，通过进一步探索找准位置。
一是在董事会领导下，对董事长负责，监督企业经营管理情况，评价总经理工作。
二是在总经理领导下，对总经理负责，监督评价所属企业经营情况。
总之，国家审计机关是审计监督体系的主体，应该在改革中发挥自己的主导作用，在这个基础上，三者关系应为:
理顺国家审计的思路，给社会审计让路，给内部审计找路，以此适应我国经济体制改革的需要。
从审计职能看，各行其职，缺一不可。
审计具有监督、评价、鉴证三种职能。
学术界对审计职能看法不一:
一是国家审计、社会审计、内部审计同时具有三种职能；
二是国家审计具有监督职能，社会审计具有鉴证职能，内部审计具有评价职能；
三是国家审计以监督职能为主，社会审计以鉴证职能为主，内部审计以评价职能为主。
对以上诸多观点，理论界多数人认为后者比较适合我国现状。
这样我国的审计组织体系，根据审计职能，就有一个比较明确的分工，缺一不可。
从审计职责范围看，各负其责，缺一不可。
审计监督与其它经济监督不同，它既是一种独立的专职的经济监督，也是一种综合的、全面的经济监督。
“独立”、“专职”体现了审计监督的性质和职责，“综合”、“全面”体现了审计监督的内容和范围。
国家审计机关重点对部门、事业单位和国家独资控股的企业进行审计监督，即是国家财政审计。
[10]但是随着改革的进展，事业单位中的财政全额拨款和差额拨款单位，将会逐步压缩和取消财政拨款，使其变为自主经营，自负盈亏，自我约束的企业单位，为此国家审计的范围会进一步缩小。
社会审计组织的职责范围，是对部分事业单位和国家参股的国有民营及私营个体企业的鉴证。
随着经济体制的健全，社会审计会进一步扩大对失去国家审计监控的企事业单位的审计范围，按国际惯例，国家会以法律、法规的形式，强制企事业单位，必须由社会中介组织进行审计查证、鉴证，确保国民经济有序发展。
内部审计是部门、事业、企业单位内部设置或配备的审计机构。
主要对本部门、本单位内部财务收支及其它经济活动的真实、合法、有效进行审计监督。
[5]他们置身于本部门、本单位之中，对本部门、本单位各项经济活动了解得最及时、最全面、最真实，发挥好内审作用，对国家、对本部门本单位的经济发展有着重要的作用。
首先是加强政府审计。
政府审计的主要任务是财政审计，财政是国家职能的体现，权力的象征，也是国家经济命脉。
政府审计作用发挥得好坏，直接影响着国家财政经济秩序的维护和国民经济的健康发展。
为此，政府审计只能加强，不能削弱。
但目前政府审计机关普遍人员少、条件差，经费缺乏，保证不了业务需要。
进一步改善审计工作条件，保证审计经费需要，提高审计人员的政治、业务素质，是加强审计监督顺利进行的保证。
二是壮大社会审计。
随着我国经济发展和改革开放的不断深入，社会审计的作用将越来越大。
但是我国社会审计组织，不管是与当前经济发展的需要相比，还是与国外相比，都需进一步发展壮大。
如大的集团性会计公司较少，很难参与国际市场的竞争;
据有关资料表明，英国的皮特马威克国际审计公司，拥有职员7.7万人，这个公司占全国人口的1/700。
而我市的社会中介组织人员，占全市人口的1/15000。
相比之下，我们的社拿审计人员就少得可怜。
为此，必须发展壮大社会审计组织，以适应经济发展的需要。
三是发展内部审计。
内部审计是国家审计的基础，是国家审计组织体系中不可缺少的力量。
但由于转换企业经营机制和股份制的全面推行，有些已建的内审机构被撤消、合并，使内审工作受到了冷遇。
这与经济发达的美国相比，格格不入。
如美国各部门各企业都设有内部机构。
企业一般都设审计委员会，并实行总审计师制度。
总审计师向审计委员会和总经理双重负责并报告工作，审计委员会向董事会负责并报告工作。
内部机构独立性强、地位高、较超脱，能对企业整个经营情况实行有效的监控。
为此，各部门、单位，特别是国有民营企业，都要根据本部门本单位的实际和国家有关设立内审的规定，建立健全内部审计机构。
（二）对发展我国审计组织体系的具体认识
1．政府审计的健全与发展
随着政府审计工作的不断深化和发展政府审计人员，不但要把审计业务与反腐败斗争紧密结合起来，注意发现大要案线索，更要积极探索从源头上预防和治理腐败的途径，把开展审计工作和审计研究，发现问题和解决问题有机地结合起来。
对经济领域里带有普遍性、倾向性问题、重大案件、对某些制度、政策力而带有缺陷性的此重要问题的研究分析，努力找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源.提出在体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议，从宏观上、源头上解决问题。
深化经济责任审计在我国现阶段有着重要的现实意义。
是加强对权力的制约和监督的需要。
十七人报告提出完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
加强对领导十部特别是主要领导十部、人则物管理使用、关键岗位的监督，健立质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。
这是领导干部廉洁自律和深入开展反腐败月争的需要。
十七人报告提出切实改进党的作风，着力加强反腐倡廉建设。
在坚决惩治腐败的同时.更加注重治本，更加注重预防防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。
审计署五发展规划中也将严肃查处重人违法违规问题和经济犯罪,治理商业贿赂，惩治腐败，促进廉政建设作为审计工作主要仟务，提出了以促进加强管理、提出了效益为日标，继续坚持和小断完善以经济责任为巾心的国有个业审计路路子。
当前我国经济领域的系列制度性改革，如行政事业收费和罚没收入实行‘收支两条线”管理、推行政府采购制度、领导十部经济责任审计制度、会计委派制度、政务公开制度、预算改革和行政审批制度改革等都是揭制腐败的措施。
我国经济结构的战略调整就
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